趙小銘

(中國長江三峽集團(tuán) 移民局， 四川 成都 610000)

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●金沙江水電移民問題研究

對金沙江水電移民工作的認(rèn)識(shí)和思考
——基于向家壩、溪洛渡電站移民工作的實(shí)踐分析

趙小銘

(中國長江三峽集團(tuán) 移民局， 四川 成都 610000)

水電移民工作是水電工程建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，對整個(gè)水電工程建設(shè)具有決定性影響。論文基于向家壩、溪洛渡電站移民工作的實(shí)踐，對移民工作的地位、重點(diǎn)難點(diǎn)、協(xié)調(diào)機(jī)制和移民隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行了思考。

水電工程； 非自愿性移民； 工作反思

一、引言

水電移民是學(xué)界常說的非自愿性移民，非自愿性移民工作堪稱世界難題。金沙江下游溪洛渡、向家壩電站(以下簡稱“兩站”)是金沙江主干上的重點(diǎn)工程，也是我國第二、第三大巨型水電工程，“兩站”建設(shè)涉及云南、四川兩省非自愿性移民共計(jì)18.616萬人，其中溪洛渡水電站移民6.103 7萬人(云南庫區(qū)3.910 6萬人、四川庫區(qū)2.195 3萬人)，向家壩移民12.512 3萬人(云南庫區(qū)6.589 7萬人，四川庫區(qū)5.922 6萬人)。

(一)向家壩電站移民概述

向家壩水電站位于四川省宜賓縣(左岸)和云南省水富縣(右岸)境內(nèi)，是金沙江最后一級電站，建設(shè)征地淹沒影響涉及四川省宜賓、屏山、雷波及云南省水富、綏江、永善6縣，涉及30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、143個(gè)村、678個(gè)村民小組、698個(gè)機(jī)關(guān)事業(yè)單位，需搬遷新建屏山、綏江2座縣城和16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地，云南庫區(qū)移民6.589 7萬人，四川庫區(qū)移民5.922 6萬人，共計(jì)12.512 3萬人。據(jù)可研規(guī)劃報(bào)告，建設(shè)征地和移民安置補(bǔ)償投資概算151.26億元，其中四川73億元，云南78.26億元。

(二)溪洛渡電站移民概述

溪洛渡水電站位于四川省涼山彝族自治州與云南省昭通市交界的金沙江下游峽谷中，是金沙江第二級電站，建設(shè)征地淹沒影響涉及四川、云南兩省9縣(區(qū))，其中四川省5縣，分別為雷波、金陽、布拖、昭覺和寧南縣；云南省4縣，分別為永善、巧家、魯?shù)榭h和昭陽區(qū)，淹沒影響土地23.1萬畝，房屋約226萬m2,等級公路320km,通訊線路410km，輸電線路203km，小水電站2座(6 350kw)，集鎮(zhèn)13個(gè)，工礦企業(yè)8個(gè)，文物古跡12處。移民總計(jì)6.103 7萬人，其中云南庫區(qū)3.910 6萬人，四川庫區(qū)2.195 3萬人。根據(jù)國家審定的移民搬遷安置可行性研究報(bào)告，建設(shè)征地和移民安置補(bǔ)償投資可研概算78.78億元，四川37.97億元，云南39.81億元。

(三)移民工作體制和管理程序

我國移民工作體制有一個(gè)逐步調(diào)整、完善和發(fā)展的歷程。1991年5月1日，國務(wù)院頒布實(shí)施《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令第74號(hào)，下稱“老移民條例”)；2003年1月1日，原國家計(jì)委發(fā)布《水電工程建設(shè)征地移民工作暫行管理辦法》(計(jì)基礎(chǔ)【2002】2623號(hào))；該《暫行管理辦法》規(guī)定，移民工作實(shí)行行政負(fù)責(zé)、投資包干、業(yè)主參與、綜合監(jiān)理的管理體制；2006年9月1日，國務(wù)院頒布實(shí)施《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令第471號(hào)，下稱“新移民條例”)規(guī)定，移民安置工作實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與的管理體制，并設(shè)立“國務(wù)院水利水電工程移民行政管理機(jī)構(gòu)”，負(fù)責(zé)全國大中型水利水電工程移民安置工作的監(jiān)督和協(xié)調(diào)。

