易海輝

省以下法、檢人財物省級統(tǒng)一管理路徑初探

易海輝*

深化司法體制改革是全面推進依法治國,加快建設社會主義法治國家的重要舉措。十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)對司法體制改革作了全面部署?！稕Q定》提出“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”,即所謂的“省級統(tǒng)一管理”。這一改革是中央司法體制改革部署中最復雜、最艱巨的內(nèi)容,意義重大。

目前,上海、吉林等省市已先行開展包含省以下法、檢人財物省級統(tǒng)一管理在內(nèi)的四項司法體制改革內(nèi)容試點。①袁定波、周斌:《6省份陸續(xù)啟動司法體制改革試點,北京上海將設跨行政區(qū)劃法院檢察院》,http://www.legaldaily.com.cn,下載日期:2014年12月24日。各試點地區(qū)相繼出臺了試點方案,對省以下法、檢人財物省級統(tǒng)一管理進行了框架性設計。②姜微、楊金志:《上海:司法改革試點拉開序幕》,http://news.xinhuanet.com,下載日期:2014年12月24日;王家梁:《貴州正式啟動司法體制改革試點工作》,http://news. jschina.com.cn,下載日期:2014年12月24日。從媒體報道的內(nèi)容來看,各試點地區(qū)對省以下法、檢人財物省級統(tǒng)一管理的原則基本一致,但各自具體路徑如何,并未有詳細的披露。省級統(tǒng)一管理是一項全新的司法體制改革課題,無先驗可鑒。本文擬就這一理論和實踐意義重大的課題進行探索,從省級統(tǒng)一管理可能遇到的問題或困難入手,提出具體的路徑依賴。

一、省以下法、檢人財物省級統(tǒng)一管理的目的

目的決定方向。設計省以下法、檢人財物省級統(tǒng)一管理的路徑,首先要明確這一個改革的目的。筆者認為,中央提出探索實施這一改革,有以下幾個方面的目的:

(一)直接目的——克服司法地方化

司法權(quán)本質(zhì)上屬于中央事權(quán),探索實施省以下法、檢人財物省級統(tǒng)一管理的直接目的是克服司法地方化,使司法回歸其本質(zhì)。①楊小軍:《法治中國視域下的司法體制改革研究》,載《法學雜志》2014年第3期。司法地方化是司法兩大痼疾之一。②一般認為,兩大痼疾是指司法地方化和司法行政化。目前,同級法院、檢察院的人事、財物受制于同級黨委、政府,其中黨委掌握法院、檢察院主要領導的任免,政府主要保障法院、檢察院的經(jīng)費。這種司法人財物保障模式,導致地方黨委、政府對同級司法機關的干涉成為可能。司法機關處理一些案件時,不同程度受制于地方黨委、政府。司法權(quán)地方化是對中央事權(quán)的挑戰(zhàn),亦即對司法權(quán)威的挑戰(zhàn)。為克服這種異象,使司法權(quán)回歸其中央事權(quán)軌道,樹立司法權(quán)威,需要將司法權(quán)收歸中央,由中央對全國司法機關的人、財、物進行管理和保障。但在現(xiàn)行體制和保障水平之下,一步到位地收歸中央統(tǒng)一管理還難以實現(xiàn)。因此,中央政法委書記孟建柱指出,由于“將司法機關的人財物完全由中央統(tǒng)一管理,尚有一定困難”,所以“先將省以下地方人民法院、檢察院人財物由省一級統(tǒng)一管理”。③孟建柱:《深化司法體制改革》,載《人民日報》2013年11月25日第6版。

(二)終極目的——實現(xiàn)司法公正

司法應當維護公平正義,探索實施省以下法、檢人財物省級統(tǒng)一管理的終極目的是確保司法公正的實現(xiàn)。在實踐中,地方黨委、政府及其領導對一些案件通過“打招呼”“批條子”等形式,對司法機關正常辦案進行干擾。尤其是一些影響地方經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、政府利益的案件,地方黨委、政府更加密切“關注”和“指示”,甚至有的以紅頭文件的形式進行干擾,④據(jù)媒體曝光,湖南雙峰縣企業(yè)主李定勝在涉嫌收購25根象牙被抓后,縣委、縣政府以紅頭文件的形式向婁底市委政法委說情,“請求”將李取保候?qū)?理由是如果不放人,會影響企業(yè)發(fā)展。參見葉祝頤:《紅頭文件為嫌犯說情污染司法水源》,載《長沙晚報》2014年4月18日第2版。影響了司法的公平、公正。一些地方經(jīng)濟能力有限,司法財物保障不足,法官、檢察官待遇長期偏低,導致為錢辦案、辦案為錢。而“就人類天性之一般情況而言,對某人的生活有控制權(quán),等于對其意志有控制”⑤[美]漢密爾頓:《聯(lián)邦黨人文集》,程逢如等譯,商務印書館1980年版,第396頁。。司法機關的意志受制于人,本質(zhì)上司法不獨立,即司法權(quán)不能依法獨立行使。而司法權(quán)的獨立行使是保障司法公正的先決條件。司法作為社會正義的最后一道防線,應當發(fā)揮其最終救濟功能,公平公正地裁斷個案,維護社會公平正義。因此,要探索實施省以下法、檢人財物省級統(tǒng)一管理,為司法機關嚴格執(zhí)法、公正司法提供良好的人員和物質(zhì)保障,確保司法機關依法獨立行使司法權(quán),最終實現(xiàn)司法公平公正。⑥彭何利:《法院設置體制改革的方向與路徑——比較法視野下的司法改革研究進路》,載《法學雜志》2014年第3期。

