■胡文駿

臺灣地區(qū)統(tǒng)一發(fā)票給獎制度啟示與借鑒

■胡文駿

有獎發(fā)票制度是為了應(yīng)對間接稅的逃漏稅問題所做的一種制度設(shè)計。我國臺灣地區(qū)的統(tǒng)一發(fā)票給獎制度是世界上運行時間最長、政策效果最穩(wěn)定、制度設(shè)計最完善的一套有獎發(fā)票制度，該制度的法律基礎(chǔ)完備，是一種正向激勵與負(fù)向激勵相結(jié)合的制度設(shè)計?；谂_灣地區(qū)的經(jīng)驗，中國應(yīng)積極構(gòu)建“有償協(xié)稅”與“懸賞護稅”相結(jié)合的制度體系，加大對有獎發(fā)票制度的財政支持力度，將有獎發(fā)票的使用范圍擴展到增值稅，建立健全有獎發(fā)票制度的法律法規(guī)體系，從而不斷完善已有的有獎發(fā)票制度，發(fā)揮其協(xié)稅護稅的經(jīng)濟功能。

臺灣；有獎發(fā)票；協(xié)稅；護稅

胡文駿，廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政系博士生。（福建廈門 361005）

一、有獎發(fā)票的性質(zhì)分析與研究綜述

發(fā)票是發(fā)貨票的簡稱，又叫商事憑證，是指在購銷商品、提供或者接受服務(wù)以及從事其他經(jīng)營活動的過程中，開具或收取的收付款憑證。目前，很多國家和地區(qū)都把發(fā)票當(dāng)作一種稽征稅款的法定憑據(jù)，賦予其稅票的功能。一旦發(fā)票開出，經(jīng)營者將很難隱藏應(yīng)稅收入。因此，為了逃避納稅義務(wù)，經(jīng)營者具有不開發(fā)票的動機。此外，在現(xiàn)實經(jīng)濟活動中，經(jīng)營者往往通過降低銷售價格等形式來與消費者達成不開發(fā)票的 “協(xié)議”。在缺少政策引導(dǎo)的情況下，由于獲取發(fā)票不會給終端消費者帶來收益，在某些情況下甚至?xí)斐?“損失”（要發(fā)票則無法獲得相應(yīng)折扣），因而終端消費者缺少主動索要發(fā)票的動機。因此，當(dāng)發(fā)票作為一種稅票時，不開發(fā)票就成為經(jīng)營者逃漏稅款（特別是增值稅和營業(yè)稅）的重要途徑。

有獎發(fā)票制度或發(fā)票給獎制度是為了應(yīng)對間接稅的逃漏稅問題所做的一種制度設(shè)計，其基本原理是：政府部門在發(fā)票中加入序列號、刮獎區(qū)等兌獎信息和防偽設(shè)置，并設(shè)立相應(yīng)的獎金，這樣一來每一張發(fā)票都相當(dāng)于一張彩票，消費者每向經(jīng)營者索要一張發(fā)票就相當(dāng)于在購買商品的同時無償獲取一張彩票和一次贏取獎金的機會，在這種激勵性獎金制度的刺激下，消費者敦促經(jīng)營者開具發(fā)票的概率必將大大增加。通過有獎發(fā)票的政策引導(dǎo)，消費者必將成為遏制經(jīng)營者逃漏稅款的一股強大力量，國民的納稅意識也將得到相應(yīng)提高。在國際稅制實踐中，目前只有中國大陸、臺灣地區(qū)、韓國、菲律賓、馬來西亞、葡萄牙、斯洛伐克、智利、波多黎各、巴西的圣保羅州等為數(shù)不多的國家和地區(qū)在實行有獎發(fā)票制度或類似制度。

