駱梅英

民營(yíng)化后公用事業(yè)企業(yè)的性質(zhì)之辨*—基于案例的比較觀察

駱梅英**

公用事業(yè)民營(yíng)化改革引發(fā)了公用事業(yè)企業(yè)在法律上屬于“公機(jī)構(gòu)”還是“私企業(yè)”的職能定性問(wèn)題。以中斷供應(yīng)引發(fā)的服務(wù)供應(yīng)糾紛為例，通過(guò)域外案例的比較觀察可得，英國(guó)法和德國(guó)法均從行為性質(zhì)這一實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)而非產(chǎn)權(quán)性質(zhì)這一形式標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。當(dāng)供應(yīng)企業(yè)履行普遍服務(wù)義務(wù)時(shí)，它構(gòu)成一個(gè)公法上的主體，應(yīng)對(duì)公民獲得一個(gè)持續(xù)的基本公用事業(yè)服務(wù)的供應(yīng)提供公法保護(hù)。

公用事業(yè) 民營(yíng)化 生存照顧 普遍服務(wù)

一、問(wèn)題的提出

本文所要討論的問(wèn)題是，民營(yíng)化改革后，公用事業(yè)企業(yè)在法律上屬于一個(gè)“公機(jī)構(gòu)”還是一個(gè)“私企業(yè)”？從水電公司、供暖企業(yè)、郵政通訊集團(tuán)到高速公路公司，今天我們的社會(huì)，存在著大量這樣“亦公亦私”的主體，改革中它們剝掉了行政的外殼“企業(yè)化”了，但是它們承擔(dān)的職能和提供的服務(wù)卻具有公共屬性。對(duì)這個(gè)問(wèn)題缺乏理論上的厘清，已經(jīng)成為法律制度設(shè)計(jì)的制約，并在法院審查中成為難題。

例如，《政府信息公開條例》第37條規(guī)定，供水、供電、供氣、供熱、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行。但在多數(shù)案例中，企業(yè)都以自己不屬于行政機(jī)關(guān)而屬于私企業(yè)為由，①如北京大學(xué)法學(xué)院三名教授向北京市發(fā)展和改革委員會(huì)、北京市交通委員會(huì)以及首都高速公路發(fā)展有限公司申請(qǐng)首都機(jī)場(chǎng)高速路投資總額、收費(fèi)依據(jù)等信息公開案，首都高速公路發(fā)展有限公司以其屬于企業(yè)為由，拒絕承擔(dān)信息公開義務(wù)，相關(guān)報(bào)道參見陳煜儒：《首都機(jī)場(chǎng)高速路收費(fèi)案：信息公開條例需細(xì)則完善》，載《法制日?qǐng)?bào)》2008年7月1日。或相關(guān)信息屬于商業(yè)秘密、內(nèi)部信息，不具有公共性為由，②如“黃由儉等五市民申請(qǐng)汝城縣政府公開縣自來(lái)水公司民營(yíng)化改制中的合資合同、調(diào)查報(bào)告等資料案”，國(guó)企改制信息是否屬于主動(dòng)公開的范圍、調(diào)查報(bào)告是否屬于內(nèi)部信息應(yīng)否公開等問(wèn)題即引發(fā)了爭(zhēng)議，相關(guān)報(bào)道參見《政府信息公開第一案僵持郴州黃由儉說(shuō)不會(huì)輕易放棄》，載《新京報(bào)》2008年5月13日。再如，陳易偉申請(qǐng)自貢市發(fā)展與改革委員會(huì)公開該市燃?xì)獍惭b成本監(jiān)審信息案，發(fā)改委以成本監(jiān)審信息屬于商業(yè)秘密為由不予公開，相關(guān)報(bào)道參見蘭江：《自貢市民要求公開燃?xì)馐召M(fèi)信息被拒 狀告發(fā)改委》，載《華西都市報(bào)》2013年2月20日。不予承擔(dān)信息公開義務(wù)。

