鄭賢君

引 言

判定調(diào)查權(quán)與審判權(quán)的界限如同界定其性質(zhì)本身一樣困難，原因在于作為議會古老司法職能的現(xiàn)代殘留，調(diào)查權(quán)履行的權(quán)力與司法權(quán)近同。中國憲法第71 條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應(yīng)的決議。調(diào)查委員會進行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機關(guān)、社會團體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料。”這一條款賦予了全國人大調(diào)查權(quán)?！稇椃ā返?8 條規(guī)定，全國人大和常委會的組織和工作程序由法律規(guī)定。依據(jù)憲法，《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》（以下簡稱《議事規(guī)則》），《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《組織法》），《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）分別于第六章、第七章專章規(guī)定全國人大及其常委會的調(diào)查權(quán)。盡管法律對人大調(diào)查權(quán)的規(guī)定較為全面，但仍存在一些不甚明確的問題，如調(diào)查權(quán)是一項獨立權(quán)能還是輔助權(quán)能？調(diào)查權(quán)的權(quán)限范圍及與監(jiān)督權(quán)的區(qū)別何在？人大調(diào)查權(quán)與審判權(quán)的界限有哪些？等等，上述問題需結(jié)合憲法其他條款加以解釋。

一、直接民主與獨立權(quán)能

調(diào)查權(quán)，英文為Congressional Investigative Power、Investigative Power、Inquisitional power，或者Congressional inquiry，中國全國人大調(diào)查權(quán)同各國議會調(diào)查權(quán)具有相同的本質(zhì)，都是代議機關(guān)享有的一項憲法權(quán)力。

議會調(diào)查權(quán)的理論基礎(chǔ)是人民主權(quán)。議會對政府行為進行調(diào)查和組成有關(guān)委員會的權(quán)力或權(quán)利，是議會真正成為民意機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)的重要憲法基礎(chǔ)。就代議制原理而論，議會內(nèi)閣制下的議會原則上可對政府和行政機關(guān)任何部門的任何活動實施調(diào)查和監(jiān)督。但在實際上，議會的調(diào)查監(jiān)督權(quán)只能在議會職權(quán)范圍內(nèi)進行。因為在成文憲法下，政府或行政部門與立法部門一樣，同樣負(fù)有實施憲法的責(zé)任。憲法不僅明文規(guī)定了議會的職權(quán)，而且明確規(guī)定了政府的憲法權(quán)力。對此，議會也必須尊重并對政府有一個基本的假設(shè)：政府也有愛國心和責(zé)任感，它基于國家利益的判斷和決策應(yīng)當(dāng)受到尊重，因為它有自己的憲法權(quán)利和義務(wù)。

一切國家機關(guān)的權(quán)力必須具有憲法依據(jù)，各國憲法對議會調(diào)查權(quán)的規(guī)定模式不盡相同，大致可分為以下三種情況：默示權(quán)、明示權(quán)、憲法慣例。第一，憲法不對議會調(diào)查權(quán)作出明確的規(guī)定，而通過法院的憲法解釋闡明議會調(diào)查權(quán)的合憲性，如美國。第二，在憲法中明確規(guī)定議會的調(diào)查權(quán)。憲法通常在規(guī)定議會的組織和職權(quán)時，對議會的調(diào)查權(quán)作出規(guī)定。第三，在不成文憲法國家，議會的調(diào)查權(quán)由憲法慣例創(chuàng)設(shè)或由法律作出規(guī)定。如英國議會的調(diào)查權(quán)和調(diào)查程序由議會法規(guī)定。

學(xué)界對中國人大調(diào)查權(quán)是一項獨立權(quán)能還是輔助權(quán)能存在爭論。獨立權(quán)能說認(rèn)為人大調(diào)查權(quán)是與立法權(quán)等憲法賦予全國人大的權(quán)限有別的、為總攬國家權(quán)力所設(shè)立的獨立權(quán)能，①參見鄭賢君：《國會調(diào)查權(quán)：一項獨立的準(zhǔn)司法權(quán)力》，《首都師范大學(xué)學(xué)報》2013年第3 期。而輔助權(quán)能說認(rèn)為人大調(diào)查權(quán)只是為了使全國人大有效行使憲法所賦予的立法等權(quán)能而加以認(rèn)可的輔助性權(quán)能。

1.人大調(diào)查權(quán)具有獨立功能

根據(jù)《憲法》第71 條第一款的規(guī)定，全國人大和常委會“認(rèn)為必要的時候”，可以組織調(diào)查委員會。這一條款雖然沒有明確規(guī)定全國人大調(diào)查權(quán)的目的與功能，但是指出全國人大啟動調(diào)查權(quán)必須具備必要性，同時該必要性由全國人大和常委會自主決定?！稇椃ā返?3 條規(guī)定了全國人大享有罷免權(quán)。《議事規(guī)則》第39 條規(guī)定，全國人大及常委會可以就罷免案組織調(diào)查委員會，明確規(guī)定了罷免案得屬于有必要進行調(diào)查的特定問題。雖然罷免案是《憲法》中唯一明確規(guī)定可以組織調(diào)查委員會的問題，但《憲法》并未排除對其他有必要進行調(diào)查的問題行使調(diào)查權(quán)。