雖然目前有獎發(fā)票制度并沒有在全球范圍內(nèi)普遍推行，但是學(xué)術(shù)界一直對這一特殊的制度設(shè)計保持著緊密的關(guān)注，并對該制度的運行機制和經(jīng)濟影響做出了很多研究。在有獎發(fā)票的性質(zhì)分析方面，余丹［1］認(rèn)為，彩票功能是發(fā)票基本功能的一種延伸；李光輝［2］認(rèn)為，有獎發(fā)票是治稅協(xié)稅形式不斷適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展變化的一個制度創(chuàng)新；李燕［3］則認(rèn)為，有獎發(fā)票制度是一種行政指導(dǎo)行為，該制度利用一種不具有法律強制力的方法來敦促消費者向經(jīng)營者索要發(fā)票，從而使消費者成為稅務(wù)機關(guān)稅收征管的協(xié)助者。在有獎發(fā)票的經(jīng)濟影響方面，Marchese［4］、Fabbri［5］等人構(gòu)建了分析有獎發(fā)票制度的理論模型，并論證了該制度有助于降低偷漏稅水平；高海威［6］也認(rèn)為，有獎發(fā)票能夠在一定程度上遏制發(fā)票環(huán)節(jié)的稅收流失；張運峰和趙華文［7］的研究則表明，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)該設(shè)立較大金額的獎金，以最大限度地發(fā)揮有獎發(fā)票的作用。此外，F(xiàn)abbri和Hemels［8］探討了有獎發(fā)票制度的福利影響，Giebe和Schweinzer［9］探討了利用有獎發(fā)票來矯正稅收對經(jīng)濟的扭曲性影響的可能性。在有獎發(fā)票的政策效果方面，Wan［10］對中國大陸的有獎發(fā)票制度的實證研究表明，1998—2003年間，該制度使得中國大陸省級政府的稅收收入增加了17%，同時，政府為發(fā)票給獎所支出的金額與因該制度的運行而多征收到的稅款總額的比例在1.40～1.30%之間；Naritomi［11］對巴西圣保羅州的有獎發(fā)票制度進行了定量分析，結(jié)論表明在四年內(nèi)，該制度至少增加了40億美元的稅收收入?？偟膩砜矗壳皩W(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，有獎發(fā)票制度有助于遏制偷漏稅現(xiàn)象的發(fā)生并增加國家的稅收收入，是一種有效的協(xié)稅護稅的制度設(shè)計。

在國際稅制實踐中，臺灣地區(qū)是世界上第一個賦予發(fā)票彩票功能的地區(qū)。我國臺灣地區(qū)在制定統(tǒng)一發(fā)票制度之初，即已同時制定了配套的統(tǒng)一發(fā)票給獎制度。這種發(fā)票給獎制度自1951年正式運行以來，在促進地方稅收收入增長方面發(fā)揮了重要作用。因此，研究臺灣地區(qū)的統(tǒng)一發(fā)票給獎制度不僅有助于我們了解臺灣地區(qū)發(fā)票制度的特色，更能為完善中國大陸的有獎發(fā)票制度提供有益的借鑒。

二、臺灣地區(qū)統(tǒng)一發(fā)票給獎制度的內(nèi)容和主要特征分析

臺灣地區(qū)的發(fā)票統(tǒng)稱“統(tǒng)一發(fā)票”，是營業(yè)稅的稅票，記錄著營業(yè)稅應(yīng)稅行為的相關(guān)信息。1950年底，臺灣地區(qū)制定了《臺灣省營利事業(yè)統(tǒng)一發(fā)貨票辦法》和《臺灣省營利事業(yè)統(tǒng)一發(fā)貨票給獎暫行辦法》，這兩個文件于1951年開始實施，旨在通過發(fā)票給獎的方法來鼓勵民眾索取憑證，從而增加政府稅收。隨著時代的發(fā)展和科技的進步，臺灣地區(qū)的統(tǒng)一發(fā)票給獎制度日趨完善，其協(xié)稅護稅功能非常明顯，在臺灣地區(qū)的稅制結(jié)構(gòu)中扮演著“稅收小奇兵”的角色。

（一）具體內(nèi)容

1.給獎資金來源與給獎范圍

早期的統(tǒng)一發(fā)票按票面金額的倍數(shù)給予獎金，當(dāng)時的特獎金額為票面金額的50倍（但如果票面金額超過1000元，則以1000元計算，即最高獎金為50000元）。1980年，臺灣地區(qū)在修訂過后的營業(yè)稅法中規(guī)定：為防止逃稅、控制稅源、促進統(tǒng)一發(fā)票制度的推行，“財政部”應(yīng)當(dāng)訂立統(tǒng)一發(fā)票給獎辦法，并從全年營業(yè)稅收入總額中提取1%作為給獎資金的來源。

此后，隨著臺灣地區(qū)稅收政策的變化，發(fā)票給獎資金占營業(yè)稅收入總額的法定比重幾經(jīng)調(diào)整。臺灣地區(qū)現(xiàn)行的《加值型及非加值型營業(yè)稅法》（2001）和《統(tǒng)一發(fā)票給獎辦法》（2013）規(guī)定，統(tǒng)一發(fā)票給獎制度的資金來源是營業(yè)稅收入的3%，給獎資金的使用范圍主要包括因統(tǒng)一發(fā)票中獎而發(fā)放的獎金，因檢舉、查獲發(fā)票造假而發(fā)放的獎金，以及其他與統(tǒng)一發(fā)票給獎制度相關(guān)的費用支出。