更典型的例子，當(dāng)公民因電、水、氣、暖等服務(wù)的供應(yīng)與公用事業(yè)企業(yè)發(fā)生糾紛時(shí)，是成立一個(gè)民事合同上的私法爭(zhēng)議，還是行政職能履行上的公法爭(zhēng)議？或者，更準(zhǔn)確的表述是，哪些類型的糾紛屬于供應(yīng)合同履行上的私法爭(zhēng)議，哪些屬于法定職能行使中的公法爭(zhēng)議，并非涇渭自分。例如，供電企業(yè)的查電權(quán)，來(lái)源于《用電檢查管理辦法》的規(guī)章授權(quán)。當(dāng)公民與供電企業(yè)因用電檢查、竊電認(rèn)定和處理等行為產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟還是行政訴訟，成為法院審查的首要問(wèn)題。兩種意見的分歧，可以預(yù)見兩種不同的判決。③如在“李某與大田鄉(xiāng)供電所竊電處罰爭(zhēng)議案”中，法院對(duì)該案屬于行政訴訟還是民事合同爭(zhēng)議即產(chǎn)生了兩種不同的意見。一種意見認(rèn)為，電力公司雖系企業(yè)法人，但其擁有的用電檢查權(quán)是來(lái)自于規(guī)章的授權(quán)，因此實(shí)施的查電行為系對(duì)用電戶的用電行為進(jìn)行管理的行政行為，應(yīng)當(dāng)接受司法審查；另一種意見則認(rèn)為，供電企業(yè)與用電戶之間是平等主體間的民事法律關(guān)系。兩者之間的糾紛是用電協(xié)議糾紛，屬于合同爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)提起民事訴訟。相關(guān)報(bào)道參見王恩鑫、張玉蘭：《本案供電企業(yè)行為應(yīng)否接受審查》，載中國(guó)法院網(wǎng)，http://www.chinacourt.org/article/detail/2003/10/id/84805.shtml。

類似實(shí)務(wù)中的困惑很多，民營(yíng)化改革了，那么作為平等的民事主體，公用事業(yè)企業(yè)是否還具有以及還能在多大權(quán)限內(nèi)行使服務(wù)供應(yīng)的管理職能？④“供電局由政企合一的行業(yè)管理者轉(zhuǎn)化為自負(fù)盈虧的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者……作為平等的民事主體，在查處竊電過(guò)程中，如果用電人不予配合，供電企業(yè)是否有權(quán)進(jìn)入用電場(chǎng)所檢查，是否可以對(duì)竊電行為采取必要的強(qiáng)制措施，取得的口供等證據(jù)是否具有法律效力等？”參見韓海濱：《查處竊電行為的若干法律問(wèn)題》，載《大眾用電》2006年第7期。爭(zhēng)論也同樣蔓延至立法，如為了公共安全的需要，能否賦予電網(wǎng)設(shè)施所有人或者管理人對(duì)電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)植物的修剪職責(zé)，就曾引發(fā)很大的爭(zhēng)議。⑤參見《浙江省電網(wǎng)設(shè)施建設(shè)保護(hù)和供用電秩序維護(hù)條例》（2014年3月27日浙江省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)）第21條、第22條。反對(duì)意見認(rèn)為，電網(wǎng)設(shè)施所有人或者管理人對(duì)他人的植物進(jìn)行修剪的行為屬“私力救濟(jì)”，企業(yè)不能行使具有強(qiáng)制性的行政權(quán)力。

無(wú)論是信息公開義務(wù)的承擔(dān)、服務(wù)供應(yīng)糾紛的類型判斷還是企業(yè)行政管理職能的授權(quán)，上述爭(zhēng)議的案例和爭(zhēng)論的問(wèn)題實(shí)際均指向同一個(gè)命題，即民營(yíng)化以后的公用事業(yè)企業(yè)究竟屬于“公”還是“私”的職能定性。以消費(fèi)者與企業(yè)之間的服務(wù)供應(yīng)糾紛屬于公法還是私法爭(zhēng)議為例，定性為前者，企業(yè)構(gòu)成一個(gè)公法上的“公共機(jī)構(gòu)”，因而受制于一個(gè)管制密度更為嚴(yán)格的公法規(guī)范的約束。而定性為后者，企業(yè)屬于一個(gè)私經(jīng)濟(jì)主體，與消費(fèi)者處于平等地位，你不付費(fèi)我中止供應(yīng)就變得理所當(dāng)然，雙方以合同條款為行為準(zhǔn)則。如何定性以回應(yīng)民營(yíng)化與公共服務(wù)普遍供應(yīng)之間的價(jià)值平衡，選擇性難題的癥結(jié)之處，就在于如何在法理上為供應(yīng)企業(yè)的公共職能與私經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的區(qū)分劃出一條界線。

作為一股世界潮流，民營(yíng)化給公共服務(wù)的供應(yīng)體制所帶來(lái)的變革是全球性的，盡管存在歷史和社會(huì)背景的差異，但不同國(guó)家在改革中面臨的法的一般理論和原則的困惑卻可能是相通的。循著前述問(wèn)題，本文將視野轉(zhuǎn)向域外，通過(guò)“類似案例中所呈現(xiàn)的相似問(wèn)題在不同法域是如何被解決的”這一功能主義的比較，試圖為本文問(wèn)題的解決提供可資借鑒的視角或可供依循的理論。