各國議會調(diào)查權(quán)的功能基本一致。如美國國會主要運用調(diào)查權(quán)實現(xiàn)四個目的：輔助立法；監(jiān)督行政；向公眾告知真相；維護自身的公正、尊嚴(yán)、名譽和特權(quán)。②Louis Fisher， Constitutional Conflicts Between Congress And The President，Princeton Univ. Press 1985. Page 153. See An Overview of Congressional Investigation of The Executive：Procedures，Devices，And Limititions Of Congressional Investigative Power. Syracuse Journal of Legislation and Policy． Spring，1995.德國議會的調(diào)查權(quán)主要有四個方面：其一，監(jiān)督調(diào)查權(quán)，主要目的是了解政府活動的第一手資料及事實，以便控制政府行為。其二，立法調(diào)查權(quán)，包括對預(yù)算問題的調(diào)查，主要便于與政府討價還價。其三，內(nèi)部調(diào)查權(quán)，包括選舉調(diào)查、議員調(diào)查（對紀(jì)律、腐敗及受人控告等問題進行調(diào)查）等形式，用于維護議院內(nèi)部秩序，制定議事規(guī)則。其四，政治調(diào)查，包括對丑聞的調(diào)查，其主要目的是向公眾揭示他們關(guān)注的全國性問題和事件并作出相應(yīng)的反映，常為議院全體或多數(shù)議會黨團用來攻擊或反擊議會內(nèi)外的集團或個人。①甘超英：《德國聯(lián)邦議院的調(diào)查權(quán)》，《中外法學(xué)》1998年第1 期。可見，議會調(diào)查權(quán)的主要功能是實現(xiàn)立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)的需要。除此之外，調(diào)查權(quán)還有有別于二者的其他功能，即對某些公眾關(guān)注的問題或與議會職能相關(guān)的問題進行調(diào)查，以回應(yīng)公眾獲知真相的要求，如美國國會調(diào)查權(quán)向公眾告知真相的功能與德國議會的政治調(diào)查。這一功能不在于實現(xiàn)議會的立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其出發(fā)點是代議機關(guān)作為人民的代表，向人民負(fù)責(zé)，通過調(diào)查權(quán)維護自身的尊嚴(yán)與權(quán)威，從這一點上看，議會調(diào)查權(quán)的告知公眾真相功能使其具備了獨立意義。

中國人大調(diào)查權(quán)除了實現(xiàn)立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)的功能，也具有告知公眾真相這一功能?！稇椃ā返?1 條規(guī)定了公民享有對國家機關(guān)和國家工作人員批評和建議的權(quán)利，以及當(dāng)上述對象有違法失職行為時，公民享有提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利。人大調(diào)查權(quán)有助于實現(xiàn)公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和批評監(jiān)督權(quán)等公民的政治權(quán)利?；ヂ?lián)網(wǎng)加速了公眾輿論的傳播，對涉及政府公權(quán)力不正當(dāng)行使的公眾輿論事件極易引發(fā)政府信任危機。全國人大通過啟動調(diào)查權(quán)對此類公共輿論事件及時回應(yīng)，有助于維護最高國家權(quán)力機關(guān)的公正與權(quán)威。

2.中國人大調(diào)查權(quán)應(yīng)在全國人大的職權(quán)范圍內(nèi)行使

全國人大調(diào)查權(quán)應(yīng)受全國人大或其常委會本身職權(quán)的限制。中國《憲法》明確規(guī)定了全國人大和常委會享有的職權(quán)，《憲法》第3 條第三款規(guī)定了全國人大對行政、審判和檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)；第58 條規(guī)定了全國人大行使立法權(quán)；第62 條、第67 條分別采用列舉方式規(guī)定了全國人大和全國人大常委會享有的職權(quán)。雖然人大調(diào)查權(quán)是一項獨立權(quán)能，但不得超越憲法賦予全國人大和常委會的職權(quán)范圍?！侗O(jiān)督法》就這一點作出了明確的規(guī)定，該法第39 條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。”根據(jù)該法規(guī)定，全國人大常委會行使調(diào)查權(quán)應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)。

二、調(diào)查權(quán)、監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)

調(diào)查權(quán)固然是議會對行政機關(guān)的監(jiān)督，但這一監(jiān)督不等同于監(jiān)督權(quán)，且調(diào)查過程充滿立法、行政和司法的緊張，須厘定彼此之間的界限。中國《憲法》第126 條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！痹摋l款既未排除全國人大的調(diào)查權(quán)，亦未阻卻全國人大對法院進行監(jiān)督。從中國法律對人大調(diào)查權(quán)的規(guī)定上看，法院負(fù)有向調(diào)查委員會提供必要材料的義務(wù)，但法律未對調(diào)查程序作出詳細(xì)的規(guī)定，須在區(qū)分調(diào)查權(quán)、監(jiān)督權(quán)和審判權(quán)三權(quán)屬性的前提下，確立審判權(quán)與監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)的關(guān)系與界限。