向家壩、溪洛渡兩電站移民工作時(shí)段內(nèi)，正是“新移民條例”和“老移民條例”交替時(shí)期，為適應(yīng)移民工作的需要，中國長江三峽集團(tuán)于2007年6月，在“金沙江開發(fā)有限公司籌建處移民工作部”的基礎(chǔ)上，成立了集團(tuán)公司移民管理局(現(xiàn)稱“移民工作局”)，加強(qiáng)了對移民工作的管理力度。并先后與云南、四川兩省人民政府商定，向家壩、溪洛渡兩站移民按“老程序、新標(biāo)準(zhǔn)”的方式進(jìn)行，即“在移民工作程序上繼續(xù)按照老移民條例規(guī)定的程序進(jìn)行，補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按照新移民條例執(zhí)行?！?/p>

二、移民工作的現(xiàn)狀和困難

(一)“兩站”移民工作現(xiàn)狀

隨著溪洛渡、向家壩兩電站分別于2012、2013年蓄水發(fā)電，“兩站”涉及的云南、四川兩個(gè)省3個(gè)州市12個(gè)縣區(qū)的18.616萬移民的移民搬遷安置工作已完成，兩座縣城(云南綏江縣城、四川屏山縣城)和23個(gè)集鎮(zhèn)已完成了新建搬遷工作。2014年7月10日下午4時(shí)，中國長江三峽集團(tuán)董事長盧純在成都梯級調(diào)控中心向公眾宣布：金沙江下游水電開發(fā)一期工程取得重大建設(shè)成果--世界第三大水電站、中國第二大水電站溪洛渡電站和中國第三大水電站向家壩電站機(jī)組全部投產(chǎn)發(fā)電，這是一項(xiàng)了不起的成績。我們認(rèn)為，這一成績的取得是各級政府、各部門和集團(tuán)公司高度重視的結(jié)果，是各方努力奮進(jìn)、溝通協(xié)調(diào)、措施有力的結(jié)果，值得認(rèn)真總結(jié)。但“兩站”移民工作也面臨許多困難和問題。

(二)“兩站”移民工作的困難和問題

水電移民工作的困難，最根本的在于它的移民是非自愿性移民，帶有一定的計(jì)劃強(qiáng)制性質(zhì)。再就是移民都有故鄉(xiāng)情結(jié)，所謂故土難離，要使移民從內(nèi)心深處愿意搬遷是有條件的，也是十分困難的。另外，移民工作是非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程工作，千頭萬緒，移民工作涉及移民的核心利益，牽一發(fā)而動(dòng)全身。因?yàn)?，移民工作涉及移民生產(chǎn)生活系統(tǒng)的摧毀和重建，損失的不僅僅是有形財(cái)產(chǎn)。

筆者作為中國長江三峽集團(tuán)公司一名員工，直接在基層第一線從事移民工作幾年以來，對移民工作有著第一線的體驗(yàn)、感受和認(rèn)識(shí)：首先是移民不愿意離開故土，有失落心理和抱怨情緒；其次是在發(fā)展理念上移民心理矛盾、存在認(rèn)識(shí)上的偏差和依賴的思想；第三，在補(bǔ)償和利益上移民往往要對比權(quán)衡，思想上搖擺不定，總認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低、不合理；第四，政府在做移民工作時(shí)需要在一定的時(shí)間內(nèi)完成移民任務(wù)，具有一定強(qiáng)制性；第五，移民干部在移民工作中思想和思路具有一定局限性；第六，現(xiàn)實(shí)的矛盾容易使移民走向極端，一方面移民自身的維權(quán)意識(shí)在不斷覺醒、利益訴求表達(dá)方式也日益多樣化，而另一方面移民與政府機(jī)關(guān)和水電開發(fā)企業(yè)在信訪、溝通、交涉制度建設(shè)方面還不盡完善，這種狀況很容易導(dǎo)致移民訴求、上訪、告狀，甚至引起群體性事件。