基于克服司法地方化的直接目的和實現(xiàn)司法公正的終極目的,在探索實施省以下法、檢人財物省級統(tǒng)一管理路徑時,應當緊緊圍繞它們進行。凡是有利于克服司法地方化,實現(xiàn)司法公正的制度、機制設計都應該大膽探索、實施;凡是容易導致司法地方化,妨礙司法公正的制度、機制都應該革除、廢止。

二、司法人財物省級統(tǒng)一管理改革面臨的難題

實施省以下法、檢人財物省級統(tǒng)一管理,意味著現(xiàn)有的地方法、檢人財物管理模式的重大改變,涉及一系列利益和權(quán)力的重新分配,必將面臨諸多的問題和困難,主要有以下幾個方面:

(一)法院、檢察院系統(tǒng)內(nèi)縱向權(quán)力分配問題

司法人財物省級統(tǒng)一管理,是針對司法行政事務,即人、財、物,而非針對司法業(yè)務,即審判、檢察工作。社會普遍擔心省級統(tǒng)一管理,會造成內(nèi)部行政化的凸顯,亦即系統(tǒng)內(nèi)司法行政事務管理權(quán)力集中到省級司法機關,會干擾到司法業(yè)務的上下監(jiān)督關系或獨立關系,形成法、檢系統(tǒng)內(nèi)部下級不管是人、財、物還是業(yè)務都唯省級院是從的權(quán)力格局。

避免因人財物省級統(tǒng)一管理后造成對審級獨立的干擾,是設計人財物省級統(tǒng)管模式必須認真考慮的因素。①根據(jù)《憲法》的規(guī)定,檢察機關在體制上是上、下領導關系,遵循檢察一體化規(guī)律,與法院的上、下監(jiān)督關系截然不同。因此,在檢察業(yè)務上,上、下級具有類似行政機關的上級領導下級,下級服從上級的行政化特性。司法人財物省級統(tǒng)管主要是避免對審判業(yè)務上、下級監(jiān)督關系的沖擊和干擾。人財物省級統(tǒng)一管理,改變了現(xiàn)行各級法院、檢察院自行管理的內(nèi)部權(quán)力模式,權(quán)力由分散多層行使轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一行使?？陀^而言,這在排除市、縣兩級黨政機關干擾司法風險的同時,可能加劇法院、檢察院系統(tǒng)內(nèi)部行政化風險,增加人財物管理權(quán)濫用和腐敗的風險。權(quán)力越集中越容易腐敗。簡單地收回人財物管理權(quán)還不夠,必須有配套制度和分權(quán)機制,需要在省級統(tǒng)管制度建構(gòu)上引入適當?shù)拿裰饕蛩鼗蛑坪饬α?。如充分吸收地方法院、檢察院的意見;建立完善的監(jiān)督和過問備案機制。同時,省級統(tǒng)一管理可能因為過于“扁平化”而導致管理效率低下。因此,要允許一些事務的層級分權(quán)。有些行政事務應當高度集中,有些則可以放權(quán);有的需要通過民主的方式進行管理,有的則需要通過集中的方式進行管理。

(二)省級司法與政法委、組織、財政等系統(tǒng)間橫向權(quán)力分配問題

將原來屬于地方管理的人財物統(tǒng)一到省級進行管理,實質(zhì)上是對人財物管理權(quán)在省級層面的再分配。這一管理權(quán)顯然難以也不可能由省高級法院、省檢察院獨自決策和行使,必須要有其他省級部門和單位共同配合、支持,如省委政法委、組織部、編辦、人社、財政等部門,沒有這些力量的支持配合,省級統(tǒng)一管理無法順利實施。協(xié)調(diào)好省高級法院、省檢察院與這些部門之間的權(quán)力分配,對于搞好省級統(tǒng)一管理至關重要。有觀點指出:省高級法院、省檢察院應當將主要精力放在司法業(yè)務上,對于人財物這一類司法行政事務,應當交由外部機關來管理,如司法行政機關或單獨的司法委員會,即省級統(tǒng)管應由行政主導,而非司法主導。對此,十六大報告曾提出將審判、檢察工作與相關的行政管理工作分開,將司法行政管理權(quán)交給其他部門或者由專門成立的司法委員會(或者法院檢察院事務管理局)承擔。實踐證明,該觀點缺乏普遍認可,沒有生命力。①蔣惠嶺:《未來司法體制改革面臨的具體問題》,載《財經(jīng)》2013年12月1日。