1.調(diào)查權(quán)與審判權(quán)并行不悖

前已述及，中國人大調(diào)查權(quán)是一項獨立的權(quán)能，調(diào)查權(quán)的歷史和調(diào)查權(quán)的規(guī)范地位都可以證明其獨立屬性。調(diào)查權(quán)的歷史證明，無論其輔助立法，還是就特定問題展開的調(diào)查，都說明調(diào)查權(quán)是人民直接行使權(quán)力的過程，是主權(quán)在民的表現(xiàn)，體現(xiàn)中國憲法規(guī)定的“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民”。從理論上講，中國實行人民代表大會制，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，人民有權(quán)直接行使調(diào)查權(quán)，就特定問題展開調(diào)查，并作出報告，這是作為最高權(quán)力機構(gòu)保留的直接民主權(quán)。從調(diào)查權(quán)的規(guī)范地位來看，調(diào)查權(quán)單項列舉，并未與全國人民代表大會的其他權(quán)力，包括立法權(quán)、憲法監(jiān)督權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)力并列，而是另行規(guī)定，說明該項權(quán)力的獨立性。調(diào)查權(quán)的直接民主屬性賦予其就特定問題開展獨立調(diào)查的權(quán)力，即使是憲法規(guī)定審判獨立，調(diào)查權(quán)就特定問題亦可覆蓋審判權(quán)。此處的覆蓋具有三方面含義：其一，調(diào)查權(quán)使用司法權(quán)力，包括簽發(fā)傳票、授權(quán)豁免、扣押物品、確立聽審規(guī)則、課以藐視、處以罰金、羈押等。①調(diào)查權(quán)的這一準(zhǔn)司法屬性并非特殊，而是議會古老司法職能的現(xiàn)代殘留。議會享有司法職能至今在作為議會之母的英國還保有遺跡，如英國上議院的樞密院司法委員會是各殖民地案件的終審機構(gòu)，截止到英國設(shè)立最高法院之前，上議院的上訴委員會是英國實際上的終審法院。美國殖民地時期馬薩諸塞州憲法規(guī)定，上議院是最高司法機關(guān)。造成這一狀況的原因在于，早期立法、行政和司法都從屬于王權(quán)，議會和法院是逐漸從王權(quán)中分立出來的，并且先分離出來的是議會和行政。這也是為什么洛克的分權(quán)理論只有兩權(quán)，即立法和行政，司法只不過是執(zhí)行法律，并未作為獨立的一權(quán)。而早期議會除了同意制定必要的法律之外，還是一個負(fù)責(zé)裁決糾紛的司法機構(gòu)，從屬于王權(quán)。作為獨立的司法權(quán)是其后逐漸從王權(quán)中分離出來的，而英王也依然在議會之中（the king in parliament）。分權(quán)是一個漸進的過程，既不像我們想象的那么突然，也沒有那么徹底和絕對，調(diào)查權(quán)保有準(zhǔn)司法職能不足為怪，它們原本就是議會的常規(guī)職能。參見［英］梅特蘭：《英國憲政史》，李紅海譯，中國政法大學(xué)出版社2010年版，第138 頁。其二，調(diào)查可針對貪瀆的法官進行。其三，可請求法院簽發(fā)指令。

調(diào)查委員會行使的前述司法權(quán)力盛行于19世紀(jì)英國議會，梅特蘭在《英國憲政史》一書中對此作出了詳細(xì)的描述。為了國家準(zhǔn)確地掌握信息，議會的這些司法權(quán)力其后成為調(diào)查委員會在調(diào)查過程中使用的權(quán)力?！白h會可以通過組建委員會的權(quán)力來行使一種我們稱之為調(diào)查權(quán)（inquisitional power）的權(quán)力。如果某一公共事務(wù)出現(xiàn)了問題，那么就可以委任一個專門委員會予以調(diào)查。證人可以被召來宣誓作證，如果他們拒絕作證，則可以因藐視議會而被羈押?！雹冢塾ⅲ菝诽靥m：《英國憲政史》，李紅海譯，中國政法大學(xué)出版社2010年版，第245 頁。更進一步而言，就美國調(diào)查權(quán)行使的實踐來看，法院呈現(xiàn)四方面權(quán)能：第一，法院承認(rèn)國會行使調(diào)查權(quán)，最高法院在1821年安德森訴鄧恩案、1881年科爾本訴湯普遜、1927年麥克蘭訴多爾蒂、1929年的辛克萊訴美國、1954年的瓦特金斯訴美國等案件中③唐曉：《論美國國會的調(diào)查權(quán)》，《外交學(xué)院學(xué)報》2003年第3 期。，均肯定了國會享有的調(diào)查權(quán)，認(rèn)為調(diào)查權(quán)是國會立法權(quán)的固有屬性。第二，法院協(xié)助國會調(diào)查委員會開展調(diào)查，強制證人作證、提交物品和文件。第三，法院裁決國會與行政機關(guān)就調(diào)查引發(fā)的沖突和爭訟，判定二者之間的權(quán)限爭議。第四，因藐視國會而受到羈押的證人通常得不到法院的支持和救濟，除非證人主張憲法權(quán)利，法院的天平較多向國會傾斜。

2.司法權(quán)讓位于調(diào)查權(quán)

法院不僅一再承認(rèn)國會的調(diào)查權(quán)，并且在多個案件中明確調(diào)查權(quán)的政治屬性，以及優(yōu)位于司法權(quán)的地位。當(dāng)調(diào)查的事項關(guān)涉政府刑事和民事訴訟的待決案件時，法院主動向調(diào)查權(quán)讓步。這是因為，國會調(diào)查的問題可能涉及法院正在審理的案件即待決案件（pending case），如果允許國會調(diào)查，有可能導(dǎo)致有關(guān)證據(jù)有害的審前公開（prejudicial pre-trial），傷害證人，影響檢控的效力。雖然法院承認(rèn)國會聽審有可能導(dǎo)致有害的審前公開，即當(dāng)國會調(diào)查的事項恰巧是法院正在審理的案件之時，但是，法院并沒有表明國會在此方面任何憲法或者法律上的界限，而是通過改變審理時間和地點處理公開問題。在著名的Delanney v.United States④No doubt that the committee acted lawfully within the constitutional powers of congress duly delegated to it. See Delanney v.United States，199 F.2d 107.一案中，法院欣然說道：“無疑，委員會在國會正當(dāng)授權(quán)的憲法權(quán)力范圍內(nèi)合法行事”，并且進一步申明司法部須接受這一結(jié)果，拖延案件審判確有必要。

法院承認(rèn)這類案件為國會設(shè)下了一個選擇：一方面，國會產(chǎn)生的公開可能導(dǎo)致傷害行政的檢控效力；另一方面，在安全條件下獲得信息能夠?qū)崿F(xiàn)國會的調(diào)查權(quán)。法院主動做出讓步，放棄作出決定的權(quán)力，承認(rèn)這依然完全是國會裁量范圍內(nèi)的選擇問題，且這一選擇屬于不考慮后果的選擇?！傲⒎C關(guān)有權(quán)決定是否或許破壞檢控比拿回他們所需的證據(jù)更為重要。這要他們自己做出決定。這并非一個司法決定，或者法律決定，而是一個高度重要的政治決定?！雹軮ran- Contra Independent Counsesl abserve：“ The legislative branch has the power to dicide whether it is more important perhaps to destrory a prosecution than to hold back testimony they need. They make that dicision. It is not a judicial decision ，or a legal decision ，but a political of the highest importance. ”See Morton Rosenberg，Constitution Project Fellow，When Congress Comes Calling： A Primer on the Principles，Practices and Pragmatics of Legislative Inquiry，info ＠constitutionprojectorg。