2.統(tǒng)一發(fā)票兌獎制度

根據(jù)臺灣地區(qū)《統(tǒng)一發(fā)票給獎辦法》（2013）中的相關(guān)規(guī)定，發(fā)票兌獎分為特別獎（獎金新臺幣一千萬元）、特獎（獎金新臺幣二百萬元）、頭獎（獎金新臺幣二十萬元）、二獎（獎金新臺幣四萬元）、三獎（獎金新臺幣一萬元）、四獎（獎金新臺幣四千元）、五獎（獎金新臺幣一千元）、六獎（獎金新臺幣二百元）、無實體電子發(fā)票專屬獎（獎金新臺幣二千元）9個獎別。統(tǒng)一發(fā)票于每個單數(shù)月份的25日開獎一次，紙質(zhì)版發(fā)票開出特獎1至3組以及其他各獎項3至10組，并視財政狀況增開特別獎一組，無實體電子發(fā)票開出無實體電子發(fā)票專屬獎1000至3000組。自2010年9月25日起，統(tǒng)一發(fā)票的開獎比照公益彩券的開獎模式，不但開獎過程全程公開，還邀請“中華民國律師公會全國聯(lián)合會”、“中華民國會計師公會全國聯(lián)合會”、“中華民國全國商業(yè)總會”、“中華民國全國工業(yè)總會”、“中華民國工商協(xié)進會”等機構(gòu)派代表現(xiàn)場監(jiān)獎。

在對中獎發(fā)票的確認(rèn)方面，臺灣地區(qū)規(guī)定：中獎的統(tǒng)一發(fā)票，已載明買受人的，以買受人為中獎人；未載明買受人的，以中獎統(tǒng)一發(fā)票收執(zhí)聯(lián)或電子發(fā)票的持有人為中獎人；無實體電子發(fā)票中獎人但已指定金融機構(gòu)或郵政機構(gòu)賬戶匯入中獎獎金者，以該賬戶的所有人為中獎人。但是，以下幾種情況的統(tǒng)一發(fā)票不具備兌獎資格：（1）稅控信息不完全的發(fā)票，如無金額或金額載明為零或負(fù)數(shù)，未加蓋統(tǒng)一發(fā)票專用印章，破損不全或填載模糊不清、無法辨認(rèn)的發(fā)票；（2）有訛詐嫌疑的發(fā)票，如未依照規(guī)定載明金額或金額不符，載明的買受人經(jīng)過涂改的發(fā)票；（3）失去法定兌獎功能的發(fā)票，如已注明作廢的發(fā)票，逾規(guī)定領(lǐng)獎期限未領(lǐng)取獎金的發(fā)票，漏開、短開統(tǒng)一發(fā)票經(jīng)查獲后補開的發(fā)票；（4）政策法規(guī)不允許參與兌獎的發(fā)票，如營業(yè)稅稅率為零的發(fā)票，依規(guī)定按日匯開的發(fā)票，買受人為政府機關(guān)、公營事業(yè)、公立學(xué)校、部隊及營業(yè)人的發(fā)票。此外，臺灣地區(qū)還規(guī)定，以不正當(dāng)方式套取或冒領(lǐng)獎金者，應(yīng)追回其獎金，并由主管稽征機關(guān)在取得相關(guān)不法事證之后移送司法機關(guān)究辦。

3.對檢舉、查獲發(fā)票造假行為的獎勵制度

為維護市場經(jīng)濟秩序、規(guī)范統(tǒng)一發(fā)票的使用，臺灣地區(qū)通過資金獎勵的方式積極動員民眾檢舉發(fā)票造假行為，積極鼓勵執(zhí)法機關(guān)查處發(fā)票造假案件。具體而言：（1）如果執(zhí)法機關(guān)主動查獲一起偽造統(tǒng)一發(fā)票的案件，那么執(zhí)法機關(guān)將獲得新臺幣12萬元的獎勵；如果執(zhí)法機關(guān)因接獲民眾舉報而查獲一起偽造統(tǒng)一發(fā)票的案件，那么檢舉人將獲得新臺幣12萬元的獎勵（多人檢舉則獎金平分），執(zhí)法機關(guān)將獲得新臺幣6萬元的獎勵。（2）如果執(zhí)法機關(guān)主動查獲一起盜賣統(tǒng)一發(fā)票的案件，那么執(zhí)法機關(guān)將獲得新臺幣6萬元的獎勵；如果執(zhí)法機關(guān)因接獲民眾舉報而查獲一起盜賣統(tǒng)一發(fā)票的案件，那么檢舉人將獲得新臺幣6萬元的獎勵（多人檢舉則獎金平分），執(zhí)法機關(guān)將獲得新臺幣3萬元的獎勵。（3）如果執(zhí)法機關(guān)主動或因接獲民眾舉報而查獲一起虛設(shè)行號的案件，那么執(zhí)法機關(guān)將獲得新臺幣3萬元的獎勵，檢舉人也將獲得新臺幣3萬元的獎勵（多人檢舉則獎金平分）。（4）如果執(zhí)法機關(guān)依據(jù)通報材料而查獲偽造、盜賣統(tǒng)一發(fā)票案件或虛設(shè)行號案件，或在查緝一般違章漏稅案件中發(fā)覺涉嫌而查獲虛設(shè)行號案件，則每查獲一案可獲新臺幣1.2萬元的獎勵。此外，如果有民眾協(xié)助執(zhí)法機關(guān)偵辦案件，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)在其領(lǐng)獲的獎金數(shù)額內(nèi)提取20%給予協(xié)助者。