因此,實施省級統(tǒng)一管理,必須建立健全嚴格而系統(tǒng)的司法行政事務管理標準和程序,并公開化、透明化,引入社會監(jiān)督,壓縮司法行政事務管理機關的自由裁量權(quán),防止其干預司法業(yè)務。編制管理、財政審核撥付等司法行政事務的管理具有較強的專業(yè)性,非專業(yè)人士難以知悉,容易形成封閉體系,從而增加腐敗風險。對此,國外一般采取打破部門封鎖,引入社會力量的模式,形成由司法行政機關組織協(xié)調(diào)、社會專業(yè)人士集體決定的司法行政事務管理決策機制,以及司法行政事務集體決策與日常管理相分離的體制。②謝鵬程:《探索司法行政事務管理權(quán)與檢察權(quán)相分離》,載《檢察日報》2014年12月12日第3版。在設計省級統(tǒng)一管理路徑時,既要發(fā)揮好省高級法院、省檢察院對本系統(tǒng)情況熟知的先天管理優(yōu)勢和地位,也要妥善協(xié)調(diào)好外部的黨政部門在協(xié)同做好省級統(tǒng)管上的權(quán)力分配,形成一種權(quán)力體系的動態(tài)平衡。

(三)改革后省以下法、檢與同級黨委、政府的關系問題

司法作為上層建筑的組成部分,司法與政治從來都是相互影響的。③喻中:《作為政治的司法》,載《法制日報》2012年1月18日第10版。事實上,政治需要司法來維護正常的執(zhí)政秩序,司法需要政治來維護其存在的合法性。④楊建軍:《法治國家中司法與政治的關系定位》,載《法治與社會發(fā)展(雙月刊)》2011年第5期。在實踐中,有時候司法機關對黨政干預還持歡迎態(tài)度,如疑難案件的處理、涉法涉訴案件的信訪維穩(wěn)、棘手案件的執(zhí)行等。司法權(quán)是一種被動性權(quán)利,其權(quán)威來自于司法活動的公信力。在司法公信力不高的現(xiàn)實之下,司法機關在很多時候被迫求助于政治支持。一旦省級統(tǒng)管使得地方兩院失去地方政治資源的支持,司法可能在地方政治生態(tài)中被邊緣化。⑤桑本謙、趙耀彤:《司法獨立的冷思考》,http://www.mzyfz.com,下載日期:2014年10月3日。因此,省級統(tǒng)一管理需要正確看待地方黨委的領導,以及地方司法機關在地方工作格局中處于什么地位、擔當什么角色。

省級統(tǒng)一管理之后,市、縣兩級法、檢與同級黨委政府還有沒有關系,是不是徹底“脫管”了?本質(zhì)上是中央事權(quán)與地方黨政權(quán)力的相互關系問題,即中央利益與地方利益的平衡。過去,人、財、物由地方說了算,地方黨政機關對同級法、檢有很大的影響力。省級統(tǒng)一管理后,這種影響力將削弱,司法權(quán)的獨立性將進一步增強。但在我國作為黨領導下的單一制體制下,各級司法機關與同級黨政機關的關系是不能也不可能割裂的。省級統(tǒng)一管理的目的是要克服司法地方化,而非否定黨的領導,也不意味著不需要地方政法委協(xié)調(diào)工作機制、財務保障等方面的問題。①蘭心宇:《展望第三輪司法改革》,載《南風窗》2014年第4期。

(四)省級統(tǒng)管的保障力度問題

省級統(tǒng)一管理后,經(jīng)濟落后地區(qū)是否待遇有所提升?經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)待遇是否會被拉平,待遇降低?簡言之,省級統(tǒng)一管理如何解決利益平衡問題,或稱之為保障標準問題。這是廣大司法人員高度關注的問題。如果改革預期的結(jié)果與廣大司法人員的理想有差距或差距較大,改革必然難以成功;改革步伐太大,達到了廣大司法人員的預期,但卻超過了經(jīng)濟社會發(fā)展的承受度,同樣也注定難以成功。司法體制改革必須與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應,超越經(jīng)濟社會發(fā)展水平的改革注定要失敗。②李林:《深化司法體制改革需要研究的幾個問題》,http://www.iolaw.org.cn,下載日期:2014年10月7日。因此,設計人財物省級統(tǒng)一管理路徑時,必須對改革保障的力度或標準有合理的考量,這是決定改革成功與否的重要因素。