3.調(diào)查權(quán)不等于監(jiān)督權(quán)

調(diào)查權(quán)是一項獨立權(quán)能，體現(xiàn)直接民主，監(jiān)督權(quán)是一種從屬權(quán)力，其從屬性表現(xiàn)為人大監(jiān)督主要是針對各機關(guān)執(zhí)行憲法、法律的情況。美國理論認(rèn)為，調(diào)查權(quán)的本意是為了體現(xiàn)國會與行政是同等（co-equal）機構(gòu)，為了實現(xiàn)權(quán)力的制約與平衡。①參見Morton Rosenberg，Constitution Project Fellow，When Congress Comes Calling： A Primer on the Principles，Practices and Pragmatics of Legislative Inquiry，info＠constitutionprojectorg。雖然其不乏監(jiān)督職能，但其立意卻高于作為監(jiān)督權(quán)本身，而是凸顯其獨立屬性，即與行政機關(guān)的平行與同等的地位。初看起來，該說似乎自相矛盾，國會是人民代表機關(guān)，代表民意，何以須通過調(diào)查權(quán)彰顯其與行政機關(guān)的同等地位？原因在于歷史上行政之于議會的強勢地位，他們有錢，亦有劍，作為民意代表機關(guān)的議會非通過強而有力的調(diào)查權(quán)不足以對行政官員及重大事件實行制約。這使得調(diào)查權(quán)不可與人民代表大會一般監(jiān)督權(quán)相提并論，而是一項針對特定問題的調(diào)查權(quán)。

在中國，監(jiān)督是作為最高國家權(quán)力機關(guān)與其他各國家機關(guān)之間的關(guān)系而言的，是人民代表大會作為最高國家機關(guān)的體現(xiàn)。雖然權(quán)力分立并非中國的憲法原則，但是憲法規(guī)定了各國家機關(guān)之間的分工，因而人大監(jiān)督并不能干涉各機關(guān)的核心職能，確保民主集中制的實現(xiàn)。監(jiān)督權(quán)與調(diào)查權(quán)的區(qū)別如下：一是監(jiān)督的目的與調(diào)查權(quán)不同；二是監(jiān)督權(quán)的范圍與調(diào)查權(quán)不同；三是監(jiān)督的主體與調(diào)查權(quán)不同；四是監(jiān)督的程序不同于調(diào)查權(quán)；五是監(jiān)督的后果與調(diào)查權(quán)不同。調(diào)查權(quán)的目的是查明事實真相或者輔助立法，監(jiān)督的目的是督促各機關(guān)遵守憲法和執(zhí)行法律的情況；監(jiān)督權(quán)的范圍包括各國家機關(guān)，調(diào)查權(quán)只針對特定事項；監(jiān)督權(quán)的行使方式主要是由人大代表檢查、視察、走訪等，調(diào)查權(quán)則是通過組成調(diào)查委員會開展；監(jiān)督權(quán)主要是聽取匯報，調(diào)查權(quán)的程序類似司法，可課以藐視罪、簽發(fā)傳票、傳喚證人、羈押人犯；監(jiān)督權(quán)的后果是通報接受調(diào)查機關(guān)，督促改進工作，調(diào)查權(quán)的結(jié)果是作出調(diào)查報告，等待處理。調(diào)查權(quán)與監(jiān)督權(quán)的差異使得這一權(quán)力可獨立進行，較少與審判獨立發(fā)生競爭。

簡言之，調(diào)查權(quán)是與審判權(quán)并行不悖的權(quán)力，其司法屬性既是人民主權(quán)理論之下直接民主的體現(xiàn)，也是議會古老司法職能的現(xiàn)代殘留。憲法第126 條規(guī)定排除限制的范圍既包括監(jiān)督權(quán)，也包括調(diào)查權(quán)。就監(jiān)督權(quán)而言，法院接受人大監(jiān)督只包括聽取匯報、法院任職資格等，但應(yīng)排除個案監(jiān)督。個案監(jiān)督不同于前述人大的一般監(jiān)督權(quán)，鑒于法院的審判獨立原則，人大對法院的監(jiān)督應(yīng)是一般意義上的監(jiān)督，以聽取匯報、執(zhí)法檢查為宜。就調(diào)查權(quán)而言，地方人大原則上對法院不能行使調(diào)查權(quán)。鑒于審判權(quán)的國家屬性，作為地方國家權(quán)力機關(guān)和民意機構(gòu)的各級地方人大原則上對地方各級人民法院并無調(diào)查權(quán)，不能開展對法院的調(diào)查。

三、調(diào)查權(quán)履行司法職能

原則上，人大運行調(diào)查權(quán)履行準(zhǔn)司法職能是與法院平行的權(quán)力。除調(diào)查權(quán)履行部分司法權(quán)之外，尚需從以下兩方面界定其司法職能，明確其與審判權(quán)的同等屬性，在此基礎(chǔ)上確定二者界限：

