李 瑋，周慶國

（肇慶學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 肇慶 526061）

隨著我國社會利益矛盾的不斷凸顯，治理目標(biāo)趨向多元化及復(fù)雜化，社會愈發(fā)呼喚公平、正義、平等、效率、責(zé)任等社會價值。作為統(tǒng)治型政府和管理型政府之后的最新政府形態(tài)——服務(wù)型政府，其價值應(yīng)該是公平，這是服務(wù)型政府的主導(dǎo)性價值。在當(dāng)下更加注重公平的時代，研究服務(wù)型政府這一主導(dǎo)性價值，具有重要的學(xué)術(shù)價值和實踐意義。

一、公平與服務(wù)型政府的相關(guān)概念

為了研究本文的命題，首先要厘清相關(guān)概念及內(nèi)涵，以便為后文的研究奠定較好的理論基礎(chǔ)。

（一）公平的含義

“所謂公平，是指在特定的社會歷史條件下，人們按照一定的社會評價標(biāo)準(zhǔn)（制度規(guī)則、道德習(xí)俗等）對于以利益分配對稱為核心的、人與人之間的社會關(guān)系的現(xiàn)實狀態(tài)而做出的應(yīng)當(dāng)、合理的規(guī)范要求和價值評判?！保?］公平的核心就是合理且不偏袒，在社會活動中，公平能令實踐主體彼此間的矛盾關(guān)系得到較滿意的解決。簡單而言，實踐主體在同樣的條件背景下得到同等的對待，則視其為公平，反之，則被視為不公平?！皬墓降膶嵸|(zhì)與核心的角度看，權(quán)利公平、機會公平和制度公平是公平的主要內(nèi)容。”［2］

“公平作為道德規(guī)范，不僅調(diào)節(jié)著人與人之間的關(guān)系，而且調(diào)節(jié)著人與社會的關(guān)系，因而公平是調(diào)節(jié)人們社會關(guān)系的范疇?！保?］由于其涉范疇之廣，無論是在生活上還是在學(xué)術(shù)上，公平與公正、正義、平等等概念比較容易被人們所混淆，而這些概念相互滲透，相互體現(xiàn)，容易給人們的使用增加許多不確定因素。公平、公正、正義和平等這幾個概念在不同的學(xué)科語境下所顯示的具體內(nèi)涵不同，但都是關(guān)乎道德的評價與認(rèn)知，下面我們就對這幾個概念進行區(qū)分與比對。

1.公平與公正

兩者都涉及“公”字，同屬于一種規(guī)范的價值，而這種價值是屬于為社會規(guī)范提供合理依據(jù)的范疇，仔細推敲，兩者所體現(xiàn)的意思卻有較大差異。公正是原則上的堅持。在中國古代典籍中，公正是不偏私、不偏袒、正直的意思。如漢朝《白虎通義》中所言，“公之為言，公正無私也?！保?］王海明認(rèn)為：公正是平等（相等、同等）的利害相交換的善行；不公正則是不平等（不相等、不同等）的利害相交換的惡的行為，是不等利（害）交換的惡行。同時，他進一步說明：“交換是個外延極為廣泛的范疇，它不僅存在于經(jīng)濟領(lǐng)域，而且存在于人類社會生活的一切領(lǐng)域，存在于一切人際關(guān)系之中?！保?］一般來說，公正首先起源于社會成員之間利益的分配問題，是在一定范圍內(nèi)通過對有限社會資源的合理分配，使每一位社會成員獲得相應(yīng)的社會權(quán)利和義務(wù)。這種分配會由于每個社會成員的具體貢獻不同而進行差異性的調(diào)整。

公平是公正原則的現(xiàn)實體現(xiàn)，是這種社會原則的補充性處理手段。公平能糾正現(xiàn)實中某種失范的公正現(xiàn)象，并對其進行合理變通的處理。換言之，公正在理念和原則上體現(xiàn)公平，而公平則是在現(xiàn)實中具體化了的公正。公正必定代表公平，公平卻未必代表公正。

2.公平與正義

人類較早地產(chǎn)生了對正義的關(guān)注，正義是人類社會永恒的理念和價值追求。遠在公元前300多年，古希臘哲學(xué)家亞里士多德就已對政府（國家）正義的問題產(chǎn)生關(guān)注，他認(rèn)為“公平分為兩種，一種是數(shù)量平等（平均正義）；另一種為比值平等（分配正義）?！保?］羅爾斯在《正義論》中更是表明“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣?！保?］在我國，“正義”的使用往往與“道義”聯(lián)系在一起，近十幾年來，“正義”一詞更多地偏向制度規(guī)則本身是否合乎道德的意蘊。習(xí)總書記深刻指出：公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求，所以必須在全體人民共同奮斗、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上，加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立社會公平保障體系，并要求政法戰(zhàn)線“肩扛公正天平，手持正義之劍，以實際行動維護公平正義，讓人民群眾切實感受到公平正義就在身邊?！保?］

人們向往社會正義所帶來的美好生活以及理想的社會秩序?！啊x’作為人類的永恒理念追求和價值形態(tài)，比‘公正’和‘公平’的要求都要高，正義是一個關(guān)乎人的價值、尊嚴(yán)以及人的發(fā)展的根本問題的范疇，其本質(zhì)就是人對人自身本質(zhì)的確認(rèn)。”［9］相對于強調(diào)客觀且具有現(xiàn)實操作意義的公平，正義更多地寄托著社會成員對美好生活的向往，并通過公平的形式來實現(xiàn)。而由于正義蘊含著一切美好的理念、價值，它比公平具有更高的理念意義和價值色彩，甚至包含了對公平、公正、平等的美好追求。正因為如此，“公平的正義”才是《正義論》實際上所論證的內(nèi)容。

3.公平與平等

《人權(quán)宣言》明確地表示：平等就是人人能夠享有相同的權(quán)利。平等要求賦予社會成員同等的機會和條件，使其能同條件地進行社會活動。平等不但意味著合理的利益分配，而且更多地關(guān)注人的尊嚴(yán)和社會地位，它主要表達的是人們等同地獲得合理的地位和利益。人們對公平的追求往往能引起對平等的追求。公平實現(xiàn)的前提是全體社會成員權(quán)利、義務(wù)的平等和利益分配的合理，而真正的平等又必須依靠公平、公正來實現(xiàn)。

相對于公平，平等往往更注重理念和理想層次，它并不關(guān)注實現(xiàn)自身的實際操作，而公平則具有現(xiàn)實性和具體性。平等在微觀上是針對公民的權(quán)利、義務(wù)以及利益的范疇而言的，而公平則涉及社會生活的方方面面，包括道德、法律、政治、經(jīng)濟等領(lǐng)域，從這個意義來看，平等從屬于公平。