（二）主要特征

1.法律基礎(chǔ)較為完備

統(tǒng)一發(fā)票給獎制度在臺灣地區(qū)有著堅實的法律基礎(chǔ)。目前，臺灣地區(qū)的《財政收支劃分法》（1999）、《加值型及非加值型營業(yè)稅法》（2011）、《統(tǒng)一發(fā)票使用辦法》（2012）和《統(tǒng)一發(fā)票給獎辦法》（2013）共同構(gòu)成了統(tǒng)一發(fā)票給獎制度的法律基礎(chǔ)，這些法律法規(guī)從財政資金的用途、微觀制度的運轉(zhuǎn)等方面詳細(xì)設(shè)計了統(tǒng)一發(fā)票給獎制度，從而使該制度的運行法定明確、有法可依。

具體而言，在獎金來源方面，臺灣地區(qū)在《加值型及非加值型營業(yè)稅法》（2011）中明確規(guī)定，統(tǒng)一發(fā)票給獎制度的經(jīng)費來源為“全年營業(yè)稅收入總額中提出百分之三，以資支應(yīng)”，從而在法律上明確規(guī)定政府財政應(yīng)該為發(fā)票給獎制度的運行提供充足、穩(wěn)定的資金保障；在資金使用方面，臺灣地區(qū)在《統(tǒng)一發(fā)票給獎辦法》（2013）中明確規(guī)定，政府每年投入發(fā)票給獎制度的財政資金應(yīng)具體用于 “統(tǒng)一發(fā)票中獎之獎金，各項宣傳、資料調(diào)查之費用，檢舉、稽查之獎金，統(tǒng)一發(fā)票發(fā)售及專責(zé)單位所需經(jīng)費”等事項，從而明確了此項財政資金的使用范疇。此外，臺灣還詳細(xì)設(shè)計了統(tǒng)一發(fā)票兌獎制度和對檢舉、查獲發(fā)票造假行為的獎勵制度，并將其寫入了《統(tǒng)一發(fā)票給獎辦法》（2013），進而將其作為一種標(biāo)準(zhǔn)化的制度進行推廣。總的來看，臺灣地區(qū)的統(tǒng)一發(fā)票給獎制度有著較為完備的法律基礎(chǔ)和較為成熟的運行模式，這種法律制度上的完善為該制度發(fā)揮協(xié)稅護稅作用提供了充足的保障。

2.用“有償協(xié)稅”的形式鼓勵消費者索要發(fā)票

從稅收征管的角度來看，統(tǒng)一發(fā)票給獎制度是稅收綜合治理在市場經(jīng)濟條件下的一個具體實現(xiàn)形式。臺灣地區(qū)建立該制度的初衷就是為了通過發(fā)票的中獎功能來鼓勵民眾索取憑證從而增加稅收收入，是一種典型的“有償協(xié)稅”的制度設(shè)計。發(fā)票兌獎是稅務(wù)機關(guān)和持票人之間的自愿合作過程，其特征是非強制性和非無償性：是否兌獎完全取決于持票人，稅務(wù)機關(guān)并不強制持票人兌獎；確定中獎的持票人能憑票兌獎，并從稅務(wù)機關(guān)獲取相應(yīng)的物質(zhì)獎勵。在發(fā)票兌獎這種不具有法律強制力但具有行政指導(dǎo)性的機制的引導(dǎo)下，消費者在主動索要發(fā)票的過程中不知不覺成了稅務(wù)機關(guān)稅收征管的協(xié)助者，該制度不僅有助于打擊逃漏稅款等現(xiàn)象，而且有助于培養(yǎng)國民的納稅意識。