首先，調(diào)查權(quán)不同于調(diào)查。除前述差異之外，尚需厘定人大運行監(jiān)督權(quán)過程中的各種調(diào)查。一方面，調(diào)查權(quán)雖然作為一種獨立權(quán)能不影響其輔助立法調(diào)查，但是，其組織和程序的特殊性決定其與人大履行監(jiān)督權(quán)實施的調(diào)查不得同日而語；另一方面，即使是為了輔助立法所做的調(diào)查，也是依循特定程序進行的，在性質(zhì)上屬于調(diào)查權(quán)，不同于監(jiān)督所進行的執(zhí)法檢查。除了調(diào)查權(quán)使用通常被認(rèn)為屬于司法權(quán)，如課以藐視、傳喚證人、豁免之外，其他主要由三方面因素決定，包括調(diào)查組織、調(diào)查程序和調(diào)查效力。

在組織上，人大調(diào)查權(quán)交由調(diào)查委員會行使。各國議會都成立了數(shù)量不等的各種委員會，由這些專門委員會來行使調(diào)查權(quán)。一般來說，專門委員會中的常設(shè)性委員會的調(diào)查權(quán)主要適用于相應(yīng)的政府部門，是一種經(jīng)常性的監(jiān)督手段；而根據(jù)議會的決定成立的調(diào)查委員會屬于臨時性的委員會，主要適用于重大問題的調(diào)查。這些問題不屬于常設(shè)性委員會的調(diào)查范圍，必須由議會調(diào)查，向公眾公布相關(guān)信息。除此之外，議會還可以組織某些特定問題的專門調(diào)查委員會以調(diào)查包括首相在內(nèi)的政府官員的行為是否違法，并向議會提交相關(guān)的調(diào)查報告。根據(jù)中國《憲法》第71 條第二款，調(diào)查委員會是具體行使調(diào)查權(quán)的機構(gòu)。全國人大調(diào)查權(quán)必須由全國人大和常委會經(jīng)特定程序組織的調(diào)查委員會行使。全國人大和常委會僅享有調(diào)查啟動權(quán)，經(jīng)法定程序啟動調(diào)查權(quán)后，由調(diào)查委員會行使調(diào)查權(quán)。其他個人或組織不具備行使71 條規(guī)定的調(diào)查權(quán)的主體資格。值得注意的是，《政府組織法》第三十條規(guī)定了省級人大根據(jù)需要，可設(shè)立專門委員會，專門委員會在本級人大及其常委會的職權(quán)范圍內(nèi)，同該委員會有關(guān)的問題，進行調(diào)查研究，提出建議。專門委員會享有的調(diào)查職權(quán)，并非憲法第71 條規(guī)定的人大調(diào)查權(quán)。

在程序上，調(diào)查權(quán)啟用的是準(zhǔn)司法程序，包括對證人的傳喚及調(diào)查報告的效力。中國《憲法》第71 條第二款規(guī)定，“調(diào)查委員會進行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機關(guān)、社會團體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料?！备鶕?jù)該條款，調(diào)查委員會是具體行使調(diào)查權(quán)的機構(gòu)，同時該條款明確了調(diào)查委員會享有的權(quán)力以及人大調(diào)查權(quán)的義務(wù)主體及其負(fù)有的義務(wù)。人大調(diào)查權(quán)的義務(wù)主體是與特定問題有關(guān)的一切國家機關(guān)、社會團體和公民。可見，調(diào)查權(quán)的義務(wù)主體涵蓋了一切法律主體，但義務(wù)主體必須與特定問題有關(guān)。人大調(diào)查權(quán)對應(yīng)的義務(wù)內(nèi)容是提供必要材料。提供材料是義務(wù)主體的唯一義務(wù)，且提供的材料必須對查清事實是必要的，除此之外其對調(diào)查委員會不負(fù)有其他義務(wù)?！蹲h事規(guī)則》第47 條第一款規(guī)定，“調(diào)查委員會進行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機關(guān)、社會團體和公民都有義務(wù)如實向它提供必要的材料。提供材料的公民要求調(diào)查委員會對材料來源保密的，調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)予以保密。”該條款強調(diào)了義務(wù)主體“如實”提供材料的義務(wù)。同時，對調(diào)查委員會施加了保密義務(wù)，即當(dāng)提供材料的公民要求對材料來源保密時，調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)予以保密。此處“提供材料的公民”也應(yīng)包括國家機關(guān)、社會團體中提供材料的人員。

調(diào)查報告具有特殊的效力，不同于人大執(zhí)法檢查中所做的調(diào)查。全國人大行使調(diào)查權(quán)要求調(diào)查委員會根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出報告，并且全國人大和常委會根據(jù)報告作出決議。《議事規(guī)則》第48條第一款規(guī)定，“調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)向全國人民代表大會提出調(diào)查報告。全國人民代表大會根據(jù)調(diào)查委員會的報告，可以作出相應(yīng)的決議?！闭{(diào)查委員會調(diào)查完成后必須向全國人大提出報告，但不要求全國人大必須根據(jù)報告作出相應(yīng)的決議，換言之，調(diào)查報告并非決議、決定的唯一依據(jù)。

其次，特定問題不同于執(zhí)法檢查。調(diào)查權(quán)針對特定問題展開，與人大履行監(jiān)督權(quán)實施的調(diào)查不可相提并論。中國憲法規(guī)定，全國人大和地方各級人大的調(diào)查權(quán)是針對特定問題開展的，這決定了在此問題上并不涉及與審判獨立的關(guān)系。原因在于，特定問題與法院管轄原則上沒有重疊，舉凡被人大認(rèn)定為特定問題的事件，人大可對事實問題展開獨立的全面調(diào)查，在一般情況下并不與法院管轄發(fā)生沖突，不會觸及審判獨立。