二、英國(guó)法上的觀察：以Sherlock & Morris案為例

在沒(méi)有公私法劃分傳統(tǒng)的英國(guó)，⑥公法與私法的劃分，是英國(guó)法上一個(gè)爭(zhēng)論已久的問(wèn)題。尤其是1983年上議院判決的O’ Reilly v Mackman案（2 AC 237）確立的程序排他原則，即區(qū)分司法審查程序與令狀程序，要求公法爭(zhēng)議應(yīng)通過(guò)司法審查程序提出，更進(jìn)一步加劇了有沒(méi)有必要?jiǎng)澐止椒ㄒ约肮椒ㄖg的界線究竟在哪里的論爭(zhēng)。相關(guān)討論參見John Alder, Hunting the Chimera - The End of O’Reilly v Mackman, 13 Legal Studies 183,1993。如何看待承擔(dān)公共服務(wù)之私人組織的性質(zhì)問(wèn)題，答案雖然至今仍然隱藏在個(gè)案之中，⑦Sir William Wade and Christopher F. Forsyth, Administrative Law, 10th ed., Oxford University Press.2009, pp.566,581.但可觀察得出顯見的一般規(guī)則是，當(dāng)供應(yīng)企業(yè)履行其普遍供應(yīng)義務(wù)時(shí)，或者說(shuō)私人企業(yè)的行為可能損害公民獲得一個(gè)持續(xù)的服務(wù)供應(yīng)時(shí)，法院通常會(huì)得出“這是屬于履行公共職能的行為，并應(yīng)受制于司法審查”的結(jié)論。

在1995年的Norweb v Dixon案⑧3 All ER 952, 1995; 1 WLR 636, DC, 1995.中，法院認(rèn)為，供電企業(yè)與居民用戶之間的供用電協(xié)議，不是“合同”（an agreement not a contract），因?yàn)檫@一合同不是以意思自治為基礎(chǔ)的，也就是說(shuō)，居民用戶對(duì)于此類合同并沒(méi)有定約參與權(quán)也沒(méi)有選擇自由，因而不產(chǎn)生合同法上的權(quán)利和義務(wù)，而是嚴(yán)格受制于法定條款的約束。而在Griffin v. South West Water 案⑨IRLR 15, 1995.中，法院進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，供水是一種公共職能，水務(wù)公司不能通過(guò)合同條款限制這一公共職能的履行。而1996年的Sherlock & Morris案⑩Re Sherlock and Morris, 29 November 1996, QBD Northern Ireland.，法院不僅第一次受理了直接針對(duì)供應(yīng)企業(yè)提起的司法審查申請(qǐng)，而且認(rèn)為電力供應(yīng)是一個(gè)公共職能，且這一職能的屬性不因供應(yīng)主體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的變化而受影響。這是民營(yíng)化改革在英國(guó)國(guó)內(nèi)引發(fā)了諸多公私法交融問(wèn)題的討論中，頗受矚目的一個(gè)案例。?相關(guān)評(píng)論，參見Allan McHarg, In the Matter of Applications by Sherlock and Morris for Judicial Review, 8(4)Utility Law Review 123,1997.這一案例是消費(fèi)者與企業(yè)之間因服務(wù)供應(yīng)引發(fā)糾紛而中斷供應(yīng)的爭(zhēng)議，焦點(diǎn)直指民營(yíng)化改革后的電網(wǎng)企業(yè)，當(dāng)其履行供電義務(wù)時(shí)，是否仍然構(gòu)成一個(gè)“公”性質(zhì)的機(jī)構(gòu)？這與本文的問(wèn)題呈現(xiàn)十分契合，下面的討論就將圍繞此案例展開。

（一）案件事實(shí)與爭(zhēng)議焦點(diǎn)