事實上,中、基層法院、檢察院和地方政府已建立起互相服務、互相利用的共處模式。③黎明海:《法院去“地方化”引熱議:基層法官喜憂參半》,http://news.sohu.com,下載日期:2014年10月10日。并不是所有地方對于人財物統(tǒng)管都充滿期盼。對發(fā)達地區(qū)而言,經(jīng)費不成問題,并不太關心經(jīng)費由誰來保障,反而擔心省級統(tǒng)一管理之后經(jīng)費會被拉平,導致待遇降低。然而,提升法官、檢察官待遇可以有效激發(fā)他們參與改革的積極性和承擔改革風險和責任的愿望。因此,在財政承受能力許可范圍內(nèi),各地應當保持現(xiàn)有保障水平不降低,并適當提高保障落后地區(qū)的待遇,盡量縮小地區(qū)間保障差距。同時,發(fā)揮政策導向作用,將基層待遇保障放在首要位置,實行優(yōu)先優(yōu)厚保障。

(五)省級統(tǒng)管與《憲法》和法律配套問題

實施人財物省級統(tǒng)一管理改革,必然會與現(xiàn)行《憲法》、法律有關條款發(fā)生沖突。如何協(xié)調(diào)好改革與憲法、法律配套問題,亦即改革的法律依據(jù),是不可回避的問題。而在《憲法》修改之前,全國人大常委會無權(quán)修改這些規(guī)定,也難以通過一項“決定”為改革提供法律依據(jù)。①謝鵬程:《司法省級統(tǒng)管改革路徑》,載《中國改革》2014年第2期。憲法修改是一件極為嚴肅、慎重的事情,輕易啟動修憲程序為一項尚不能稱為成熟的司法改革試錯背書,可能會進一步貶損憲法的權(quán)威性。②秦前紅:《司法改革要摒除“理由政治”》,http://opinion.caixin.com,下載日期:2014 年10月15日。從理想與現(xiàn)實結(jié)合的角度思考,解決省級統(tǒng)一管理改革所遇到的法律障礙,宜采用積極穩(wěn)妥、逐步解決的思路,先由全國人民代表大會進行特別授權(quán)的方式處理試點地區(qū)的改革,全國人民代表大會依照《憲法》規(guī)定通過專門的授權(quán)決定來應對,待條件成熟時再全面、系統(tǒng)地修改《憲法》和相關法律。③高其才:《省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理改革的法律障礙》,載《蘇州大學學報(法學版)》2014年第1期。同時,還可以通過黨的領導體制暫時規(guī)避法律沖突。

三、省以下法、檢人財物省級統(tǒng)一管理的具體路徑設計

作為具體的制度設計,必須遵循機制制度可操作性、科學性為首要原則。人財物省級統(tǒng)一管理,可分為人員的省級統(tǒng)一管理以及財物的省級統(tǒng)一管理。

(一)人財物省級統(tǒng)一管理制度設計應把握的主要原則

1.堅持黨的領導。黨的領導是社會主義事業(yè)取得成功的根本保證。司法機關是黨領導下的國家機關。實施人財物省級統(tǒng)一管理的司法體制改革,也必須將黨的領導貫徹于制度設計的始終,以保持正確的政治方向。偏離正確的政治方向的司法體制改革,注定是要失敗的。④本報評論員:《堅持正確政治方向推進司法體制改革》,載《法制日報》2014年1月18日第1版。省級統(tǒng)一管理,絕非由省高級法院和省檢察院分別統(tǒng)一管理本系統(tǒng)全省的人財物。省級統(tǒng)一管理應當是在省級黨委的領導下,省級有關黨政部門和司法機關協(xié)同管理。

2.以中央司法改革精神為指引。十八屆三中全會、四中全會以及中央深化改革領導小組幾次會議先后對司法體制改革作出了系列部署。尤其是中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》(以下簡稱《意見》),對人財物省級統(tǒng)一管理提出了相對明確的改革方向。《意見》提出對人的統(tǒng)一管理,主要是建立法官、檢察官統(tǒng)一由省提名、管理并按法定程序任免的機制;對財物的統(tǒng)一管理,主要是建立省以下地方法院、檢察院經(jīng)費由省級政府財政部門統(tǒng)一管理機制。中央這些司法改革的文件精神是設計人財物省級統(tǒng)一管理路徑的重要指引。