有利益的地方，或大或小的矛盾和斗爭就容易產(chǎn)生，只要社會利益存在，公平、正義和平等就是利益和權(quán)力進行合理配置所貫穿的主線。綜上所述，三個概念雖在社會定位和價值目標(biāo)的追求上各有不同，但卻相互聯(lián)系，密不可分。在營造社會穩(wěn)定環(huán)境，促進社會和諧發(fā)展的過程中，三者從理念層次到實踐層面上的相互配合是必不可少的。

（二）服務(wù)型政府的含義

20世紀(jì)80年代以來，世界公共管理領(lǐng)域演變的潮流當(dāng)數(shù)行政改革，其目標(biāo)是在“公共服務(wù)”的核心理念下重新考察政府行為，視政府效能的提高為政府改革的重要內(nèi)容，如新加坡在公共服務(wù)部門內(nèi)部進行的生產(chǎn)率運動等。雖然在形式和內(nèi)容上各有差異，但這類改革的目標(biāo)卻是一致的：強化公共服務(wù)。此理念始發(fā)于福利國家，卻產(chǎn)生了全球性的影響。

2000年張康之首次提出“服務(wù)型政府”這個概念：“服務(wù)型政府也就是為人民服務(wù)的政府，用政治學(xué)的語言表述是為社會服務(wù)，用專業(yè)的行政學(xué)語言表述，就是為公眾服務(wù)，服務(wù)是一種基本理念和價值追求，政府定位與服務(wù)者的角色上，把為社會、為公眾服務(wù)作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨?！保?0］兩年后，劉熙瑞教授提出了至今引用率較高的定義，認(rèn)為它是“在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為公民服務(wù)為宗旨，實現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！保?1］

如“‘公共服務(wù)管理型政府’‘服務(wù)行政’‘公共服務(wù)管理型政府’‘服務(wù)導(dǎo)向型政府’‘服務(wù)型城市政府’和‘現(xiàn)代市場服務(wù)型政府’”［12］，都是“服務(wù)型政府”相關(guān)的表述。其中我們不難發(fā)現(xiàn)，提供公共服務(wù)是服務(wù)型政府的主要職能，而“服務(wù)、責(zé)任、法治、廉潔就是評價服務(wù)型政府建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)?！保?3］王麗莉認(rèn)為服務(wù)型政府應(yīng)該具備的特征有以下幾點，“首先表現(xiàn)為從公眾角度出發(fā)，其次表現(xiàn)為重視公眾和社會的回應(yīng)，第三表現(xiàn)為能滿足社會公平和正義，第四表現(xiàn)為政務(wù)行為和信息的公開透明，最后從根本上表現(xiàn)為公眾提供更好的服務(wù)和選擇。”［6］

我國政府也進一步認(rèn)識到建設(shè)服務(wù)型政府的重要性與迫切性，在《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》（簡稱“十八大報告”）中，胡錦濤提出，“要按照建立中國特色行政體制目標(biāo)，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！保?4］由此，我國逐步采取措施，以堅定的態(tài)度全力打造服務(wù)型政府，實現(xiàn)理論向?qū)嵺`的轉(zhuǎn)化。為更深入地認(rèn)識構(gòu)建服務(wù)型政府的意義，我們必須厘清服務(wù)型政府與統(tǒng)治型政府、管理型政府以及治理型政府之間的關(guān)系。

1.統(tǒng)治型政府與服務(wù)型政府

統(tǒng)治型政府是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為背景，以較強的人身依附為前提，統(tǒng)治者為了維護統(tǒng)治而采取的高壓行政模式。古書記載的中國是傳統(tǒng)的統(tǒng)治型國家。在這一時期，“正是由于‘家’的觀念，處于被統(tǒng)治地位的人逐漸認(rèn)同了這樣一種社會治理關(guān)系——被統(tǒng)治者是帝王(或天子)的‘子民’，應(yīng)當(dāng)自然地服從帝王的統(tǒng)治?！保?5］一般而言，這般治理模式便是統(tǒng)治型政府的典型形態(tài)，其更關(guān)注的是等級秩序的維護，忽視社會管治。統(tǒng)治型政府容易導(dǎo)致腐敗和官僚主義的產(chǎn)生，也容易產(chǎn)生一定程度的浪費現(xiàn)象。其后，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會交流的逐漸頻繁，社會利益矛盾愈發(fā)突顯，社會的復(fù)雜性和不確定性，使農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治型治理模式受到了挑戰(zhàn)，最終統(tǒng)治職能逐步離析出管理職能。

而服務(wù)型政府是隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展所產(chǎn)生的時代產(chǎn)物，與統(tǒng)治型政府在時代背景、經(jīng)濟條件、政治基礎(chǔ)、執(zhí)政理念、官民角色等因素具有根本性的差異?？偠灾y(tǒng)治型政府是人類社會初期的高壓行政模式，而服務(wù)型政府則是相對于統(tǒng)治型政府和管理型政府而言，是人類社會不斷發(fā)展的產(chǎn)物。

2.服務(wù)型政府與管理型政府

如何區(qū)分服務(wù)型政府與管理型政府，筆者從以下五個方面進行闡述：

（1）管理型政府是一種全能主義政府，從名義上說，公民是國家的主人，實際上公民并無決定國家大事的機會與權(quán)利。在計劃經(jīng)濟的社會中，政府擁有無限權(quán)力，以至于社會上所有的資源都由其控制，并進行強制性分配。

（2）從施政方式來看，管理型政府通過層層下達命令，強制性管理社會、經(jīng)濟和文化等事務(wù)。而服務(wù)型政府的目標(biāo)是使“公民本位”取代“官本位”，以“社會本位”取代“政府本位”，以“權(quán)利本位”取代“權(quán)力本位”。服務(wù)型政府的施政方式以公民的需求為中心，并視社會滿意度為工作評估的標(biāo)準(zhǔn)。

（3）從行政理念來看，管理型政府堅持管制行政，即是政府以管理者的身份對公民進行監(jiān)督和控制。而服務(wù)型政府則是堅持“服務(wù)民眾”的行政理念，重新審視官民關(guān)系，確認(rèn)公民的主人翁地位與權(quán)利，也確認(rèn)了政府服務(wù)主體的角色。

（4）從管理的原則來看，管理型政府堅持以政府為中心開展管理，一切以方便政府管理而工作。服務(wù)型政府則視公眾管理為最高目標(biāo)，明確公眾是政府服務(wù)的對象。