1996年，北愛爾蘭高等法院對(duì)Sherlock 和Morris兩位公民訴北愛爾蘭電力公司案進(jìn)行了合并審理。Sherlock和Morris分別是兩位獨(dú)立的司法審查申請(qǐng)人。兩個(gè)申請(qǐng)人的供電商—北愛爾蘭電力公司（Northern Ireland Electricity，簡(jiǎn)稱NIE）?北愛爾蘭的電力體制改革雖然晚于英格蘭和威爾士，但總體上也建立了一個(gè)類似的競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)。北愛爾蘭于1992年開始民營(yíng)化改革，主要的運(yùn)營(yíng)商—北愛爾蘭電力公司（NIE）是一家縱向整合的、壟斷性的股份公司。1992年之前，負(fù)責(zé)本地區(qū)的發(fā)輸配供電業(yè)務(wù)，擁有并運(yùn)營(yíng)4家電廠，為終端用戶配電。英國(guó)政府決定打破NIE的壟斷，進(jìn)行民營(yíng)化改革，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。包括1992年將NIE的4家電廠出售給私人投資者，1993年，促成NIE在英國(guó)股票交易所上市。改革后，由發(fā)電商把電力出售給NIE，然后再由NIE出售給合法的供電商（包括NIE自己的供電公司），也允許英國(guó)其他的發(fā)供電公司進(jìn)入北愛爾蘭電力市場(chǎng)，由此形成了發(fā)供電兩側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)與輸配電環(huán)節(jié)仍保持壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。中斷了對(duì)他們的供電，原因在于公司有證據(jù)證明他們?cè)陔姳砩蟿?dòng)了手腳，造成了用電額度的錯(cuò)誤計(jì)算，因此要求申請(qǐng)人補(bǔ)交未繳納的電費(fèi)，并且賠償電表的維修費(fèi)用。兩位申請(qǐng)人都否認(rèn)曾經(jīng)私自改動(dòng)過(guò)電表，并且他們都是從家庭其他成員手中接管該房屋，而在接管之前，電力公司都未曾查看過(guò)他們的電表，即使電表出現(xiàn)人為異常，也無(wú)法直接證明改動(dòng)電表的行為屬他們所為。另外，兩位申請(qǐng)人的家庭中都有未成年子女，經(jīng)濟(jì)比較困難，且在Morris女士家中還有一位孩子患有慢性心臟疾病。但是，在究竟應(yīng)當(dāng)支付多少未繳納的電費(fèi)和電表維修安裝費(fèi)未達(dá)成一致前，公司拒絕向申請(qǐng)人恢復(fù)供電。

申請(qǐng)人認(rèn)為，NIE作出停止供電的決定構(gòu)成了行政法上的違法，要求法院撤銷該決定，并令其恢復(fù)供電。首先，NIE停止供電的行為不符合法律規(guī)定的條件和程序。根據(jù)1989年英國(guó)《電力法》第6節(jié)第4條和第7節(jié)第11條，供電者必須有足夠的證據(jù)證明用戶存在篡改電表的行為。其次，NIE錯(cuò)誤地理解了法律，將恢復(fù)供電的條件“直至事項(xiàng)已經(jīng)得到解決”（until the matter has been remedied）解釋為申請(qǐng)人同意支付公司所聲稱的欠費(fèi)，而不是簡(jiǎn)單地解釋為電表已維修或更換。第三，NIE無(wú)權(quán)停止供電，因?yàn)槭聦?shí)上申請(qǐng)人是否篡改了電表還存有爭(zhēng)議，此時(shí)應(yīng)該走欠費(fèi)用戶處理程序。第四，NIE在行使中斷供應(yīng)權(quán)時(shí)，沒(méi)有考慮應(yīng)當(dāng)考慮的所有相關(guān)因素，包括電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)有關(guān)謹(jǐn)慎對(duì)待支付困難用戶的有關(guān)政策以及申請(qǐng)人的家庭情況，構(gòu)成了Wednesbury不合理。第五，中斷供應(yīng)明顯違反了自然公正原則，申請(qǐng)人并沒(méi)有被告知中斷供應(yīng)的事由，且也沒(méi)有給申請(qǐng)人申辯的機(jī)會(huì)。另外，申請(qǐng)人也提出NIE沒(méi)有制定有關(guān)家庭成員之間變更屋主時(shí)，應(yīng)當(dāng)重新查看電表和登記用戶信息方面的操作規(guī)程，屬于裁量權(quán)行使不當(dāng)；而要求必須在申請(qǐng)人支付所有費(fèi)用的情況下才恢復(fù)供電，等于強(qiáng)制申請(qǐng)人同意他們存在違法行為，這也違反了《歐洲人權(quán)條約》第6條規(guī)定的“公正審判權(quán)”。

被告則認(rèn)為，NIE是一家私有化的商業(yè)企業(yè)，不屬于公共機(jī)構(gòu)，電力供應(yīng)服務(wù)完全是一個(gè)私法上的事項(xiàng)，應(yīng)根據(jù)供應(yīng)合同的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行審查，因此，中斷供應(yīng)行為不能作為一個(gè)公法上的行為而受制于司法審查。并且，根據(jù)《電力法》有關(guān)規(guī)定，用戶與企業(yè)之間的糾紛應(yīng)當(dāng)首先提交至電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)裁決，而不應(yīng)直接提交法院。另外，NIE也否認(rèn)了中斷行為存在違法和不合理，認(rèn)為企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利益同樣應(yīng)該受到法律的保護(hù)。