目前，統(tǒng)一發(fā)票給獎制度在臺灣地區(qū)的運行情況非常穩(wěn)健，不僅在獎金等經(jīng)費來源方面由政府財政依法提供保障，而且在實務(wù)操作環(huán)節(jié)的管理措施也日趨完善，不但開獎模式比照公益彩票全程公開、邀請公證機構(gòu)現(xiàn)場監(jiān)督的既有模式，而且還規(guī)定了詳細(xì)的中獎發(fā)票確認(rèn)規(guī)則，從而為發(fā)票兌獎的實務(wù)操作提供了法規(guī)指導(dǎo)。此外，統(tǒng)一發(fā)票的中獎概率非常高，有時甚至突破1%。較高的中獎概率和豐厚的獎金數(shù)額令這個“有償協(xié)稅”的制度得以在現(xiàn)實中有效運行，從而極大地協(xié)助了稅收征管。

3.用“懸賞護稅”的形式打擊發(fā)票造假

在統(tǒng)一發(fā)票給獎制度中，對檢舉、查獲發(fā)票造假行為的獎勵制度是不可或缺的組成部分。具體而言，該制度可細(xì)分為兩部分：（1）對檢舉發(fā)票造假行為的獎勵制度，旨在獎勵協(xié)助稅務(wù)機關(guān)打擊發(fā)票犯罪的個人；（2）對查獲發(fā)票造假行為的獎勵制度，旨在獎勵積極查處發(fā)票犯罪的政府機關(guān)。其中，對檢舉發(fā)票造假行為的獎勵制度可以看作是一種懸賞色彩濃厚的 “有償協(xié)稅”制度，對查處發(fā)票犯罪行為的獎勵制度可以看作一種對積極護稅行為的行政獎勵制度?？傮w而言，對檢舉、查獲發(fā)票犯罪行為的獎勵制度本質(zhì)上是一種“懸賞護稅”制度，旨在通過物質(zhì)獎勵的方式鼓勵體制內(nèi)的機構(gòu)和體制外的個人積極打擊發(fā)票犯罪，從而達到防止稅收流失的目的。

在這一“懸賞護稅”制度中，稅務(wù)機關(guān)和舉報人之間實質(zhì)上是一種自愿合作的關(guān)系：因為存在信息不對稱等現(xiàn)象，稅務(wù)機關(guān)無法完全掌握涉稅信息，因此需要舉報人的協(xié)助；檢舉發(fā)票犯罪行為的個人實際上為稅務(wù)機關(guān)提供了涉稅信息，充當(dāng)了稅務(wù)機關(guān)的代理人，并因此得到稅務(wù)機關(guān)的某種酬勞。這一制度鼓勵稅收征管體系以外的個人為稅務(wù)機關(guān)積極提供信息，從而為稅務(wù)機關(guān)拓寬信息途徑、增加信息供給、提高信息質(zhì)量，進而減小信息不對稱程度?？梢哉f，“懸賞護稅”的制度設(shè)計既能提高稅收征管稽查效率，又能使舉報人因舉報行為而得到物質(zhì)獎勵，從而在有效克服稅收執(zhí)法過程中的信息不對稱等問題時促進公民與政府之間的合作，達到稅收綜合治理的效果。

總的來看，統(tǒng)一發(fā)票給獎制度是臺灣地區(qū)稅制的一大亮點，該制度擁有較為完備的法律基礎(chǔ)，是“有償協(xié)稅”和“懸賞護稅”機制的有效結(jié)合，也是國際稅制實踐中運行時間最長、政策效果最穩(wěn)定、制度設(shè)計最完善的一套有獎發(fā)票制度。因此，在協(xié)稅護稅的方式方法和微觀制度的具體設(shè)計等方面，臺灣地區(qū)的統(tǒng)一發(fā)票給獎制度對中國大陸的有獎發(fā)票制度有著很強的借鑒意義。

三、完善中國大陸有獎發(fā)票制度的相關(guān)原則

（一）使發(fā)票擁有更多非稅控功能

從稅收征管的角度來看，中國大陸將發(fā)票當(dāng)作稅票的一種，賦予其稅控功能。目前，中國大陸的發(fā)票是計征增值稅、營業(yè)稅的法定憑證。但是，在現(xiàn)實生活中，增值稅納稅人完全可以通過不進行登記、低報銷售額、虛報抵扣額甚至發(fā)票造假等方式偷逃稅款，營業(yè)稅納稅人完全可以通過不開發(fā)票等方式偷逃稅款?？偟膩砜?，由于稅控功能太過明顯，發(fā)票容易被不法分子鎖定為偷逃稅款的工具。由于發(fā)票的整體功能太過單一，不法分子在發(fā)票造假的過程中所面臨的模仿成本和造假難度相對較小。因此，圍繞發(fā)票而產(chǎn)生的違法犯罪現(xiàn)象屢禁不止，“以票管稅”的缺陷日益明顯。