（5）從發(fā)展目標(biāo)來看，“管理型政府追求的是政治秩序與政治穩(wěn)定，而服務(wù)型政府追求的是社會的和諧與整體的進步?！保?6］

管理型政府是工業(yè)社會的典型行政模式，是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而形成的，在此模式下，政府開始重視效率，并注重采用管理的手段和方式。這里需要指明的是，服務(wù)型政府并不是“純粹服務(wù)政府”，即只提政府服務(wù)而不提政府管理的政府。管理在形式上和內(nèi)容上包括了服務(wù)和管制，而政府職能的政治性和社會性也表明管理是任何政府最基本的職能。管理和服務(wù)兩者并不矛盾，但當(dāng)管理超過一定的限度時，社會公平與公共利益的實現(xiàn)需要相應(yīng)的糾錯機制、補救機制和后果追究機制來保障。

3.服務(wù)型政府與治理型政府

顧安平認(rèn)為，“治理型政府是在‘行動型政府’的基礎(chǔ)上發(fā)展而成的一種新的政府管理模式，作為國家對社會實施治理的公共權(quán)力機構(gòu)，政府由高居于社會之上的公共權(quán)力機構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣姸鄼?quán)利主體之中出于主導(dǎo)地位的協(xié)調(diào)者、引導(dǎo)者，政治組織結(jié)構(gòu)也開始由等級制金字塔式的管理結(jié)構(gòu)逐步向扁平式的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?！保?7］由此可見，治理型政府的具體形態(tài)及涵蓋的政府理念是多樣的，如有限型政府、責(zé)任政府、民主型政府等。

治理型政府是全球化背景下政府改革的必然趨勢，其具有以下特征：①公共權(quán)力下放，而政府在其中擔(dān)任首要責(zé)任主體角色；②爭取以最少的成本創(chuàng)造較大的社會效益；③能為廣大群眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和有效的社會管理；④擁有合理的治理結(jié)構(gòu)和科學(xué)的制度安排。從以上特征可知，治理型政府與服務(wù)型政府有眾多共同之處，構(gòu)建服務(wù)型政府，必須要轉(zhuǎn)變政府治理理念、促進政府職能轉(zhuǎn)變。治理型政府所強調(diào)的多元社會主體是服務(wù)型政府治理理念的重要部分。也可以認(rèn)為，治理型政府是服務(wù)型政府的基本表現(xiàn)，服務(wù)型政府是治理型政府的最終目標(biāo)。

（三）主導(dǎo)性價值的含義

1.價值與主導(dǎo)性價值

價值是“思維沉淀的產(chǎn)物，亦是一種思維定勢，它表現(xiàn)為一定的主體之于客觀世界的具有相當(dāng)穩(wěn)定性的看法或觀感。換句話說，價值是一定主體所具有的不依具體情況的改變而轉(zhuǎn)變的期望、肯定、支持和反對、討厭、放棄事物的評價標(biāo)準(zhǔn)?！保?8］

處于多元價值體系中的主導(dǎo)性價值，其實就是以一定的標(biāo)準(zhǔn)對利益矛盾關(guān)系進行調(diào)整和規(guī)范，它引導(dǎo)、指引著社會利益的配置。簡單而言，主導(dǎo)性價值就是能最終決定事情走向，決定某事該怎么做，或者從好壞的角度決定該怎么做的價值取向。

2.服務(wù)型政府及其主導(dǎo)性價值

服務(wù)型政府及其主導(dǎo)性價值，是指政府在實施政府行為時，以核心價值向度或基本準(zhǔn)則為原則和尺度，對有限的社會資源和社會利益進行分配和整合所產(chǎn)生的理念與做法。通俗地說，服務(wù)型政府的主導(dǎo)性價值就是指在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，決定事情應(yīng)該怎樣做并且沿著此邏輯軌跡發(fā)展的理念或價值取向。簡而言之，其對服務(wù)型政府的原則、理念、行動標(biāo)準(zhǔn)均起到核心作用。

服務(wù)型政府以公平為主導(dǎo)性價值，是指在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，堅持以公平為核心向度，通過保障所有社會成員有效行使平等權(quán)利，履行義務(wù)，以對有限的社會資源和社會利益進行較合理的協(xié)調(diào)、分配和整合，實現(xiàn)所有社會成員的現(xiàn)實利益訴求，從而營造一個相對穩(wěn)定的社會環(huán)境，滿足所有社會成員生存和發(fā)展的需要。

二、現(xiàn)實缺失

我們之所以提出公平是服務(wù)型政府的主導(dǎo)性價值，是因為在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，不公平在現(xiàn)實中依然突出，社會大眾迫切期盼公平價值的彰顯和早日實現(xiàn)。歸結(jié)公平的現(xiàn)實缺失，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）權(quán)利公平的現(xiàn)實缺失

權(quán)利公平主要是指社會所有成員的權(quán)利和義務(wù)都得到平等分配，它要求所有社會成員，不論其所屬的種族、民族、家庭背景、社會地位、性別、財產(chǎn)等如何，都應(yīng)該享有平等參與各項社會活動的權(quán)利。在一定的歷史條件下，權(quán)利公平就是要拋棄阻礙性的差異，達到社會公平的最大化。

1.就業(yè)權(quán)利不公平

由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期存在，農(nóng)民工成為新生代的特殊產(chǎn)物。2006年國務(wù)院研究室的《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》如此定義“農(nóng)民工”一詞，“‘農(nóng)民工’是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期的特殊概念，是指戶籍身份還是農(nóng)民、有承包土地，但主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、以工資為主要收入來源的人員。狹義的農(nóng)民工，一般指跨地區(qū)外出進城務(wù)工人員。廣義的農(nóng)民工，既包括跨地區(qū)外出進城務(wù)工人員，也包括在縣城內(nèi)二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力?！保?9］農(nóng)民工是我國推動城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的重要力量，這個特殊群體在為城市的經(jīng)濟發(fā)展做出巨大貢獻的同時，卻沒有享受到應(yīng)有的城市待遇，而該問題尤其反映在就業(yè)權(quán)利上。2012年全國農(nóng)民工人數(shù)為26 261萬人，全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為24 565元，但農(nóng)民人均純收入僅為7 919元［20］；2013年全國農(nóng)民工人數(shù)為26 894萬人，全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為26 955元，但農(nóng)村居民人均純收入僅為8 896元［21］。在這數(shù)據(jù)的背景下，我們更應(yīng)意識到重視農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利問題的重要性，若此般民生問題無法得到有效的解決，則將影響社會公平正義，更影響中國夢的實現(xiàn)。

2014年戶籍制度實現(xiàn)統(tǒng)一，但在此之前，農(nóng)民工進入勞動市場受到戶籍的限制，不僅制度性地被禁錮于所在區(qū)域，更享受與城鎮(zhèn)勞動力不一樣的待遇，如被迫從事低待遇工作，同工不同酬，甚至出現(xiàn)拖欠工資等現(xiàn)象。收入高，培訓(xùn)機會多，升遷潛力大的市場往往傾向于城市勞動者。相反，收入低，工作環(huán)境惡劣，升遷機會少的市場往往傾向于農(nóng)民工。這種二元的勞動力市場結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)民工無法取得與城市勞動力同等的就業(yè)權(quán)利與機會。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)民工常常被排除于相應(yīng)的就業(yè)政策、社會保障與社會福利之外，使其與城市勞動力形成鮮明的對比。