（二）判決

本案最為重要的先決問(wèn)題是，民營(yíng)化以后的北愛爾蘭電力股份公司，是一個(gè)其決定受司法審查約束的公共機(jī)構(gòu)，還是一個(gè)私法上的主體？Kerr法官認(rèn)為，將一個(gè)公共供電企業(yè)行使法定權(quán)力的行為排除在“普通法對(duì)公共職能的控制”之外，是難以令人信服的。他注意到，如果NIE沒(méi)有私有化，那么電力供應(yīng)是否屬于公共職能的論爭(zhēng)根本就不可能被提出來(lái)，那么這一活動(dòng)的性質(zhì)是否因民營(yíng)化就改變了呢？他引用了Mercury Ltd v Electricity Corporation案?1 WLR 521, 1994.指出，關(guān)鍵的判斷基準(zhǔn)在于所從事的行為性質(zhì)以及決定所產(chǎn)生的社會(huì)后果，如果某一機(jī)構(gòu)擁有“公共職能”或者其決定具有公法效果，那么原則上就應(yīng)當(dāng)受制于司法審查。這一觀點(diǎn)與上議院的Woolf勛爵在法院之外的觀點(diǎn)“某一機(jī)構(gòu)不再是公共機(jī)關(guān)而成為私營(yíng)企業(yè)這一事實(shí)，并不意味著先前受公法調(diào)整的活動(dòng)，不再受公法調(diào)整”是一致的。?Lord Woolf, Droit Public- English Style, 57 Public Law 63, 1995.為了證明這一主張，Kerr法官進(jìn)一步引用了1995年的Griffin v South West Water Service案?IPLR 15, 1995.，該案旗幟鮮明地將供水服務(wù)界定為國(guó)家公共職能?！皼r且從職能上看， NIE作為一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)受制于歐盟指令的約束，如果它行使法律賦予的供應(yīng)中斷權(quán)，我們卻將其看成是一個(gè)私法上的主體，受司法審查豁免，這不是互相矛盾的嗎？”?同注⑩。因此，法院認(rèn)為，NIE行使法律賦予其的中斷供應(yīng)權(quán)時(shí)，屬于履行公共職能的行為，應(yīng)受制于司法審查。但是在是否受理審查申請(qǐng)上，法院卻有裁量權(quán)。?關(guān)于英國(guó)司法審查制度的改革及法院在受理司法審查申請(qǐng)上的裁量權(quán)，參見Sir William Wade and Christopher F. Forsyth, Administrative Law, 10th ed., Oxford University Press, 2009, pp.549-566。在本案中，基于申請(qǐng)人已經(jīng)就該爭(zhēng)議同時(shí)向電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出了投訴這一事實(shí)，法院可以基于存在其他救濟(jì)方式為由拒絕受理該案，但這只是法院行使裁量權(quán)的行為，并不影響職能混合性的企業(yè)從事公共職能的行為應(yīng)受司法審查約束這一原則。

同時(shí)，對(duì)于申請(qǐng)人提出的企業(yè)的供應(yīng)中斷行為違反了Wednesbury不合理和自然公正原則，法院也作出了支持性的回應(yīng)意見。Kerr 法官認(rèn)為，電力企業(yè)行使中斷供應(yīng)權(quán)，是一個(gè)可能對(duì)公民產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性權(quán)益影響的行為。因此，根據(jù)普通法的精神，應(yīng)當(dāng)考慮合理相關(guān)的因素，且在程序上應(yīng)當(dāng)符合自然公正。在本案中，電力供應(yīng)關(guān)系居民日常生活，是基本必需性服務(wù)，供應(yīng)商行使中斷供應(yīng)權(quán)應(yīng)當(dāng)事先向利害關(guān)系人作出充分的解釋，而這種解釋只有同時(shí)以愿意聽取并考量利害關(guān)系人的陳述和申辯才有價(jià)值。但是在本案中，NIE在作出供應(yīng)中斷的決定前，并沒(méi)有給利害關(guān)系人陳述和申辯的機(jī)會(huì)，程序上構(gòu)成不當(dāng)。并且，在行使恢復(fù)供電權(quán)時(shí)，供應(yīng)商也應(yīng)當(dāng)審慎考慮相關(guān)因素，包括申請(qǐng)人個(gè)人的具體情況，即使雙方就支付欠費(fèi)不能達(dá)成一致，或者在有關(guān)協(xié)議條款上仍然存有分歧，也并不絕對(duì)地構(gòu)成不能恢復(fù)供電的決定性理由。