何為特定問題？這是一個須由人大決定的事項。根據(jù)憲法第71 條第一款的規(guī)定，調(diào)查權(quán)的調(diào)查對象是“特定問題”，并未就問題的類型加以限定，即調(diào)查權(quán)所調(diào)查的特定問題可以針對國家機關(guān)、社會團體和公民或者是涉及多個主體的特定事件。《監(jiān)督法》第39 條規(guī)定，“各級人民代表大會常務(wù)委員會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會?！备鶕?jù)上述規(guī)定，對全國人大常委會的調(diào)查權(quán)而言，其調(diào)查對象應(yīng)是需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清的事項。換言之，全國人大常委會就特定問題啟動調(diào)查權(quán)，需事先作出決定，決定何者構(gòu)成特定問題。該決定本身屬于一項議案，該議案“需要作出決議、決定”，且“有關(guān)重大事實不清”。有學(xué)者撰文指出憲法第71 條第一款和第二款指明不同事項，認(rèn)為第一款規(guī)定特定問題，第二款規(guī)定“特定問題調(diào)查以外的調(diào)查”，且認(rèn)為議事規(guī)則的規(guī)定與此相一致，①參見李云霖：《人大調(diào)查權(quán)須厘清的三個誤識》，《南京社會科學(xué)》2013年第11 期。這是一個憲法解釋及文本間的解釋問題。憲法71 條第二款規(guī)定“調(diào)查委員會進行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機關(guān)、社會團體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料。”無論采用何種解釋方法，都難以得出作者認(rèn)為的含義。非特定問題的調(diào)查既沒有在憲法文本上體現(xiàn)，也不屬于第71 條調(diào)查權(quán)的內(nèi)涵，與調(diào)查權(quán)的歷史不相符合。

首先，第71 條是一個單列條款，其立法目的在于明確調(diào)查對象及程序的特殊性，以此彰顯與第61 條全國人大權(quán)力和第67 條全國人大常委會諸項權(quán)力之差異。其次，第71 條前后兩款并非孤立，而是相互聯(lián)系。該條前款已經(jīng)明確了調(diào)查是針對特定問題開展的，成為第二款解釋的前提和定語。作者將該條前后兩款做分割解釋，明顯不當(dāng)。②關(guān)于同一個條款前后不同語句之間含義如何理解，最為著名的是美國憲法權(quán)利法案第二條，“紀(jì)律嚴(yán)明的兵團，為保障自由州的兵團所必需，故不得侵害人民持有和攜帶槍支的權(quán)利”。由于該條長期被解釋為聯(lián)邦主義意義上的州權(quán)，用武裝抵制聯(lián)邦可能的侵權(quán)，長期以來僅作為集體權(quán)力而非個人持槍權(quán)。在2008年的“哥倫比亞特區(qū)訴赫勒”一案中，斯卡利亞代表多數(shù)方對這一條款作出了個人權(quán)利的解釋。其所使用的方法就是語法分析方法，認(rèn)為該條第一句相當(dāng)于序言，是前言條款（prefatory clause），明確了目的，第二句是執(zhí)行條款（operative clause）。也就是說，只有個人有權(quán)攜帶槍支，自由州才可實現(xiàn)。不過，這一解釋被異議批評為牽強。The prefatory clause “A well regulated Militia，being necessary to the security of a free State” merely announces a purpose. It does not limit or expand the scope of the operative clause “the right of the people to keep and bear Arms，shall not be infringed.” The operative clause’s text and history demonstrate that it connotes an individual right to keep and bear. See District of Columbia v. Heller ，554 U.S.570 （2008）。第三，即使從第二款的字面含義上看，也絲毫讀不出作者理解的意涵。該款只規(guī)定了受調(diào)查的各機關(guān)、組織和個人的作證義務(wù)，何來特定問題以外的事項之說呢？第四，就文本間解釋而言，作者認(rèn)為議事規(guī)則的規(guī)定類同憲法第71 條，且其是基本法律，可以證明作者所指，即憲法第71 條除包括特定問題的調(diào)查之外，還包括特定問題調(diào)查以外的事項。前文指出，調(diào)查權(quán)不等于調(diào)查，人大代表就某一問題和事項的調(diào)查是其運行監(jiān)督的方式，這既是由憲法本身的結(jié)構(gòu)、意圖、調(diào)查權(quán)的歷史決定的，也是由調(diào)查的主體、組織、程序、法律效力等決定的，不容曲解或者任意擴大調(diào)查權(quán)的含義。作者之所以對憲法第71 條第二款有關(guān)調(diào)查對象作出了無限擴大的解釋，認(rèn)為包括非特定問題以外的事項，原因有四：其一，模糊和混淆了調(diào)查權(quán)和監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)與調(diào)查之間的界限，將人大執(zhí)法監(jiān)督進行的調(diào)查等同于調(diào)查權(quán)；其二，忽略了程序要件，未加注意調(diào)查權(quán)構(gòu)成的諸項程序特征；其三，對憲法文本文字不夠重視，將自己的主觀理解強加于文本所沒有的意思之上；其四，疏于對調(diào)查權(quán)的價值、歷史與目的深入辨析。③解釋的信條之一，就是不得將憲法文字沒有的含義強加于文本。這是憲法和制定法解釋所不允許的，也被稱為字面解釋原則。只有在依據(jù)字面得出明顯荒謬的含義之時，才可使用黃金規(guī)則，即修改文本文字進行解釋，避免法庭作出令人震驚的傻事。參見［英］邁克爾·贊德：《英國法：議會立法、法條解釋、先例原則和法律改革》，江輝譯，中國法制出版社2014年版，第242 頁。調(diào)查權(quán)是就特定問題的調(diào)查，那些非針對特定問題的調(diào)查并非憲法上的調(diào)查權(quán)的運行，只是人大運行監(jiān)督的方式。Congressional Investigative Power 這一術(shù)語說明，調(diào)查權(quán)是一種憲法權(quán)力，具有獨立性，而擴大調(diào)查事項的范圍無助于調(diào)查權(quán)憲法地位的明確，泛化調(diào)查權(quán)的結(jié)果可能削弱其地位和能力，在理論上模糊與人民代表大會其他權(quán)力的界限，實踐中有可能忽略調(diào)查權(quán)特殊的程序要求，影響調(diào)查權(quán)的法律效力。