而除了農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)利問題值得重視以外，男女就業(yè)不公等問題也是影響就業(yè)權(quán)利公平的重要表現(xiàn)，且多年來仍未得到有效的改善，影響社會公平的實現(xiàn)。

2.教育權(quán)利不平等

作為公共資源之一的教育，對于人們基本素質(zhì)的提升，生存能力和發(fā)展能力的增強是不可或缺的。教育權(quán)利的平等享有是權(quán)利公平十分重要的方面，而教育的公平問題首先應(yīng)關(guān)注教育的權(quán)利問題，即公民基本的教育權(quán)利和保護問題。它包括兩方面內(nèi)容，“一是接受教育的權(quán)利，這可以視為宏觀視角；另一個是平等對待的權(quán)利，這可以視為微觀視角?！保?2］而當(dāng)下對教育公平的討論中我們較多地關(guān)注前者。目前，我國公共教育的投入存在兩大問題，一是基礎(chǔ)教育占總投入比重低，二是收入不均衡。有學(xué)者指出，發(fā)達國家、中等發(fā)達國家和低收入國家的公共教育支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值分別約為5%、4%和3%。直至2012年，我國公共教育方面的投入才超過4%，達到中等國家水平，但地區(qū)差異逐步擴大，農(nóng)村和偏遠地區(qū)投入相對較低已成為不爭的事實（表1）。2013年，我國部分地區(qū)的公共財政教育支出呈現(xiàn)出從東到西遞減的情況，而部分經(jīng)濟條件落后的地區(qū)更是與經(jīng)濟條件較好的地區(qū)形成強烈的對比。盡管我國教育經(jīng)費有逐年上升的跡象，但地區(qū)之間的差距仍屬明顯，而與其他國家相比，我國公共教育經(jīng)費占GDP的比重仍然居于世界較低水平（表2）。

3.官民信息不對稱

官民信息不對稱，是指掌握權(quán)力的國家（政府）工作人員擁有公民無法或難以得到的信息，造成雙方信息不對稱，能夠充分掌握信息的一端——國家（政府），往往處于較為有利的地位，而相對而言信息較為貧乏的一端——普通公民，則往往處于不利的地位。信息不對稱容易導(dǎo)致充分獲取信息的一方——國家（政府）進行有利于或方便于自身的活動。當(dāng)下，公民逐漸意識到知情權(quán)的重要性，政治參與的需求也呈上升趨勢，這就要求政府做到信息公開。一直以來，關(guān)于公開什么，公開的程度，都由政府決定，這樣的做法使公民認(rèn)為政府信息公開是一種“恩賜”，實際上卻體現(xiàn)出官民主仆關(guān)系的顛倒，這也能解釋為何近年公民參政的積極性在下降。

陽光是最好的防腐劑，政府信息的透明與公開，使政府與公眾之間產(chǎn)生實質(zhì)意義上的互動，它可以在增強政府公信力的同時，明確政府的角色定位。倘若缺乏對政府行為或政府工作的真實了解，公眾也就無法做到及時、客觀、充分地知情。孟德斯鳩認(rèn)為：要防止濫用權(quán)力就必須用權(quán)力制約權(quán)力。由于權(quán)力存在自我膨脹的可能，只有在信息公開，實現(xiàn)透明政府的前提下，公民才能進一步制約、監(jiān)督權(quán)力使用。

談及信息公開，容易讓人聯(lián)想到2009年的哈爾濱水價聽證會。劉天曉，作為場上反對漲價的唯一代表，因一直得不到發(fā)言機會，怒砸礦泉水瓶，以示抗議的行為讓社會將注意力聚焦于聽證會的本質(zhì)。聽證會不僅是公民獲得政府信息的一種方式，更是公民政治參與的重要途徑。劉天曉的“一砸”“一扔”，使我們不僅了解到目前部分聽證會“走過場”的真實情況，更使我們意識到官民之間的地位差距以及我國公平民主道路之艱辛。

表1 2008—2013年中國公共教育經(jīng)費占GDP的比重（單位：億元）

表2 2013年我國部分地區(qū)公共財政教育支出增長情況

（二）機會公平的現(xiàn)實缺失

機會公平要求社會全體成員都應(yīng)獲得相應(yīng)的機會，即要求排除“機會壟斷”與“機會壁壘”，對于社會所提供的生存、發(fā)展等機會都應(yīng)面向全體社會成員，不失偏頗。

1.企業(yè)參與市場競爭的機會差異

企業(yè)參與市場競爭的機會差異問題，實質(zhì)就是行業(yè)機會的公平問題，其主要是指各行業(yè)、企業(yè)的投資環(huán)境是否平等，壟斷行業(yè)的排擠是否存在以及地方保護政策是否對此產(chǎn)生影響等問題。2013年全年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值為568845億元，其中私營企業(yè)實現(xiàn)利潤20876億元，比上年增長14.8%［20］。中國在多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的語境下，從社會低端發(fā)展起來的民營企業(yè)逐年成為推動國家經(jīng)濟增長的主要力量，更是與國有企業(yè)、外資企業(yè)構(gòu)成中國經(jīng)濟的整體，但在制度性限制下，民營企業(yè)的生存和發(fā)展一直受到不同程度的阻撓，更出現(xiàn)了“玻璃門”與“彈簧門”的事件。

一直以來，國有企業(yè)憑借著政策優(yōu)勢走向市場壟斷，外資企業(yè)也仗著資本和技術(shù)等優(yōu)勢在市場上獨占鰲頭，而作為國有經(jīng)濟重要組成部分的民營企業(yè)卻在此困難的環(huán)境下艱難地前行。僅就融資問題而言，如是我國民營企業(yè)面臨的突出問題。我國的銀行信貸對于國有企業(yè)的支持力度非常大，即使對部分償還債務(wù)能力較弱的國有企業(yè)，由于政策支持和政府干預(yù)，銀行仍會繼續(xù)給予貸款支持。相反，由于缺乏國家政策的強有力保障，銀行對民營企業(yè)往往采取輕視態(tài)度，是明顯的“嫌貧愛富”。因此，在國家經(jīng)濟發(fā)展中愈發(fā)突顯重要性的民營企業(yè)，迫切呼喚更加公平的市場秩序與環(huán)境。