3.堅持合法性原則。在中國特色社會主義法律體系形成以后,任何具有體制創(chuàng)新意義的改革都面臨著法律的障礙,司法體制改革也不例外。人財物省級統(tǒng)一管理與其他司法體制改革內(nèi)容相比,與現(xiàn)有的憲法和法律規(guī)定沖突最大。習近平總書記指出:“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,發(fā)揮法治的引領和推動作用,加強對相關立法工作的協(xié)調(diào),確保在法治軌道上推進改革?！雹佟读暯街鞒终匍_中央全面深化改革領導小組第二次會議》,載《人民日報》2014年3 月1日第1版。簡而言之,改革就要堅持合法性原則。省級統(tǒng)一管理路徑設計同樣要在憲法和法律框架內(nèi)開展。一般而言,先立法后改革或者通過立法實行改革,是一種最優(yōu)的選擇。但對于人財物省級統(tǒng)一管理這樣的復雜問題,難以在短期內(nèi)形成清晰的可復制、可推廣的制度,需要不斷的探索和檢驗校正。因此,在改革制度設計上要堅持符合憲法和法律的原則性規(guī)定,避免與法律發(fā)生直接沖突,存其形,移其旨。②謝鵬程:《司法省級統(tǒng)管改革路徑》,載《中國改革》2014年第2期。

4.符合司法規(guī)律。司法體制改革只有遵循司法活動的客觀規(guī)律,才能建設公正高效權(quán)威的中國特色社會主義司法制度。③孟建柱:《深化司法體制改革》,載《人民日報》2013年11月25日第6版。司法權(quán)依法獨立行使是基本司法規(guī)律。司法功能的實現(xiàn)需要司法管理功能的支撐和保障,司法管理功能會對司法獨立產(chǎn)生影響。④譚世貴、梁三利:《構(gòu)建自治型司法管理體制的思考——我國地方化司法管理的問題與出路》,載《北方法學》2009年第3期。現(xiàn)代法治國家,為確保司法獨立原則的實現(xiàn),一般都比較注重司法行政管理事務與司法業(yè)務相分離,對司法機關人財物實行標準化、系統(tǒng)化、透明化和社會化管理,并為司法權(quán)獨立行使提供有力的人財物保障。⑤謝鵬程:《探索司法行政事務管理權(quán)與檢察權(quán)相分離》,載《檢察日報》2014年12月12日第3版。司法人財物省級統(tǒng)一管理是司法行政管理權(quán)的重新調(diào)整,是確保司法權(quán)依法獨立行使的改革舉措。在制度設計上,應當始終遵循司法規(guī)律,對法官、檢察官選任、考核、懲戒、對財物的分配、使用等都需要加強對權(quán)力主體的監(jiān)督制約,建立規(guī)范化、透明化的權(quán)力運行制度體系。

(二)省以下法院、檢察院人員省級統(tǒng)一管理路徑

省以下法院、檢察院人員省級統(tǒng)一管理,其目的是通過建立相關制度,形成法官、檢察官全省“統(tǒng)一選任、遴選,分級審批、任免”的管理格局,塑造高素質(zhì)的司法隊伍。筆者認為,圍繞法官、檢察官的遴選、任免、考評、懲戒等事項,應建立以下配套制度:

1.建立省級法官、檢察官遴選委員會和懲戒委員會。鑒于遴選和懲戒在具體工作內(nèi)容上的差異,兩者應當由不同的機構(gòu)行使。因此,法官、檢察官遴選委員會和懲戒委員會應當分設。

(1)遴選委員會。法官、檢察官選任工作煩瑣,客觀上需要專門機構(gòu)來承擔這項職能。在域外,這種專門機構(gòu)一般由法官、檢察官、律師及政府有關人士組成,負責對法官、檢察官任職資格、法律素養(yǎng)、司法能力、品行操守等綜合素質(zhì)進行嚴格審查。大多采取由多方利益代表組成的獨立委員會共同醞釀提名名單。①李立新:《我國法官選任制度的問題與改革》,載《湖南大學學報》2010年第4期。如美國在州法院法官選任上,大多數(shù)州采取由律師界選出3名律師,州長提名3位公民和州最高法院首席法官共同組成提名委員會,向州長推薦人選;德國設有司法遴選委員會對聯(lián)邦普通法院的法官候選人進行初步篩選。該委員會由議會議員、司法部官員和律師組成;法國設有最高司法委員會,由總統(tǒng)或司法部長任主席,成員包括5名法官、1名檢察官和4名司法系統(tǒng)以外的代表,就法官任命提出建議;我國臺灣地區(qū)則在“司法院”下設法官遴選委員會、人事審議委員會及法官評鑒委員會,專門負責法官遴選、升遷、獎懲、免職、專業(yè)資格授予等事項。委員會由“司法院”院長任主席,成員包括法官代表、檢察官代表、律師代表、學者和社會公正人士等各方代表。②何帆:《法官遴選委員會的五個關鍵詞》,載《人民法院報》2014年6月27日第5版。