在如何遏制“以票管稅”所帶來的負(fù)面影響方面，臺灣地區(qū)的統(tǒng)一發(fā)票給獎制度為我們提供了一個很好的經(jīng)驗借鑒——令發(fā)票擁有更為多元的非稅控功能（如彩票功能），使這些多元屬性之間相互影響、相互牽制，從而利用新功能來沖淡、牽制甚至中和已有的負(fù)面影響。如果賦予發(fā)票彩票功能，并適當(dāng)增大中獎概率和獎金數(shù)額，那么消費者索要發(fā)票的動機和行為必然會大幅增加，這將極大減少營業(yè)者通過不開發(fā)票來逃稅的現(xiàn)象；如果獎勵舉報發(fā)票造假行為的個人和打擊發(fā)票犯罪活動的機關(guān)，并加大獎勵額度，那么全社會監(jiān)督發(fā)票犯罪行為的風(fēng)氣必然會日益濃厚，民眾檢舉揭發(fā)、稅務(wù)機關(guān)懲處查辦發(fā)票犯罪的動機和行動也必然會大幅增加，這將極大減少經(jīng)營者通過發(fā)票造假來逃稅的現(xiàn)象。此外，隨著發(fā)票的非稅控功能的增加，不法分子進行發(fā)票造假的成本也會相應(yīng)提高，這也將在一定程度上抑制發(fā)票造假的泛濫。

因此，中國大陸應(yīng)該建立健全并積極推廣有獎發(fā)票制度，并以此為契機，擴展發(fā)票的非稅控功能，使之成為一種多功能載體，以更好地服務(wù)于稅收征管。

（二）構(gòu)建正向激勵與負(fù)向激勵相結(jié)合的獎懲措施

從納稅遵從的角度來看，納稅人遵從行為的影響因素是多方面的。長期以來，中國大陸的納稅激勵以提高稽查準(zhǔn)確率、加大處罰力度等負(fù)向激勵措施為主，但往往會受到信息不對稱等諸多條件的限制。［12］相比之下，臺灣地區(qū)的統(tǒng)一發(fā)票給獎制度在納稅激勵方面做得比較好：（1）該制度以賦予參與主體獎金等正向激勵措施為主，從而調(diào)動了參與者的積極性、有效緩解了稅收征管方信息不對稱的缺陷；（2）該制度不僅賦予稅收征管的“局內(nèi)人”——消費者以索要發(fā)票的激勵、稅收征管方以查處發(fā)票造假的激勵，還賦予稅收征管的“局外人”——不參與稅收征管但了解涉稅信息的群眾以檢舉揭發(fā)發(fā)票犯罪的激勵，可謂做到了“有償協(xié)稅”與“懸賞護稅”的有效結(jié)合。

從臺灣地區(qū)的經(jīng)驗可知，想要提高納稅遵從度，需要把握兩個原則：（1）在稅收征管方面，應(yīng)該將正向激勵與負(fù)向激勵有效結(jié)合起來，充分利用獎懲措施來規(guī)范稅收秩序；（2）負(fù)向激勵不一定是處罰措施，只要是對偷、逃稅等行為起抑制作用的措施都可以看作是對該類行為的負(fù)向激勵，這樣的話，對檢舉、查獲發(fā)票犯罪行為的獎勵措施可看作是一種針對發(fā)票犯罪的負(fù)向激勵。具體而言：在應(yīng)稅行為的發(fā)生環(huán)節(jié)，應(yīng)該通過給予消費者索要發(fā)票的正向激勵 （如發(fā)票可以兌獎）來敦促經(jīng)營者開具發(fā)票；在應(yīng)稅行為的征管環(huán)節(jié)，應(yīng)通過給予征管方認(rèn)真稽查的正向激勵（如查獲發(fā)票犯罪可獲行政獎勵）來提高征管效率；在應(yīng)稅行為的監(jiān)督環(huán)節(jié)，應(yīng)通過給予群眾提供涉稅信息的正向激勵 （如檢舉發(fā)票犯罪可獲物質(zhì)獎勵）來拓寬稅務(wù)機關(guān)掌握涉稅信息的渠道。

（三）加強有獎發(fā)票制度的法律法規(guī)建設(shè)