另外，小企業(yè)、個體經(jīng)營戶也應(yīng)該成為關(guān)注的對象。由于其經(jīng)營規(guī)模小，生存能力較弱，因此難以獲得政府的支持。某些城市商販在“建設(shè)無攤販城市”的口號下成為了影響城市現(xiàn)代化建設(shè)的“負(fù)能量”的代表，甚至成為城管執(zhí)法的重點對象，對他們而言，機會公平也就無從談起。

2.市場秩序紊亂

服務(wù)型政府的其中一個職能便是規(guī)范市場秩序，做好市場監(jiān)管工作?！爸刃颉笔侵赣袟l理，不混亂。因此市場秩序就是指市場運行，市場活動的條理化、規(guī)則化及其發(fā)展變化的可預(yù)測性。從廣義的角度講，“市場秩序不僅包括市場交易秩序，還包括市場經(jīng)營秩序、市場流通秩序、市場競爭秩序等。”［28］市場主體的權(quán)利是否得到無差別對待，其義務(wù)是否得到普遍履行，是判斷市場秩序良好與否的指標(biāo)性發(fā)件。改革開放以來，無論是“整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序”專項行動，還是“打擊假冒偽劣，打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)”專項行動，都表明市場交易、經(jīng)營和流通環(huán)節(jié)中出現(xiàn)了可能危害到市場秩序的問題。

“民以食為天，食以安為先”。2008年的“毒奶粉”事件被譽為食品安全的“911事件”，讓我們深刻反思目前市場秩序以及公共食品的安全。毒奶粉、劣質(zhì)牛奶、瘦肉精、漂白米等駭人聽聞的無良產(chǎn)品，猶如警鐘般提醒我們對市場秩序的思考。當(dāng)下我國食品安全問題主要表現(xiàn)在假冒偽劣食品，以及食品污染等，其背后的市場秩序問題更是值得探討。我國相關(guān)的食品經(jīng)營企業(yè)約三百萬家，個體工商戶所占比重較大，而食品批發(fā)市場缺乏可行的質(zhì)量檢測手段，導(dǎo)致市場上流通的食用產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊。在市場主體之間的利益交往中，無良企業(yè)以牟取暴利為目的，但卻以普通民眾的生命健康為代價，這絕對違背了社會公平的要求和原則。

3.分配收入懸殊、資源占有不均

分配公平是社會關(guān)心的熱點問題，社會主義社會的本質(zhì)要求是分配公平，防止兩極分化。21世紀(jì)，我國成為世界第二大經(jīng)濟體，綜合國力不斷提升，也面臨一系列的挑戰(zhàn)，其中居民收入懸殊以及由此引發(fā)的諸多社會問題更是被關(guān)注的焦點?；嵯禂?shù)是度量居民收入分配公平程度的國際指標(biāo)，“基尼系數(shù)在0.3-0.4時，為相對合理；基尼系數(shù)超過0.4時，收入差距偏大；基尼系數(shù)超過0.5時，表明收入分配出現(xiàn)兩極分化。”［29］在 2009年到2013年，我國基尼系數(shù)分別為 0.490、0.481、0.477、0.474以及0.473［30］，盡管呈現(xiàn)回落的趨勢，但毋庸置疑，五年來，我國的基尼系數(shù)一直位于國際警戒線以上，表明的收入分配在總體上存在嚴(yán)重的差距與不公。長期以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展形成了東部發(fā)展最快，中部次之，西部發(fā)展慢，城鎮(zhèn)發(fā)展快于農(nóng)村。改革開放以來，居民生活水平不斷提高，但城鄉(xiāng)收入差距的嚴(yán)峻性也不容忽視（圖1）。收入差距過大，是居民產(chǎn)生強烈不公感最直接的原因，這不僅會影響居民的消費意愿，更會影響居民之間良好關(guān)系的建立，明顯影響社會統(tǒng)籌發(fā)展。

這種不公還表現(xiàn)在區(qū)域與行業(yè)收入的明顯差距。國有、集體、“三資企業(yè)”和股份制企業(yè)中，不同類型的單位行業(yè)里，職工的收入差距明顯。由于收入分配的公平正義是人民內(nèi)心的渴望，民眾對此的感受則更為深刻，也就越可能感受到不公。就國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)來看，“2013年全國城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員年平均工資為51474元，扣除物價因素，比上年實際增長7.3%；城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員年平均工資為32706元，實際增長10.9%”［21］；從行業(yè)的角度看，私營單位就業(yè)人員的平均工資上漲較快，但與國有單位就業(yè)人員平均工資存在較大差距（表3）；僅看2013年，金融業(yè)的平均薪酬增長率高達88.6%，遠超其他行業(yè)（圖2）；從區(qū)域的角度看，2009年至2013年，東部地區(qū)城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資保持四大區(qū)域之首，而僅就2013年數(shù)據(jù)來看，東部、東北、中部、西部的增長率分別為9.58%、10.68%、6.62%和11.93%，盡管增長速度加快，但各地區(qū)的收入差距仍較為明顯，從而形成區(qū)域發(fā)展的失衡局面（表4）。

表3 2009—2013年全國單位平均工資對比

表4 城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員年平均工資（單位：元）

在不同的國度和不同的領(lǐng)域下，公平的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)都會出現(xiàn)或多或少的差異，因此不存在永恒不變的公平分配模式。尋求公平分配社會資源之路、解決居民收入懸殊問題、縮小地區(qū)與行業(yè)之間的差距，加快分配制度改革步伐，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措，更是維護社會協(xié)調(diào)發(fā)展和追求社會公平正義不可忽略的迫切需求。

（三）制度公平的現(xiàn)實缺失

一般而言，人們對公平的理解，無非是對每件事情實質(zhì)判斷其是否體現(xiàn)公平，或者說社會是否將其判定為公平，而這個過程，則必須以制度規(guī)則為其提供保障。公平的本質(zhì)在于利益的合理劃分，公平歸根結(jié)底是規(guī)則的公平，或曰制度的公平。由于公平終究需要以道德、法律法規(guī)等形式呈現(xiàn)并保存下來，也就形成了相關(guān)的評價和裁判標(biāo)準(zhǔn)，來處理突顯或潛在的矛盾。

1.內(nèi)外資企業(yè)稅制的差別

《企業(yè)所得稅暫行條例》和《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》，在2008年以前分別適用于我國內(nèi)外資企業(yè)。而這兩套分別適用于內(nèi)外資企業(yè)的企業(yè)所得稅實際上存在巨大的差別，這種具有差異性的稅收優(yōu)惠政策在削弱內(nèi)資企業(yè)市場競爭力的同時，減少了國家的稅收。這種稅負(fù)不公平待遇，導(dǎo)致外資企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境普遍偏好，不利于營造公平的市場競爭環(huán)境。國務(wù)院發(fā)布的兩個條件，二十多年來僅適用于我國公民和內(nèi)資企業(yè)，這實屬世界上較為罕見的政策。