隨著社會(huì)的進(jìn)步，全球一體化的發(fā)展，英語(yǔ)已經(jīng)成為小學(xué)生的一項(xiàng)必備技能。小學(xué)英語(yǔ)是學(xué)生接觸英語(yǔ)的開端，教師要幫助小學(xué)生打下夯實(shí)的基礎(chǔ)，詞匯學(xué)習(xí)是循環(huán)往復(fù)、漫長(zhǎng)積累的過(guò)程，是需要在語(yǔ)境中加深理解、逐步拓展的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，學(xué)生需要教師的引導(dǎo)和鼓勵(lì)，小學(xué)英語(yǔ)教師有義務(wù)監(jiān)督小學(xué)生認(rèn)真學(xué)習(xí)詞匯。在教學(xué)中教師要不斷積累經(jīng)驗(yàn)，找到更好的教學(xué)方法，為小學(xué)英語(yǔ)教學(xué)貢獻(xiàn)一分力量。

從上述法官的意見來(lái)看，我們似乎可以期待法院會(huì)作出撤銷NIE中斷供應(yīng)決定的判決，但是最終法院還是駁回了申請(qǐng)人的請(qǐng)求。理由有三：第一，在案件審理的過(guò)程中，NIE已經(jīng)與申請(qǐng)人達(dá)成一致，通過(guò)安裝預(yù)付費(fèi)裝置的方式，使申請(qǐng)人恢復(fù)供電。第二，申請(qǐng)人已同時(shí)將爭(zhēng)議提交至電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并且監(jiān)管機(jī)構(gòu)已就其中一個(gè)申請(qǐng)人—Morris女士的投訴作出了處理決定。第三，在審理過(guò)程中，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)與NIE就如何處理篡改電表行為形成了一套操作規(guī)程，其中，包含了用戶對(duì)于中斷供應(yīng)的陳述和申辯程序，同時(shí)規(guī)定只有在符合嚴(yán)格的條件下，才能行使中斷供應(yīng)權(quán)，一般應(yīng)當(dāng)以先努力與用戶達(dá)成欠費(fèi)支付協(xié)議為要件，該規(guī)程將適用于NIE將來(lái)對(duì)篡改電表行為的處理。

（三）案件之后

Sherlock & Morris案的判決，有沒(méi)有為民營(yíng)化后公用事業(yè)企業(yè)的“公職能”與“私活動(dòng)”劃分出一條明確的分界線？答案似乎并不明朗。Allan McHarg對(duì)該案提出了批評(píng)，他認(rèn)為，將某些從事公法任務(wù)的私人企業(yè)定性為公共機(jī)構(gòu)，目的是為了避免國(guó)家責(zé)任通過(guò)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)變?yōu)樗椒ㄘ?zé)任，從而逃避司法審查或議會(huì)問(wèn)責(zé)制的約束，但是如果不對(duì)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中的行為范圍同時(shí)予以界定，那么同樣也可能侵害企業(yè)受法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，該案的判決并沒(méi)有為此提供一個(gè)明晰的答案。其次，盡管國(guó)家控股已經(jīng)不占支配地位，但從其市場(chǎng)地位來(lái)看，NIE仍是一個(gè)具有壟斷性質(zhì)的企業(yè)，但是，民營(yíng)化改革還催生了許多自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，如蘇格蘭供配電兩端的自由競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，這一判決的原則是否也同樣適用于它們？答案也是不明確的，遺憾的是，在后者的領(lǐng)域，至今仍然沒(méi)有出現(xiàn)對(duì)供電企業(yè)提出司法審查的案例，因此，法院應(yīng)當(dāng)如何對(duì)待這一問(wèn)題仍然懸而未決。

三、德國(guó)法上的啟示：以漢堡電力公司案為例

私人組織的公法性質(zhì)問(wèn)題，必然不是一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題。我們看到在英國(guó)，至今仍然沒(méi)有形成一套統(tǒng)一的處理規(guī)則，相反，以逐案方式來(lái)解決（即采用逐案限制“公法”與“私法”之間特定界限的普通法方法），雖然實(shí)用，卻造成法的一般規(guī)則隱匿于個(gè)案背后難以辨析，同時(shí)案例法上的搖擺也造成了規(guī)則適用的不確定性。在這一方面，興許德國(guó)聯(lián)邦憲法法院對(duì)職能混合型企業(yè)之基本權(quán)利資格的判決，更有借鑒意義。雖然它與英國(guó)法背后的理念事實(shí)是相通的，但是相較而言，線索更為明晰。