三、相關(guān)思考

(一)關(guān)于移民工作地位的思考

水電移民工作是水電工程建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，它制約了整個(gè)水電工程建設(shè)，具有決定性地位。國家強(qiáng)調(diào)“先移民，后建設(shè)”的方針?！耙泼駟栴}制約了水利水電工程的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可行性，是世界上水電開發(fā)最具有爭議的影響之一。”[1]

從現(xiàn)實(shí)狀態(tài)和根本意義上講，移民工作屬于社會(huì)工作和政治性較強(qiáng)的工作，移民問題越來越成為社會(huì)問題和政治問題。一是因?yàn)橐泼駟栴}的主體是“人”，直接涉及人權(quán)，解決這種問題必然具有鮮明的政策性和群眾性[2]；二是因?yàn)樗畮煲泼袷欠亲栽感砸泼瘢蔷植可鐣?huì)區(qū)域范圍內(nèi)的各種社會(huì)關(guān)系和構(gòu)成要件被解體和重組的過程，在這之間的搬遷安置復(fù)雜過程中，任何問題處理不當(dāng)都容易引發(fā)社會(huì)沖突。近年來，移民利益訴求、上訪告狀、走向極端的群訪和群體性事件仍然不斷。諸如四川省屏山縣的“6.2”事件、云南省綏江縣“3.25”事件和云南省永善縣移民外遷普洱孟連后引發(fā)的“3.28”事件。2009年5月，國家發(fā)改委發(fā)文指出，溪洛渡和向家壩兩電站“工程建設(shè)總體進(jìn)度順利，但移民搬遷安置工作之后，較多移民信訪、上訪事件以及移民政策調(diào)整等問題不斷”，決定成立金沙江下游水電移民工作協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)金沙江下游梯級電站移民相關(guān)工作的溝通和協(xié)調(diào)[3]。移民工作地位上升為社會(huì)政治和國家層面。

(二)對移民工作協(xié)調(diào)機(jī)制的建立和完善的思考

成立金沙江水電移民工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)至關(guān)重要。溪洛渡、向家壩是地處云南和四川兩省的界河上，由于涉及跨省移民問題，對河兩岸同一電站的移民橫向?qū)Ρ龋瑢墒∫泼窆ぷ鳈C(jī)制和前期安置補(bǔ)償補(bǔ)助的不同表示不滿，從而引發(fā)的問題較多?！皟烧尽币泼窆ぷ髦胁扇〉姆椒ㄊ墙墒∮嘘P(guān)部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，諸如成立了向家壩宜賓市移民工作協(xié)調(diào)機(jī)制和現(xiàn)場工作協(xié)調(diào)機(jī)制，召開相關(guān)會(huì)議解決具體問題；成立了向家壩、溪洛渡昭通市移民工作協(xié)調(diào)機(jī)制和現(xiàn)場工作協(xié)調(diào)機(jī)制，召開了會(huì)議數(shù)十次，解決了數(shù)百個(gè)具體問題。

目前，省際之間的協(xié)調(diào)機(jī)制還有待進(jìn)一步建立和完善，按照國務(wù)院頒布實(shí)施的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》規(guī)定：“國務(wù)院水利水電工程移民行政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國大中型水利水電工程移民安置工作的監(jiān)督和協(xié)調(diào)?！盵4]但在國務(wù)院的移民管理機(jī)構(gòu)未明確之前，諸如金沙江下游水電涉及川滇兩省移民補(bǔ)償平衡問題，金沙江上游涉及藏、青、滇、川四省(區(qū))移民工作協(xié)調(diào)問題等問題，需要建立國家層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)解決以上問題，進(jìn)一步推進(jìn)金沙江水電移民工作。