改革開放初期，我國發(fā)展水平低，當(dāng)時的稅收也無法滿足國家發(fā)展需要，為吸引外資和引進、學(xué)習(xí)先進技術(shù)，我國喊出了“市場換技術(shù)”的口號，內(nèi)外資企業(yè)采用差異性的稅收制度，外資企業(yè)享有更優(yōu)惠的稅收待遇。毫無疑問，這樣的做法確實能促進國民經(jīng)濟的迅速增長，也產(chǎn)生了良好的效果，但隨著改革的不斷深入，由此產(chǎn)生的矛盾卻日益浮現(xiàn)。長期以來，我國民營企業(yè)受到“制度歧視”和“制度打擊”，使其自主創(chuàng)新能力不足，競爭能力變?nèi)醭蔀槭聦?。在改革開放后的幾十年來，我國的民營經(jīng)濟一直在努力爭取公平的待遇和對身份的認(rèn)同，但其在稅收、融資，甚至市場準(zhǔn)入等方面卻存在門檻高且嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致我國民營企業(yè)的成長之路顯得尤為艱難。

公平的機制能達致長久的效率，高效率反過來又能維護公平的機制。2010年12月1日，城市維護建設(shè)稅和教育費附加實現(xiàn)了統(tǒng)一，意味著這種“超國民待遇”將徹底終結(jié)，但實際上要想真正實現(xiàn)內(nèi)外資企業(yè)同等國民待遇，還需要一個過程，也就是說，這種內(nèi)外有別的情況依然存在。拿地方政府招商引資的行為為例，在中西部地區(qū)，為了吸引更多的外資，拉動經(jīng)濟，地方政府仍然愿意在土地、稅收等方面給予外資企業(yè)更多的優(yōu)惠。當(dāng)一種以吸引外資拉動經(jīng)濟發(fā)展的思維慣性化以后，紙面上的平等很難成為我們所追求的平等，更非建設(shè)服務(wù)型政府過程中應(yīng)該出現(xiàn)的。

2.地方保護主義

高海燕認(rèn)為“所謂的地方保護主義，直接表現(xiàn)為中央集權(quán)下移、地方分權(quán)系統(tǒng)的形成和地方政治勢力的崛起?！保?2］然而梁鮮桃的觀點則更具有現(xiàn)實性，他認(rèn)為“現(xiàn)階段地方保護主義是指地方政府運用行政、經(jīng)濟、法律手段，人為制造市場歧視，限制和干擾市場要素自由流動的行為?！保?3］

地方保護主義古皆有之。短期利益誘惑是地方保護主義的動因，一定程度上，只要有利可圖，地方保護主義就經(jīng)久不衰。其表現(xiàn)形式更是多樣，如對外地產(chǎn)品或服務(wù)采取與本地產(chǎn)品或服務(wù)不同標(biāo)準(zhǔn)的檢驗標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)要求；限制外地產(chǎn)品或服務(wù)的進入；以及其他具有歧視性的手段，都是與市場經(jīng)濟自由競爭原則所背離的。地方保護主義所涉及的范圍之廣，不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域，包括地方行政行為和行政法規(guī)，就連地方司法領(lǐng)域，新聞媒介范疇也存在不同程度的地方保護主義行為，而隨著社會的不斷發(fā)展，其范圍存在不斷延伸的可能。歸根結(jié)底，地方經(jīng)濟利益是地方保護主義的根源，一定程度上說，沒有地方經(jīng)濟利益就沒有地方保護主義。這形色各異的地方保護主義，阻礙了資源的優(yōu)化配置，違背了市場經(jīng)濟的原則，是我們構(gòu)建服務(wù)型政府中應(yīng)力求克服的，更是我們追求社會公平正義所應(yīng)該避免的現(xiàn)象。

3.二元社會結(jié)構(gòu)

1953年伯克在印尼進行經(jīng)濟研究時提出“二元社會結(jié)構(gòu)”的概念，他視印度尼西亞社會為典型的二元結(jié)構(gòu)社會。彭浩認(rèn)為二元社會結(jié)構(gòu)“是指在發(fā)展中國家的工業(yè)化過程中，工業(yè)與農(nóng)業(yè)兩大經(jīng)濟部門對立發(fā)展以及城市與農(nóng)村兩個社會對立發(fā)展的社會發(fā)展?fàn)顟B(tài)?！保?4］二元社會結(jié)構(gòu)是工業(yè)化背景下發(fā)展中國家都無法回避的問題。在我國，城鄉(xiāng)二元對立最能體現(xiàn)二元社會結(jié)構(gòu)。我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)表現(xiàn)在二元的公共服務(wù)供給、行政管理制度、土地管理制度以及非正式制度等方面的差異。改革開放以來，我國的國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，綜合國力不斷提高，人們在感受經(jīng)濟高速發(fā)展所帶來的生活時，城鄉(xiāng)差距卻不斷拉大。良性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有助于社會公平的實現(xiàn)，但惡性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)卻有礙社會公平的實現(xiàn)。誠然，以戶籍制度為標(biāo)志的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)深深地影響我國社會的平衡發(fā)展。

與國外相比，我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有著自己的特點：“在社會特點上，體現(xiàn)為城鄉(xiāng)分治；在經(jīng)濟特點上，體現(xiàn)在投資體制上向城市傾斜；在政治特點上，體現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民社會政治地位不平等。”［34］然而，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)形式不僅僅是在政治權(quán)利、收入消費、生產(chǎn)方式上，還存在于人們的生活和思維方法上，其帶來的影響是巨大的，一定程度上放慢了農(nóng)村實現(xiàn)城市化的步伐。同時，區(qū)域、行業(yè)差距的不斷拉大，又會造成城市化進程的失衡發(fā)展，導(dǎo)致人們降低對社會公平正義的滿意感。這種惡性的二元分割情況已滲透各項公共政策之中，這不僅難以體現(xiàn)社會公平，對于正處于社會轉(zhuǎn)型期間，致力于構(gòu)建服務(wù)型政府的中國更是顯得尤為不利。誠然，要實現(xiàn)社會公平正義，需要逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)實現(xiàn)公平發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是從經(jīng)濟上入手。但實際上，只有觸及到根本的制度層面才能使其得到根本解決。

三、理論依據(jù)

十八大報告提出公平正義與中國特色社會主義的內(nèi)在聯(lián)系，要“加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、制度公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利?！保?4］服務(wù)型政府將公平作為自己的主導(dǎo)性價值，有著深厚的理論基礎(chǔ)。我們可以從以下幾個方面加以解析。