四、與審判獨立的界限

調(diào)查權(quán)與審判權(quán)有可能出現(xiàn)權(quán)限沖突是由審判獨立的性質(zhì)決定的。審判權(quán)的屬性除了被動性之外，主要表現(xiàn)為獨立性與裁判的終局性，這決定了法院審判案件依法獨立進行。鑒于調(diào)查權(quán)同樣具有獨立屬性，就特定問題而言，兩個獨立的權(quán)力原則上不發(fā)生權(quán)限沖突。只有當(dāng)調(diào)查的事項與法院審理案件相重疊的情況下，調(diào)查權(quán)與審判權(quán)有可能出現(xiàn)沖突，并須厘定二者之間的界限。

在一般情況下，調(diào)查權(quán)與審判權(quán)不僅不會產(chǎn)生沖突，法院還負(fù)責(zé)裁決調(diào)查權(quán)與行政權(quán)之間的爭議。在實行三權(quán)分立的國家，當(dāng)被調(diào)查的行政機關(guān)拒絕交出文件等證據(jù)之時，調(diào)查委員會可請求法院發(fā)出指令，命令被調(diào)查的行政機關(guān)交出文件，尼克松案所展示的正是這一情形。實踐中，美國最高法院竭力回避國會調(diào)查程序的合法性問題，當(dāng)國會預(yù)料證人將援引第5 條修正案在調(diào)查會或聽證會上拒絕回答問題時，若調(diào)查委員會堅信強迫證人作證將是發(fā)現(xiàn)新的事實或至關(guān)重要的事實的唯一途徑時，可向聯(lián)邦法院申請，請求法院發(fā)出指令，強迫證人作證，同時準(zhǔn)予在后來的刑事案件中對其證詞免于刑事起訴。換言之，其證詞或證言不得作為后來對其進行刑事起訴的證據(jù)，但作偽證者例外。司法部長或獨立檢查官均無權(quán)否決調(diào)查委員會關(guān)于請求法院發(fā)出強迫證人作證并同時準(zhǔn)予免于刑事起訴指令的申請。除非申請程序不當(dāng)，法院也不拒絕發(fā)出指令或?qū)φ{(diào)查委員會的申請附加條件。這就是說，當(dāng)調(diào)查權(quán)與行政權(quán)發(fā)生權(quán)限爭議之時，法院還是負(fù)責(zé)裁決這一爭議的機構(gòu)。美國最高法院在多個判例中宣稱它的這一權(quán)力，認(rèn)為法院是裁決這一爭議的合適機關(guān)。

調(diào)查權(quán)與司法權(quán)的界限須在界定司法權(quán)本質(zhì)屬性或者核心職權(quán)的前提下確定。日本學(xué)者認(rèn)為：“憲法規(guī)定的國會調(diào)查權(quán)須受司法獨立原則的限制，且就司法獨立的實質(zhì)內(nèi)容而言，不僅法官不受其他機關(guān)的指揮與命令，還須保證裁判官的法的確信形成自由?！雹賲⒁娫S劍英：《立法審查：理論與實務(wù)》，五南圖書出版公司2000年第2 版，第102 頁。浦和充子事件是日本司法捍衛(wèi)獨立、抵制個案監(jiān)督的代表。②參見劉練軍：《司法獨立不容個案監(jiān)督——日本浦和充子事件之啟示》，《江蘇警官學(xué)院學(xué)報》2007年第3 期。在這一事件中，日本學(xué)界通過憲法解釋方法提出對國政調(diào)查權(quán)的限制，從學(xué)理上否定了參院法委會行為的憲法根基，為最高法院維護司法獨立提供了憲法支持。日本學(xué)界認(rèn)為，出于維護憲法規(guī)定的司法獨立之需要，國政調(diào)查權(quán)在司法權(quán)領(lǐng)域的行使應(yīng)受限制，尤其應(yīng)禁止如下三種調(diào)查：第一，如果調(diào)查的唯一客觀目的在于探查個人的有罪性，由于此種調(diào)查不在調(diào)查權(quán)范圍內(nèi)，所以不得實施；第二，不論判決確定與否，如果調(diào)查會對法院判決造成批判，即使出于立法等目的，由于侵害司法獨立，原則上不得實施；第三，如果調(diào)查涉及法官判決案件過程中的訴訟指揮，由于侵害司法獨立，也不得實施。

在United States v Nixon 一案中，針對行政權(quán)與司法權(quán)之間的競爭，美國最高法院的法官達成了一致認(rèn)識，認(rèn)為司法部門的核心職權(quán)之一是為確保刑事審判而取得一切證據(jù)。③United States v Nixon，418 U.S.683（1974）。證據(jù)是事實認(rèn)定的基礎(chǔ)，目的是為了保證審判的順利與公正。中國憲法第126 條確立了審判獨立原則，調(diào)查權(quán)與審判獨立有一個界限。根據(jù)中國的情況，調(diào)查權(quán)就特定問題開展的調(diào)查應(yīng)不觸及審判權(quán)的本質(zhì)屬性或者核心職權(quán)。何為審判獨立的核心？法院的工作是審判，包括“審”與“判”兩方面?！皩彙敝甘聦嵳J(rèn)定，“判”指在認(rèn)定事實的基礎(chǔ)上適用法律予以裁決。審判獨立應(yīng)為法官在依據(jù)程序認(rèn)定事實和適用法律過程中經(jīng)由獨立判斷形成的內(nèi)心確信，如果法官在審判過程中沒有違反法律程序，其所認(rèn)定的事實及做出的裁決須排除在調(diào)查范圍之外。原則上，以下三方面事務(wù)屬于法院審判獨立的核心職權(quán)，人大在行使調(diào)查權(quán)的過程中，不得干預(yù)：