（一）案件背景

德國(guó)聯(lián)邦憲法法院于1989年判決的漢堡電力公司案與聯(lián)邦行政法院于1997年判決的德國(guó)電信股份公司案，均涉及對(duì)民營(yíng)化后的公用事業(yè)企業(yè)的職能定性問(wèn)題。?BVerfG, Beschlu? vom 16.5.1989-1 BvR 705/88, NJW 1990, S.1783.轉(zhuǎn)引自詹鎮(zhèn)榮：《從民營(yíng)化觀點(diǎn)論公民合資公司之基本權(quán)能力》，載于氏著：《民營(yíng)化與管制革新》，元照出版社2005年版，第41～101頁(yè)。

在這兩個(gè)案件中，法院需要解決承擔(dān)公共任務(wù)的私人企業(yè)在憲法上是否具有基本權(quán)利主體資格的問(wèn)題，也即是否可以提起憲法訴愿。德國(guó)法上基本權(quán)利的立憲宗旨，在于為個(gè)人自由與權(quán)利構(gòu)建抵御國(guó)家權(quán)力的堡壘，因而公權(quán)力的行使主體是基本權(quán)利的防御對(duì)象，一般不享有基本權(quán)利主體資格。?曲相霏：《人權(quán)主體論》，載徐顯明主編：《人權(quán)研究》（第一卷），山東人民出版社2001年版。同時(shí)德國(guó)基本法第19條第3項(xiàng)規(guī)定，“基本權(quán)利亦適用于國(guó)內(nèi)法人，但以依其性質(zhì)得適用者為限”，該條雖然也賦予了法人以基本權(quán)利主體資格，但隨著行政任務(wù)民營(yíng)化的興起，法人性質(zhì)依何判斷，也引發(fā)了公法人、承擔(dān)公共任務(wù)的私法人、公私合營(yíng)性質(zhì)的混合企業(yè)等是否享有基本權(quán)利主體地位的爭(zhēng)論。?秦奧蕾：《論公法人的基本權(quán)利主體地位—以<德國(guó)基本法>為主要背景》，收錄于中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)2012年年會(huì)論文集。而法人基本權(quán)利主體資格的判斷，意味著法院需要為其所從事的活動(dòng)或者所請(qǐng)求的法益作“公”與“私”的定性，若定性為公權(quán)力活動(dòng)，即不能獲得基本權(quán)利主體地位，反之亦然，這就為本文的問(wèn)題提供了觀察的路徑。

1989年的漢堡電力公司案也是一起用戶與企業(yè)之間因服務(wù)供應(yīng)糾紛而引發(fā)中斷供應(yīng)的爭(zhēng)議。該案中的漢堡電力股份公司，為全市用戶提供電力供應(yīng)服務(wù)。經(jīng)過(guò)民營(yíng)化轉(zhuǎn)制為股份公司后，該公司約72%的股份由漢堡市政府獨(dú)資設(shè)立的漢堡市參與行政有限公司所有，其余約28%股份由2萬(wàn)8千名私人股東分別持有。同樣也是因?yàn)榕c用戶之間的費(fèi)用爭(zhēng)議，用戶拒絕繳納復(fù)核后應(yīng)補(bǔ)繳的電費(fèi)，公司遂對(duì)其實(shí)施中斷供電，用戶不服后訴至法院。

一審漢堡高等法院認(rèn)為，中斷供應(yīng)行為受《電力法》嚴(yán)格規(guī)制，本案僅因費(fèi)用核繳爭(zhēng)議而中斷供電的行為違法。漢堡電力公司不服判決，遂向聯(lián)邦憲法法院提起憲法訴愿，主張其基本法所保障的一般行動(dòng)自由權(quán)、平等權(quán)、地方自治權(quán)以及法院聽審權(quán)受到侵害。

該案中，聯(lián)邦憲法法院需要判斷的首要問(wèn)題，便是漢堡電力公司的法人基本權(quán)利主體資格問(wèn)題。首先，法院沿用了德國(guó)法上關(guān)于法人基本權(quán)利主體資格的一貫標(biāo)準(zhǔn)—“滲透理論”，即從法人背后之自然人的個(gè)人自由和權(quán)利出發(fā)，向外滲透至法人的基本權(quán)利保護(hù)。?進(jìn)一步參見李建良、劉淑范：《“公法人”基本權(quán)利能力探討》，載湯德宗主編：《憲法解釋之理論與實(shí)務(wù)》(第四輯)，臺(tái)灣新學(xué)林出版社2005年版，第378頁(yè)。“滲透理論”強(qiáng)調(diào)法人之所以享有基本權(quán)利主體資格，在于背后“人之根基”。?同注?。因此判斷法人是否與自然人一樣為基本權(quán)利的享有者，首先看法人背后的自然人的組成性質(zhì)，為公主體還是私主體。從本案來(lái)看，漢堡電力公司有28%的股份掌握在私人手中，那么是否意味著其有私人產(chǎn)權(quán)屬性而享有基本權(quán)利主體地位呢？法院隨后指出，“滲透理論”僅是一個(gè)形式標(biāo)準(zhǔn)，不能單純地從組織形態(tài)和產(chǎn)權(quán)性質(zhì)來(lái)判定法人屬性，還是應(yīng)該回溯至基本權(quán)利所要保護(hù)的法益根基，由此更需輔之以判定的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)—即法人從事活動(dòng)的性質(zhì)和任務(wù)功能，是否可實(shí)質(zhì)上歸屬于“基本權(quán)利所要保障的生活領(lǐng)域”，從而構(gòu)成基本權(quán)利保護(hù)的對(duì)象，抑或是屬于“公法任務(wù)”的履行，從而落入基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)防御的領(lǐng)域。