（一）權(quán)利公平是服務(wù)型政府主導(dǎo)價值的基礎(chǔ)和前提

1.權(quán)利公平是對服務(wù)型政府主導(dǎo)價值基本問題的回答

服務(wù)型政府主導(dǎo)價值的基本問題有其固定思維，即是什么，為什么，怎么做。十分明確，服務(wù)型政府的根本要求是確立“民本位”思維，即明確人民是國家的主人，政府應(yīng)全心全意為人民服務(wù)。而權(quán)利公平主要是指“平等地分配所有社會成員的權(quán)利和義務(wù)，以實現(xiàn)馬克思的道德理想——沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)?！保?］從這個意義上說，權(quán)利公平所涉及的是所有社會成員參與社會活動的權(quán)利與義務(wù)，權(quán)利公平就是權(quán)利平等。在當(dāng)今社會，實現(xiàn)了權(quán)利平等，社會成員才有參與競爭的機會平等，而若沒有權(quán)利平等，則無法談及公平。權(quán)利平等往往是與特權(quán)、歧視性政策以及其他具有等級位階的現(xiàn)象相對立的，“權(quán)利平等是全體社會成員進入國家社會的邏輯起點和時間基點?！保?6］

在構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中，我們須厘清一個區(qū)別，不同于統(tǒng)治型政府和管理型政府，服務(wù)型政府不再凌駕于社會上，而是傾向改變傳統(tǒng)的單向管理策略，選擇多元化的治理主體，實現(xiàn)社會共同治理。權(quán)利平等要求所有社會成員均具有平等的生存與發(fā)展權(quán)，如受教育的權(quán)利，職業(yè)選擇的權(quán)利等。人民是國家的主人，權(quán)利公平能確保每位社會成員具有發(fā)展自我，治理國家的真實權(quán)利。轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府角色，這才是當(dāng)下行政改革的確切意義。

2.基本公共服務(wù)均等化是服務(wù)型政府主導(dǎo)價值的突出內(nèi)容

深化改革，縮小收入差距，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，維護社會公平已成為建設(shè)服務(wù)型政府中不可小覷的重大問題。而基本公共服務(wù)均等化是指“政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，也就是全國人民在一些基本的公共服務(wù)的消費方面應(yīng)該盡可能地平均，或者說應(yīng)該向盡可能平均的方面邁進。”［12］該概念不僅針對我國公共服務(wù)范圍的問題，更是針對一直以來中西部地區(qū)以及農(nóng)村區(qū)域公共服務(wù)短缺的問題，具有現(xiàn)實迫切意義?；竟卜?wù)均等化是目前化解社會矛盾的著力點?；镜墓卜?wù)主要是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)?！笆逡?guī)劃”進一步指出“享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)?！保?7］把基本公共服務(wù)的范圍明確定位為：“基本公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、社會保險、基本社會服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育及殘疾人基本公共服務(wù)領(lǐng)域等”［37］，其范圍之廣，突出“更加注重公平”的原則。鑒于我國區(qū)域發(fā)展不平衡，構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化的首要任務(wù)是縮小人民享受基本公共服務(wù)水平的差異。實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是逐步形成惠及全民公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)，更是實現(xiàn)中國夢的內(nèi)在要求。

有限政府要求政府盡可能提供有效的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，實現(xiàn)“小政府，大社會”，是服務(wù)型政府的必然要求。近年來，我國加快了公共服務(wù)體系建設(shè)的步伐，對公共服務(wù)的財政投入也不斷增加。2007年至2011年間，國家教育、社保、住房、醫(yī)療、體育等方面的財政支出，年均增長的幅度為26.3%?；竟卜?wù)均等化的實現(xiàn)離不開國家財力的支撐，我國人均GDP在2011年、2012年、2013年分別達到5 434、6 067、6 995（美元），相對于西方國家差距雖較為明顯（表5），但從另一個角度上看，隨著我國綜合國力提升和經(jīng)濟實力的增強，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的能力已逐步增強。基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)對于服務(wù)型政府的建設(shè)具有重要意義，它的實現(xiàn)能逐步縮小地區(qū)差異，是實現(xiàn)社會公平的重要目標(biāo)之一。

表5 2013年部分國家人均GDP情況（單位：美元）

（二）機會公平是服務(wù)型政府主導(dǎo)價值的邏輯起點

目前，我國仍處于社會主義初級階段，生產(chǎn)力雖得到較大發(fā)展，社會貧富差距卻不斷拉大，逐步形成“馬太效應(yīng)”，即窮者越窮，富者越富的局面。而機會公平是實現(xiàn)權(quán)利公平、制度公平的邏輯基礎(chǔ)，因此在建設(shè)以公平為核心價值的服務(wù)型政府過程中，我們應(yīng)先關(guān)注機會公平。

1.機會公平是公民全面發(fā)展的基本需要和社會發(fā)展的基本要求

機會是指人類尋求發(fā)展的可能性，具有事前性質(zhì)。機會的不同可能會導(dǎo)致每位社會成員的未來不同，因其直接影響到分配問題，最終會影響到社會的未來發(fā)展。機會公平是指每一位社會成員具有同等的參與、追求、被挑選以及獲得機會，不受其家庭背景、年齡性別、膚色種族、社會地位或身家財產(chǎn)等條件的影響。其主要表現(xiàn)為，不附加不合理條件阻礙社會成員平等獲取就業(yè)、培訓(xùn)、升遷、投資、貿(mào)易、創(chuàng)業(yè)、政治參與等方面的機會，并且任何人都不喪失或多得這種機會。公民具有發(fā)展權(quán)，換句話說，每位公民都具有獲得全面發(fā)展的權(quán)利，而公民要實現(xiàn)全面發(fā)展，機會公平則扮演著重要的角色，倘若機會不公平，公民可能會因為差別待遇而無法獲得相應(yīng)的受教育、自我提升等方面的機會，全面發(fā)展更是無從談起。更有甚者，倘若社會上出現(xiàn)機會不公平的情況，人們對社會、政府、國家的滿意度就會下降，幸福感也會隨之回落，社會的不穩(wěn)定因素則會提升，對于社會的發(fā)展則會增加不確定因素。

無論何時，機會公平都是政府協(xié)調(diào)矛盾，平衡利益的難題?？梢哉f，機會公平更接近人們生活，一個可持續(xù)發(fā)展的社會應(yīng)該是充滿機會的社會，不同階層、領(lǐng)域、區(qū)域都應(yīng)該有其發(fā)展和成長的土壤。沒有使社會成員權(quán)利公平實現(xiàn)的起跑線，或沒有使社會成員進行公平競爭的環(huán)境，都無法談及公平。只有當(dāng)實現(xiàn)了機會公平和平等，公民全面發(fā)展的需要以及社會的穩(wěn)定發(fā)展才有實現(xiàn)的可能。