在借鑒域外經(jīng)驗,根據(jù)中央司法改革精神,結(jié)合我國的實際情況,筆者建議:

第一,在組成上,遴選委員會成員由省級政法委、省紀委、省委組織部、省高級法院、省檢察院所選代表(應有普通法官、檢察官)、人大代表、政協(xié)委員、律師代表、法學專家代表組成。主任由德高望重的專業(yè)人士擔任。這是目前各試點地區(qū)的原則性規(guī)定。筆者認為,“德高望重”屬于道德評價范疇,難以客觀量化。建議從法學專家或律師代表委員中民主推選產(chǎn)生。委員會組成人員應當為單數(shù),總數(shù)不超過20個,人數(shù)太多容易導致議事效率低下。作為社會代表的人大代表、政協(xié)委員、律師代表、法學專家代表數(shù)量各為1至2名,且總數(shù)不低于50%,具體名單由省人大、省政協(xié)、省律協(xié)、省法學會推薦。為確保社會監(jiān)督的廣泛性,建議每位社會代表任期不超過3年。由于委員會屬于議事機構(gòu),加之遴選工作量較大等各種因素,需要在省高級法院、省檢察院下設辦公室,負責各項日常工作。以上模式,在堅持黨管干部原則的前提下,適當?shù)匾肷鐣蛯I(yè)人士參與決策,打破了體制內(nèi)循環(huán)和部門局限,能夠保證司法人員選拔的社會公信力,改善司法隊伍的形象,①謝鵬程:《司法省級統(tǒng)管改革路徑》,載《中國改革》2014年第2期。同時還符合國際司法趨勢。

筆者認為,省級人大不宜參與遴選委員會。因為權(quán)力機關的工作方式是會議方式,其主要是監(jiān)督司法機關是否嚴格執(zhí)法,而非直接管理。無論在精力上、專業(yè)上,還是在權(quán)力分工上,人大對個案都不適宜進行寬泛的、日常性的監(jiān)督。同時,人大還負責最后對法官、檢察官進行任免。②浙江省法學會:《司法改革,路在何方?》,載《法治研究》2014年第2期。如果作為委員會成員,身兼運動員和裁判員雙重角色,不符合權(quán)力制衡原則。

第二,在職責范圍及議事規(guī)則上,委員會主要負責從專業(yè)角度對擬選的法官、檢察官的政治素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)、紀律作風、職業(yè)道德等方面進行任職資格把關。為避免組織效率不高的問題,委員會議決遴選事項時,應采取集體討論,無記名投票表決方式,遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則。③譚世貴、梁三利:《構(gòu)建自治型司法管理體制的思考——我國地方化司法管理的問題與出路》,載《北方法學》2009年第3期。委員會可以就議決事項定期不定期召開會議,會議召集由委員會主任負責,既可以主動召集,也可以根據(jù)省高級法院或省檢察院的建議召開會議。

第三,在選任遴選程序上,一般按照“提名—審查—任命”三環(huán)節(jié)的流程進行。當全省三級法院、檢察院的法官、檢察官員額出現(xiàn)空缺時,由省高級法院、省檢察院向法官、檢察官遴選委員會辦公室提出選任或遴選建議,可采取統(tǒng)一的筆試、面試、考核等方式公開向社會選任或從下級遴選,遴選委員會辦公室提出擬任名單。委員會負責對擬選任或遴選的法官、檢察官審查把關,向社會公示。公示合格后,對審查合格的擬任法官、檢察官,按照干部管理權(quán)限分級審批,交由各級法院院長、檢察院檢察長依法提請同級人大任免。原則上,上級法院、檢察院的法官、檢察官從下一級法院、檢察院的優(yōu)秀法官、檢察官中選任。因此,除特別選任的高級法官、檢察官外,初任法官、檢察官必須先到基層法院、檢察院工作。

(2)懲戒委員會。懲戒委員會的設置要著眼于為落實司法責任制而設計。遴選和懲戒相當于把住法官、檢察官的“入口關”和“出口關”,因當保持一致的專業(yè)把關標準。因此,建議在組成上參考遴選委員會的設置辦法。懲戒委員會負責對法官、檢察官違反司法倫理行為提出懲戒意見。