目前，中國大陸的有獎發(fā)票只存在于隸屬地方稅體系的營業(yè)稅發(fā)票體系中，中獎的形式以定額獎金為主，獎金來源主要是財政撥款或發(fā)票背面印有廣告而收取的費用，兌獎模式為利用發(fā)票編號搖獎或在發(fā)票票面上設(shè)有一個刮獎區(qū)，然后即刮即兌獎。但是，由于中央政府尚未制定統(tǒng)一的“有獎發(fā)票管理辦法”，不同地區(qū)的地稅系統(tǒng)對有獎發(fā)票的獎金額度、適用范疇的規(guī)定各不相同，以至于迄今為止在中國大陸尚未形成一個統(tǒng)一的有獎發(fā)票制度體系。

相比之下，臺灣地區(qū)的統(tǒng)一發(fā)票給獎制度在制定之初就以政府法規(guī)的形式確定下來，并且按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)在整個臺灣地區(qū)推廣。隨著制度的運行和不斷完善，臺灣地區(qū)不僅在《加值型及非加值型營業(yè)稅法》中以法律的形式規(guī)定了統(tǒng)一發(fā)票給獎制度的經(jīng)費來源，還專門頒布并且適時更新《統(tǒng)一發(fā)票給獎辦法》等政策法規(guī)，從而詳細(xì)規(guī)范了發(fā)票給獎的具體制度，確保該制度能夠在整個臺灣地區(qū)按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進行運作。完備的法律基礎(chǔ)使臺灣地區(qū)的統(tǒng)一發(fā)票給獎制度有章可循、有據(jù)可查、有法可依，極大地保障了該制度的穩(wěn)定性和運行效率。

因此，在建立健全中國大陸的有獎發(fā)票制度時，應(yīng)加強相關(guān)的立法工作和法規(guī)制定工作，從而構(gòu)建有獎發(fā)票制度的法律基礎(chǔ)，并通過法律法規(guī)的形式為該制度在全國范圍內(nèi)的順利推行構(gòu)建一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

四、完善中國大陸有獎發(fā)票制度的政策建議

在中國大陸，有獎發(fā)票的制度設(shè)想最早見于1989年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的國家體改委《關(guān)于經(jīng)濟體制改革要點的通知》。1998年，海口市地稅局開始實行有獎發(fā)票制度，這是該制度在中國大陸的正式開端。目前，雖然適用有獎發(fā)票制度的行業(yè)和區(qū)域在不斷增加，有獎發(fā)票的經(jīng)濟影響和社會影響也在不斷加大，但是有獎發(fā)票制度在中國大陸尚未形成一套完整的體系，以至于在有獎發(fā)票的管理和制度設(shè)計方面呈現(xiàn)出不同地區(qū)各自為政的現(xiàn)象。長期來看，這種制度上的不完善必將阻礙有獎發(fā)票制度功能協(xié)稅護稅的發(fā)揮。因此，有必要借鑒臺灣地區(qū)經(jīng)驗，建立健全中國大陸的有獎發(fā)票制度。

（一）構(gòu)建“有償協(xié)稅”與“懸賞護稅”相結(jié)合的制度體系

根據(jù)中國大陸的實際情況，結(jié)合臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，未來中國大陸的有獎發(fā)票制度應(yīng)包括兩個基本內(nèi)容：一是發(fā)票兌獎機制，二是對打擊發(fā)票違規(guī)行為的獎勵制度。

關(guān)于發(fā)票兌獎機制，一方面，應(yīng)合理設(shè)置中獎概率（如將中獎概率控制在1%左右）、獎金額度和獎別，可以考慮在財政收入較為寬裕的年份額外拿出一部分財政資金用于設(shè)置臨時獎項，從而有效吸引消費者主動索取發(fā)票；另一方面，應(yīng)對中獎發(fā)票的確認(rèn)、獎金的領(lǐng)取等實務(wù)操作環(huán)節(jié)做出詳細(xì)的規(guī)定，從而確保該制度的可行性和穩(wěn)定性。

關(guān)于對打擊發(fā)票違規(guī)行為的獎勵制度，一方面，應(yīng)獎勵那些檢舉揭發(fā)不開發(fā)票、發(fā)票造假等現(xiàn)象的個人，并加強舉報發(fā)票違規(guī)現(xiàn)象的制度建設(shè)和信息化管理工作，切實保障舉報人的個人信息安全；另一方面，應(yīng)獎勵那些查處發(fā)票違規(guī)現(xiàn)象的政府執(zhí)法機關(guān)，并借鑒臺灣地區(qū)經(jīng)驗將獎金額度與查處發(fā)票違規(guī)案件的數(shù)量和質(zhì)量相掛鉤，從而鼓勵執(zhí)法機關(guān)積極打擊發(fā)票犯罪行為。