(三)對移民工作中的重點(diǎn)問題的思考

1、實(shí)物指標(biāo)調(diào)查的準(zhǔn)確性問題

在參與電站移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查的實(shí)踐工作中，我們體會(huì)到，實(shí)物指標(biāo)調(diào)查是移民工作的基礎(chǔ)，是移民前期補(bǔ)償安置的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)來源，是對移民的實(shí)物在類別、數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬和其他屬性等指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查和反復(fù)核實(shí)的過程，直接關(guān)涉到移民補(bǔ)償額度和信度。實(shí)物指標(biāo)調(diào)查又是移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃編制的依據(jù)，如果數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，補(bǔ)償安置就會(huì)出現(xiàn)疏漏和偏差。因此，移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性十分重要，這就要求移民工作者和調(diào)查組工作人員，必須認(rèn)真細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)，避免粗枝大葉和細(xì)節(jié)上的疏漏。只有認(rèn)真核實(shí)清楚移民財(cái)產(chǎn)的各類指標(biāo)數(shù)據(jù)，才可能避免補(bǔ)償安置中的偏差和失誤。

2、安置規(guī)劃的科學(xué)性問題

規(guī)劃是實(shí)施移民安置的文本依據(jù)，應(yīng)在規(guī)劃中體現(xiàn)“安置”就是“安居”，必須具有科學(xué)性?！皟烧尽币泼癜仓靡?guī)劃嚴(yán)格按照政策法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)要求，通過層層審核才具體實(shí)施的，通過實(shí)踐驗(yàn)證總體上也是可行的。但我們以為，在考慮庫區(qū)和移民安置區(qū)長遠(yuǎn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面還顯不足，在廣大移民參與性方面還未很好體現(xiàn)，規(guī)劃與實(shí)際的運(yùn)作還存在差距。因此，在規(guī)劃符合實(shí)際要求、達(dá)到實(shí)施效果和深度等方面要進(jìn)一步完善，以進(jìn)一步科學(xué)化。

3、實(shí)施管理的實(shí)效性

移民安置規(guī)劃實(shí)施是移民工作的核心工作環(huán)節(jié)，也是移民工作成敗與否的關(guān)鍵。移民安置規(guī)劃實(shí)施主要由地方政府來完成，三峽公司協(xié)助參與。在參與工作中，我們體會(huì)到，地方政府的責(zé)任主體、實(shí)施主體和工作主體的職責(zé)有了較好的體現(xiàn)，地方移民管理部門也較好地發(fā)揮了他們的作用。三峽公司在解決“兩站”移民資金不足、需要補(bǔ)充的建設(shè)項(xiàng)目和移民遺留問題中也付出了規(guī)劃外的移民項(xiàng)目資金，較成功的履行了社會(huì)責(zé)任。下一步要思考的是破解移民安置過程中遺留的難題，以推進(jìn)相關(guān)工作常態(tài)化、制度化和規(guī)范化。

(四)對移民工作隊(duì)伍建設(shè)的思考

“工欲善其事，必先利其器”[5]。移民工作是由移民工作者來完成的，因此，做好移民工作，隊(duì)伍建設(shè)是根本、干部是關(guān)鍵，領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)、能力和水平的高低，是決定移民事業(yè)成敗的關(guān)鍵。在與地方移民干部接觸過程中，我們發(fā)現(xiàn)，由于移民工作難，目前的情況是，許多從事移民工作的干部和人員，不情愿做這項(xiàng)工作，不滿意做這項(xiàng)工作，思想上有怨氣、工作上有情緒，在面對移民具體工作時(shí)，難免就有疏漏，工作落實(shí)就有問題。