對于自己發(fā)現(xiàn)或收到的法官、檢察官違法違紀線索,委員會辦公室啟動懲戒程序,組織紀委、法院、檢察院等對線索進行核查。對核查結(jié)果,委員會應根據(jù)不同情形作出不同的責任認定,并提出懲戒意見。懲戒意見由省高級法院、省檢察院負責落實,并將結(jié)果報委員會辦公室備案。對懲戒不服的,法官、檢察官可以向委員會提出異議,或向上級反映情況。委員會的懲戒權(quán)應當是一種決定權(quán),具體實施懲戒仍應按照考評活動,由省高級法院、省檢察院自行實施。域外,懲戒程序一般包括調(diào)查、起訴、審理、決定以及救濟等幾個部門,以一種司法性方式進行運作。對司法官的懲戒事由也相對較為寬泛,職務和非職務中的不當行為都可能成為懲戒事由。①李衛(wèi)東:《法官懲戒制度探討與完善》,載《前沿》2003年第8期。我國當前的懲戒程序很大程度上仍然以行政化模式進行,懲戒事由也比較有限。從長遠來看,有必要建立一種司法化的懲戒程序,拓寬懲戒的事由。建議國家制定統(tǒng)一的《司法官懲戒法》,將懲戒主體、懲戒事由、懲戒措施、懲戒程序等問題予以系統(tǒng)化、明確化。

2.對現(xiàn)有管理模式進行微調(diào),建立與省級統(tǒng)一管理體制相適應的領導干部管理制度。這主要針對市、縣兩級院的領導班子及其他領導干部。建議全省法院、檢察院系統(tǒng)干部管理體制保持一致。全省法院、檢察院副廳級以上干部按現(xiàn)有干部管理體制和權(quán)限管理。市、縣兩級兩院院長、檢察長由省委組織部管理?？h級兩院院長人數(shù)雖多,但在司法事業(yè)中具有重要的地位,因此,有必要收歸省委組織部管理。市、縣兩級兩院院長以外的領導班子,由省委組織部委托各地市委組織部管理,但擬任人選應當聽取省高級法院、省檢察院黨組的意見。司法具有較強的專業(yè)性,為避免外行領導內(nèi)行,法院院長、檢察院檢察長擬任人選,既要有擔任領導干部的政治素質(zhì),也要有法學專業(yè)知識和法律職業(yè)經(jīng)歷。

3.機構(gòu)、編制實行省級統(tǒng)一管理制度。目前地方法院、檢察院隊伍中,編制情況比較混亂,中央政法編、地方行政編、事業(yè)編并存,甚至一些地方超編嚴重。②褚朝新:《“原來為什么要進那么多人呢”:一個超編法院的生存現(xiàn)實》,http://www.infzm.com,下載日期:2014年12月18日。為了避免可能產(chǎn)生的隊伍不穩(wěn)定或其他影響改革進展事情的發(fā)生,應當將改革以前所有在編在崗的人員一并上劃省級統(tǒng)一管理,涵蓋離退休人員,但聘用制人員除外。具體機構(gòu)、編制由省級編辦部門會同省高級法院、省檢察院統(tǒng)一管理。

(三)省以下法院、檢察院財物省級統(tǒng)一管理路徑

省以下法院、檢察院財物省級統(tǒng)一管理,本質(zhì)上是經(jīng)費的省級統(tǒng)一保障,目的是要通過建立省級政府財政部門直接管理省以下地方法院、檢察院經(jīng)費的預算管理體制,形成符合分類管理要求的經(jīng)費分配體系,理順三級法院、檢察院工作人員收入分配格局,為法院、檢察院依法獨立行使職權(quán)提供良好的物質(zhì)保障。要圍繞經(jīng)費標準的核定、經(jīng)費資產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)、經(jīng)費的使用管理等建立以下制度:

1.經(jīng)費標準的核定。司法經(jīng)費為省級財政統(tǒng)一負擔,或多或少會增加省級財政壓力。這需要合理平衡省級財政和市(縣)級財政的經(jīng)費負擔。要考慮各省市的財政收支狀況,建議各市、縣綜合近三年的預算數(shù)和決算數(shù)情況,確定上劃基數(shù),全額上劃省級財政,實行省級統(tǒng)一管理。上收省級統(tǒng)一管理后,各地公用經(jīng)費、項目經(jīng)費和人員經(jīng)費不低于現(xiàn)有水平,同時保障經(jīng)費逐年隨著經(jīng)濟的增長而按比例增長。