2.機會公平是揭示我國民主發(fā)展的表征

自改革開放以來，我國不斷完善民主制度，人民當(dāng)家做主的形式日漸豐富，實現(xiàn)機會公平對我國的民主進程具有重要意義。實現(xiàn)機會公平，其基本出發(fā)點是個體人，并主張營造公平的競爭環(huán)境以及建立一種自治方向去激發(fā)社會成員的潛在能力，從而消除阻礙個體發(fā)展的異樣因素，如先天條件、社會地位和家庭背景不同等。實際上，機會不公是引起公平現(xiàn)實缺失的主要原因，大多數(shù)老百姓對于通過自身努力奮斗而獲取較多物質(zhì)財富的人沒有異議，然而大到官商勾搭、權(quán)權(quán)相護、歧視性的規(guī)則、市場壟斷，小到社會保障權(quán)利、受教育權(quán)利、就業(yè)機會、“拼爹”現(xiàn)象等，都出現(xiàn)部分人逾越機會公平的情況，令普通民眾的不公感油然而生。

機會平等為了實現(xiàn)社會成員的發(fā)展而提供了較為統(tǒng)一的規(guī)范，其作用不可低估。在民主發(fā)展的道路上，我們清楚地認(rèn)識到公民需要一個機會公平的平臺去實現(xiàn)自我發(fā)展，社會需要一個機會公平的平臺去實現(xiàn)穩(wěn)定與和諧。服務(wù)型政府應(yīng)該是一個機會公平的政府，社會成員能夠在實現(xiàn)自我發(fā)展的基礎(chǔ)上廣泛參與社會治理，在機會公平的時代背景下，民主的發(fā)展才能顯示出勃勃生機，國家的發(fā)展才能有扎實的基礎(chǔ)。機會公平的理念使社會成員獲得有效的發(fā)展空間以及廣闊的選擇余地，它不僅有利于激發(fā)公民政治參與的熱情，更有利于營造更大的發(fā)展空間以實現(xiàn)民主。

（三）制度公平是服務(wù)型政府主導(dǎo)價值的關(guān)鍵與核心

美國政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓指出，“一個擁有高度制度化的統(tǒng)治機構(gòu)和程序的社會，能更好地闡明和實現(xiàn)其公共利益?！保?8］服務(wù)型政府不僅僅體現(xiàn)為一種理念性的追求，更是表現(xiàn)為制度性的形態(tài)。公平涉及公共資源配置的合理性，利益分配的合理性和對稱性乃其最深層本質(zhì)。既然如此，服務(wù)型政府對利益和資源如何進行配置，也會對公眾享有社會公平產(chǎn)生不同的影響。

1.制度公平是服務(wù)型政府主導(dǎo)價值的目標(biāo)性和工具性的統(tǒng)一

服務(wù)型政府的目標(biāo)是建立起為人民服務(wù)的責(zé)任政府，這也是服務(wù)型政府所追求的終極理想，從制度上建立起公平的框架或架構(gòu)，是構(gòu)建服務(wù)型政府的實質(zhì)性表現(xiàn)。倘若沒有公平，服務(wù)型政府就失去了其依托的價值基礎(chǔ)，也失去了實現(xiàn)的“平衡器”。服務(wù)型政府視公平為其主導(dǎo)性價值，表明我國政府在轉(zhuǎn)型期間，無論是指導(dǎo)思想、職能、還是工作方向，都希望向責(zé)任政府、有限政府邁進，向“全心全意為人民服務(wù)”的政府邁進。以公平為核心價值取向，既體現(xiàn)了政府執(zhí)政思想的變化，又表明其在執(zhí)政方式上的變化，這種變化同時也是政府自身發(fā)展的需要。政府通過實現(xiàn)社會公平從而實現(xiàn)社會穩(wěn)定，這樣的穩(wěn)定能使政府的治理，國家的統(tǒng)一達到良好的局面，而通過制定規(guī)則、法律等形式則是使這般良好局面實現(xiàn)的重要手段。

塞繆爾認(rèn)為“制度化程度低下的政府不僅僅是個弱的政府，而且還是一個壞的政府?！保?8］通過建立制度化的利益溝通渠道機制，政府與公眾能實現(xiàn)有效的交流和對話，能確保政府制定公共決策時最大限度地反映民意，這是服務(wù)型政府的基本要求之一。制度資源是政府所擁有的重要資源，其價值取向具有相當(dāng)重要的意義，選擇公平為其目標(biāo)價值，能夠使政府從制定方向上明確服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)。相對而言，服務(wù)型政府的直接目標(biāo)是協(xié)調(diào)和整合社會成員利益，較為平等地滿足社會群體的利益需求，這是通過制度實現(xiàn)公平的手段，也是服務(wù)型政府工具性的價值指向。

2.制度公平是服務(wù)型政府主導(dǎo)價值的根本體現(xiàn)和保障

我們知道，每一位社會成員都是處于某一制度環(huán)境之下的公民，制度規(guī)范了社會成員的行為。政治制度的分配使人們掌握政治性資源，社會制度的分配使人們獲得精神性社會資源，如自由與尊嚴(yán)。如果一種制度在分配問題上不能達到公平，它就會受到人們的質(zhì)疑。“人們根本無法判斷什么是公正的，只有通過合理的制度安排為人們提供一個可靠的程序，這個程序能夠保證生活在不同位置上的人們都能夠公正地被對待，在價值分配中獲得他們應(yīng)得的份額。所以公正合理的制度產(chǎn)生公正合理的程序，帶來公正合理的結(jié)果?！保?］

服務(wù)型政府之所以把公平作為自身的主導(dǎo)價值，主要歸結(jié)于從根本上解決公共利益配置的需要，而公平所要解決的恰恰是關(guān)于資源與利益的合理配置，社會負(fù)擔(dān)的合理分配問題。這使得服務(wù)型政府的建設(shè)不斷與社會公平或與之相關(guān)的方向（如公正、正義、平等）無限接近，使公平成為其中的核心指導(dǎo)原則。另外，社會公平的實現(xiàn)要求政府降低公共決策的偏差和非理性的認(rèn)知，提高公共決策有效性，以更好地實現(xiàn)和維護社會公共利益。這樣，制度、規(guī)則和法律等則成為社會公平所呈現(xiàn)的形式，又以這樣的形式保障社會公平的實現(xiàn)。從這層意思上看，制度公平是權(quán)利公平和機會公平，在制度、規(guī)則上的體現(xiàn)，更是權(quán)利公平和機會公平的保障，制度公平在公平的形式中占據(jù)著核心地位。因此，制度公平是服務(wù)型政府主導(dǎo)價值的根本體現(xiàn)和保障，而用公平的制度以保障公平的實現(xiàn)，政府是解決資源分配問題的關(guān)鍵。

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