1.有罪事實認(rèn)定之職權(quán)應(yīng)歸于法院。調(diào)查權(quán)雖然可以就特定問題獨立開展全面調(diào)查，查明事實真相，但是，對于調(diào)查對象有罪事實的認(rèn)定應(yīng)是法院的專屬職權(quán)，調(diào)查權(quán)不能作出有罪與否的事實認(rèn)定與判斷，其對于事實真相的還原應(yīng)屬于客觀事實，而非法律事實，是否有罪應(yīng)依照法院裁決。這是由權(quán)力分工的性質(zhì)決定的。三權(quán)分立雖然不是中國的立國哲學(xué)，但憲法規(guī)定了權(quán)力分工，決定罪刑成立與否的權(quán)力是法院的專屬權(quán)力，也是其核心職權(quán)，憲法保證這這一分工的實現(xiàn)，調(diào)查權(quán)不得染指。調(diào)查權(quán)有認(rèn)定客觀事實的權(quán)力，法律事實的認(rèn)定是法院的專屬權(quán)力。

2.法律審判是法院的排他性權(quán)力。刑事上的罪與罰是對公民個人最為嚴(yán)厲的制裁與處罰，涉及個人生命、自由、財產(chǎn)與榮譽，應(yīng)由法院判斷，確保體系解釋的一致性與憲法人權(quán)保障價值，即憲法第37 條規(guī)定的公民的人身自由保障，非經(jīng)人民法院審判不得定罪。以美國的調(diào)查實踐來看，獨立調(diào)查委員會調(diào)查的結(jié)果只能交由國會決定，作為國會彈劾政要的事實依據(jù)，而法律上的定罪須交由法院進行。國會彈劾的結(jié)果只是一種政治審判，其效力僅及于鑒定和判斷包括議員、法官在內(nèi)的政府官員的任職資格，定罪的結(jié)果并不能代替法律上的審判。這意味著在區(qū)分調(diào)查權(quán)與審判權(quán)界限的問題上，須區(qū)分政治審判與法律審判。調(diào)查結(jié)果可作為政治審判的依據(jù)，法律審判是法院的排他性權(quán)力。

3.評估法院判決結(jié)果但不代替裁判。原則上，對于已經(jīng)做出的判決，基于審判權(quán)的終局性，其他權(quán)力不得干預(yù)，但是，對于特定問題開展的調(diào)查，如果涉及判決結(jié)果，鑒于調(diào)查的政治屬性，應(yīng)允許重新啟動對裁決結(jié)果的評估調(diào)查。這里須注意一點，如果調(diào)查委員會對于判決結(jié)果做出了明顯不符合憲法法律的評價，委員會應(yīng)將調(diào)查結(jié)果提交人大，由人大決定，督促法院另行裁判，但不直接做出判決?！蹲h事規(guī)則》第21 條規(guī)定全國人大的“常務(wù)委員會認(rèn)為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應(yīng)的決議?！薄侗O(jiān)督法》第43 條規(guī)定：“調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)向產(chǎn)生它的常務(wù)委員會提出調(diào)查報告。常務(wù)委員會根據(jù)報告，可以作出相應(yīng)的決議、決定”。

4.法院的訴訟程序排除在調(diào)查范圍之外。審判權(quán)負(fù)責(zé)查明事實、依法做出裁判所依據(jù)的是訴訟程序，這是審判權(quán)不同于其他權(quán)力的獨特之處，也是確保公正這一司法價值實現(xiàn)的根本。訴訟程序?qū)儆诜ㄔ旱淖灾晤I(lǐng)域，應(yīng)排除調(diào)查權(quán)干預(yù)。調(diào)查權(quán)不得對法院審理案件所依循的程序問題開展，也不得對其程序指手畫腳，或者橫加指責(zé)，更不得命令法院更改訴訟程序。

結(jié)語：啟示與建議

中國現(xiàn)有法律對人大調(diào)查委員會的相關(guān)程序已經(jīng)做出了一些規(guī)定，但尚不夠系統(tǒng)。《議事規(guī)則》 第47 條第二款規(guī)定：“調(diào)查委員會在調(diào)查過程中，可以不公布調(diào)查的情況和材料?！北砻髟试S調(diào)查委員會實施不公開調(diào)查。《監(jiān)督法》第41 條第二款規(guī)定了調(diào)查委員會組成人員的回避原則。為加強人大調(diào)查權(quán)，須完善現(xiàn)有規(guī)定：

第一，深化理論研究，明確調(diào)查權(quán)的理論基礎(chǔ)及與各種國家權(quán)力的界限，包括調(diào)查權(quán)與監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)的界限，確保憲法確立的國家權(quán)力之間的分工與平衡。第二，參考國外經(jīng)驗，制定統(tǒng)一的調(diào)查程序法，健全調(diào)查權(quán)這一實體權(quán)力所應(yīng)依循的程序及其相關(guān)事項，為全國人大和地方各級人大行使調(diào)查權(quán)提供法律依據(jù)和保障。第三，在涉及具有政治性和重大社會影響的問題上，鑒于人民代表大會在中國國家機關(guān)體系中的至上地位，原則上立法機關(guān)有權(quán)進行調(diào)查，但須經(jīng)過立法機關(guān)討論通過。人大須以決議方式作出決定，就調(diào)查的目的、內(nèi)容、范圍和程序、人員組成、法律后果及其效力作出明確規(guī)定。第四，完善證人傳喚的相關(guān)規(guī)定，保障公民權(quán)利。這既可確保調(diào)查權(quán)有法可依和順利進行，也可保護人權(quán)，平衡調(diào)查權(quán)與基本權(quán)利保障之間的關(guān)系。