我們以為：一是要著重理順移民管理機(jī)構(gòu)機(jī)制和編制。據(jù)調(diào)研，“兩站”地方移民管理局許多工作人員都是臨時(shí)抽調(diào)和臨時(shí)安排的，既無編制也無崗位，要進(jìn)一步落實(shí)他們的崗位、職位和相關(guān)待遇問題，確保移民隊(duì)伍的穩(wěn)定，讓移民干部和移民工作者愿意從事這項(xiàng)事業(yè)；二是要通過主題教育、系統(tǒng)培訓(xùn)，加強(qiáng)移民干部隊(duì)伍的引導(dǎo)教育，要針對移民工作的實(shí)際，制訂培訓(xùn)計(jì)劃，有選擇地安排干部職工參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)，有計(jì)劃地邀請專家開展專題講授，進(jìn)一步提升移民干部解決實(shí)際問題的能力；三是要圍繞移民工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，開展移民問題研究，破解移民難題，進(jìn)一步改善黨群干群關(guān)系、增進(jìn)與移民群眾的血肉聯(lián)系；四是要樹立為移民服務(wù)的理念，加強(qiáng)移民系統(tǒng)內(nèi)部管理和深入移民調(diào)研的各項(xiàng)制度，解決移民干部和移民工作者在思想上、學(xué)習(xí)上、工作上和生活上存在的問題。

四、結(jié)語

總之，水電建設(shè)是利國利民的大事，金沙江水能資源豐富，水電開發(fā)在全國能源發(fā)展戰(zhàn)略中具有極其重要的地位，但移民問題一直是制約這一發(fā)展的重要因素，重視移民工作、認(rèn)真做好移民工作，為金沙江水電開發(fā)、國家西電東送及其整個(gè)水電事業(yè)的發(fā)展助力，是每一個(gè)移民工作者應(yīng)該努力去完成的使命，也是各級政府、各職能部門、開發(fā)企業(yè)應(yīng)該履行的政治使命和社會(huì)責(zé)任，須臾不可忽視。

[1]朱東愷, 施國慶. 水利水電移民制度研究(叢書·總序)[M]. 北京：社會(huì)科學(xué)出版社，2011：5.

[2]湯鑫華. 水電開發(fā)的移民問題(上) [J]. 中國三峽，2014，(6)：11—19.

[3]彭幼平. 協(xié)調(diào)機(jī)制在水電移民工作中的作用及建議[G]//中國水電工程顧問集團(tuán)公司. 水電移民政策、技術(shù)、管理論壇論文集. 北京：中國水電水利出版社， 2013：348.

[4]國務(wù)院. 大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例[R]. 中華人民共和國國務(wù)院公報(bào),2006，(26)：6—11.

[5]孔子. 論語·衛(wèi)靈公十五[M]. 北京：中華書局出版社，1960.

Cognition and Reflection on the Work of the JInsha River Hydropower Resettlement——A Practical Analysis Based on the Work of the Xiangjiaba and Xiluodu Hydropower Resettlement

ZHAO Xiao-ming

(Resettlement Bureau of China Three Gorges Corporation, Chengdu 610000, China)

The hydropower resettlement work is the prerequisite and foundation of the hydropower project construction. It is crucial to the whole project of the hydropower construction. Based on the practice of the work of the Xiangjiaba and Xiluodu Hydropower Resettlement, the paper has a thorough reflection on its function, the working points, the difficulties, the coordinating mechanisms and the training of the staffs on hydropower resettlement.

the hydropower project; involuntary migrants; reflection on the work

2015-09-17

2014年度國家社科基金項(xiàng)目(西部項(xiàng)目)《金沙江水電工程移民問題研究》(14XRK004)。

趙小銘(1989— )，男，云南昭通人，助理工程師，學(xué)士，主要從事水電工程及移民研究。

D632.4

A

2095-7408(2015)06-0012-04