（二）加大對有獎發(fā)票制度的財政支持力度

實踐證明，有獎發(fā)票制度的順利運行離不開國家財政的支持。當(dāng)前，應(yīng)由中國大陸相關(guān)部委牽頭對有獎發(fā)票制度展開專題研究，合理規(guī)定各級政府對有獎發(fā)票制度的財政支出責(zé)任，可以考慮由中央財政和地方財政共同為該制度提供資金支持，該類財政資金的使用范圍主要包括有獎發(fā)票的中獎金額發(fā)放以及對協(xié)稅護稅行為的獎勵支出。

具體而言，中國大陸應(yīng)在中央-地方轉(zhuǎn)移支付體系中建立有獎發(fā)票專項轉(zhuǎn)移支付制度，中央財政可按照本年度各個省級單位上繳的稅收收入的一個固定百分比（例如3%）來確定對各個省級單位下發(fā)的有獎發(fā)票專項資金，省以下轉(zhuǎn)移支付體系中的有獎發(fā)票專項資金支出額度可參照此標(biāo)準(zhǔn)進行設(shè)定。各級地方政府應(yīng)以收到的上級政府下?lián)艿挠歇劙l(fā)票專項資金為基數(shù)，根據(jù)自身的財政能力合理確定配套支出資金額度并將其納入本級預(yù)算。此外，還應(yīng)增加協(xié)稅護稅的預(yù)算支出，從而建立相對穩(wěn)定的財政投入機制，確保獎金能夠及時兌現(xiàn)。

（三）將有獎發(fā)票的使用范圍擴展到增值稅

有獎發(fā)票制度是稅收制度的一部分，該制度的構(gòu)建與完善必須緊密結(jié)合中國大陸稅制改革的潮流與方向。目前，中國大陸的增值稅專用發(fā)票并不具有兌獎功能，有獎發(fā)票制度主要在營業(yè)稅體系內(nèi)運行。而隨著“營改增”的不斷深入，營業(yè)稅將逐漸被增值稅所取代，營業(yè)稅發(fā)票也將趨于消亡。有鑒于此，可以考慮在現(xiàn)有的營業(yè)稅發(fā)票搖獎、刮獎等制度的基礎(chǔ)上，將有獎發(fā)票的使用范疇拓展至增值稅專用發(fā)票。這樣，一方面可以加大發(fā)票造假難度、遏制發(fā)票造假現(xiàn)象，從而利用兌獎機制來增強增值稅專用發(fā)票的防偽稅控功能；另一方面可以實現(xiàn)有獎發(fā)票制度向各行業(yè)的穩(wěn)步擴展，并在一定程度上令增值稅、營業(yè)稅的發(fā)票功能趨同，從而為“營改增”提供微觀制度方面的基礎(chǔ)。

（四）建立健全有獎發(fā)票制度的法律基礎(chǔ)

為了進一步規(guī)范有獎發(fā)票制度，應(yīng)該系統(tǒng)總結(jié)各地的經(jīng)驗和教訓(xùn)，盡快就有獎發(fā)票制度制定一套統(tǒng)一的、完整的政策法規(guī)，并以國家法律、部門規(guī)章的形式確定下來，從而改變不同地區(qū)各行其是的現(xiàn)狀。具體而言，第一，應(yīng)就有獎發(fā)票制度加強立法工作，將有獎發(fā)票支出納入政府預(yù)算，并在《預(yù)算法》中明確規(guī)定各級政府對有獎發(fā)票制度的支出責(zé)任，從而使該制度的運轉(zhuǎn)有法可依；第二，將“有償協(xié)稅”和“懸賞護稅”的原則寫入《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》，并在《中華人民共和國發(fā)票管理辦法實施細(xì)則》中加以明確，從而使發(fā)票兌獎和對打擊發(fā)票違規(guī)行為的獎勵制度有章可循、有據(jù)可查；第三，制定統(tǒng)一的《有獎發(fā)票管理辦法》和《發(fā)票專項舉報獎勵辦法》等政策法規(guī)，并在其中詳細(xì)規(guī)定有獎發(fā)票的獎金額度、兌獎模式，以及如何獎勵舉報發(fā)票違規(guī)行為的個人和查處發(fā)票違規(guī)現(xiàn)象的單位等實踐操作機制，從而使制度的實施法定明確。

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【責(zé)任編輯：陳保林】

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1004－518X（2015）10－0077-07