在公用經(jīng)費上,根據(jù)當前的物價水平,適當提高現(xiàn)行保障標準。根據(jù)各地實際需求,建立與經(jīng)濟發(fā)展、物價上漲相適應的增長機制,保障法院、檢察院正常的業(yè)務所需,推動工作健康有序發(fā)展。省級保障以后,公用經(jīng)費應該全省漸趨一致,不應有太大的地區(qū)差距。在項目經(jīng)費上,實行按需保障制度。根據(jù)各單位實際,確定當年需增加的項目,再追加相應的項目經(jīng)費,避免重復建設與資產(chǎn)閑置而造成浪費的現(xiàn)象。在人員經(jīng)費上,上劃省級統(tǒng)管的人員經(jīng)費保障按現(xiàn)行財政供養(yǎng)體制實行全額保障。津補貼根據(jù)國家政策結(jié)合全省經(jīng)濟發(fā)展水平制定一個統(tǒng)一的標準,適當考慮地區(qū)發(fā)展不平衡的問題,減少因地區(qū)過大差造成的負面影響。

2.經(jīng)費資產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)。第一,落實“收支兩條線”管理制度,建立涉案財物的統(tǒng)一管理平臺,健全涉案財物的單據(jù)隨案移送和監(jiān)督機制,搞好公、檢、法各部門之間的協(xié)調(diào),明確監(jiān)督機制;全省法院收取的訴訟費、罰金、沒收的財產(chǎn),以及全省法院、檢察院追繳的贓款贓物,全額上繳省級國庫。第二,統(tǒng)一清理各類資產(chǎn)并劃轉(zhuǎn)省級統(tǒng)一管理。在資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)前進行清產(chǎn)核資,集中清查登記全省各級法院、檢察院的各類資產(chǎn)和債務。清查后,對各類資產(chǎn)進行實地盤存。所有的資產(chǎn)權(quán)屬全部劃轉(zhuǎn)至省級統(tǒng)一管理。對歷史因素造成的基本建設債務,認為應結(jié)合國家統(tǒng)一化解地方債務的相關文件,按原有途徑解決,對新增債務劃入省級財政統(tǒng)籌解決。①陳貽勇:《檢察經(jīng)費實行省級財政統(tǒng)一管理后面臨的問題與困惑》,http://www. xiaogan.jcy.gov.cn,下載日期:2014年12月20日。改革后,全省三級法院、檢察院基礎建設投資項目,統(tǒng)一由省發(fā)改委審批管理,并納入財政予以保障。

3.經(jīng)費的使用管理。這主要涉及經(jīng)費預算的編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督。域外大多數(shù)國家的司法經(jīng)費使用管理,由國家最高司法機關獨立編制全國各級司法機關經(jīng)費的總預算,由行政機關匯總,交由立法機關審議批準,最后再由最高司法機關根據(jù)預算在全國司法系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)一分配使用。②孫增芹、燕華然:《中國法院經(jīng)費保障體制改革研究》,載《中國石油大學學報》(社會科學版)2010年第6期。這種經(jīng)費使用管理模式,符合權(quán)力運行的一般規(guī)律,體現(xiàn)了權(quán)力的監(jiān)督制約原則,即預算編制權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)分屬不同主體,以確保權(quán)力的公正行使。

根據(jù)我國的國情,借鑒國外的做法,建議經(jīng)費采取以下使用管理模式:市、縣兩級法院、檢察院作為省級政府財政部門一級預算單位,按照預算管理規(guī)定,向省財政廳編報預算。財政廳制定統(tǒng)一的預算方案后,提交省人大進行審批。審批通過后,財政廳按獲批預算方案執(zhí)行經(jīng)費撥付。預算資金通過國庫集中支付系統(tǒng)撥付,經(jīng)費直達各級法院、檢察院,以減少中間環(huán)節(jié),降低尋租概率。省財政廳直接管理省以下地方法院、檢察院經(jīng)費預算,并在大、要案辦案經(jīng)費保障、地方法院、檢察院特殊專項經(jīng)費安排等方面聽取省高級法院、省檢察院的意見建議,預算執(zhí)行監(jiān)督、專項檢查考核等工作會同省高級法院、省檢察院共同組織開展。這一設計嚴格貫徹了權(quán)力監(jiān)督制約原則,即預算編制由財政負責,同時法、檢有一定程度的建議權(quán);預算審批由人大負責;預算執(zhí)行由財政統(tǒng)一核定下達,減少中間環(huán)節(jié);預算監(jiān)督由人大和省級法、檢共同負責。

此外,由于省級管理部門對于地方司法機關人財物的真實需求,可能并不比地方政府更加清楚;編制和審批預算的信息不對稱可能加劇;省級管理部門會獲得相對于地方政府更大的尋租空間。①桑本謙、趙耀彤:《司法獨立的冷思考》,http://www.mzyfz.com,下載日期:2014年10月3日。為避免司法資源的無效率分配和權(quán)力腐敗,還需要建立、健全經(jīng)費使用管理的監(jiān)督制度,如預算公開公示制度、審計制度等。

*作者系武漢大學法學院2012級博士研究生。