根據(jù)上述判斷標(biāo)準(zhǔn)，法院認(rèn)為，一方面，水電等能源供應(yīng)屬于德國(guó)地方自治團(tuán)體典型的一種生存照顧義務(wù)。所謂“生存照顧”義務(wù)，是一種國(guó)家責(zé)任，來(lái)源于因現(xiàn)代人類生活方式的改變而形成的人對(duì)公共服務(wù)的緊密依賴性，因而國(guó)家有責(zé)任保障公民獲得必需的、基本的服務(wù)供應(yīng)，以滿足其生存所需。?關(guān)于德國(guó)法上的“生存照顧”概念，詳細(xì)的展開，參見陳新民：《公法學(xué)札記》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第46～90頁(yè)。當(dāng)法院將電力供應(yīng)義務(wù)視為是公任務(wù)時(shí)，即使該任務(wù)的完成是由漢堡市政府借助訴愿人—漢堡電力公司的協(xié)助來(lái)實(shí)現(xiàn)，仍然不改變?cè)撊蝿?wù)的本質(zhì)屬性仍屬于“公”的范疇。法院認(rèn)為，股權(quán)主要掌握在誰(shuí)手中，并不是關(guān)鍵，它只能說(shuō)明該公司業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)分配狀態(tài)，而非具體行為的性質(zhì)。另一方面，根據(jù)1935年《能源經(jīng)濟(jì)法》以及1979年《關(guān)于費(fèi)率用戶電力供應(yīng)一般條款辦法之規(guī)定》，漢堡電力公司在履行生存照顧義務(wù)與服務(wù)供應(yīng)上，受到實(shí)定法條款如此嚴(yán)格的拘束，“以至于在本案所感興趣之憲法訴愿人的私法自主性關(guān)聯(lián)上，幾乎完全不存在?！瓱o(wú)論如何，憲法訴愿人在此處所從事的電力供應(yīng)服務(wù)范圍內(nèi)，并不得一般性地主張受基本權(quán)之保護(hù)”。?同注?。

1989年5月16日，聯(lián)邦憲法法院以憲法訴愿部分不合法顯無(wú)勝訴之望為由，裁定駁回具有公私合營(yíng)性質(zhì)的漢堡電力公司所提起之憲法訴愿。這是德國(guó)聯(lián)邦憲法法院首度直接針對(duì)公私合營(yíng)公司的基本權(quán)利主體資格作出的裁判。由此，我們可以看出，德國(guó)法上將民營(yíng)化后公用事業(yè)企業(yè)的行為定性為“公”還是“私”，標(biāo)準(zhǔn)在于行為的性質(zhì)和任務(wù)的功能，而非企業(yè)背后的持股比例，換言之，不在于產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。當(dāng)漢堡電力公司的中斷供應(yīng)行為涉及公民獲得一個(gè)持續(xù)的水電氣暖等基本能源的“取得權(quán)”時(shí)，此時(shí)后者的權(quán)益已經(jīng)構(gòu)成“基本權(quán)利所要保障的生活領(lǐng)域”，而前者中斷行為便成為基本權(quán)利的防御對(duì)象，因而具有“公”屬性。

（三）案件之后

漢堡電力公司案將“生存照顧”義務(wù)的履行作為私法人承擔(dān)公任務(wù)的判定標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)疑具有重要意義。此后，隨著通訊交通等領(lǐng)域民營(yíng)化政策的進(jìn)一步推行，聯(lián)邦行政法院也審理了多個(gè)涉及公私合營(yíng)型公用事業(yè)企業(yè)之基本權(quán)利主體資格的案例。但與聯(lián)邦憲法法院的結(jié)論不同，聯(lián)邦行政法院在1997年前后的多個(gè)案例中均肯定了民營(yíng)化后的德國(guó)電信股份公司是基本權(quán)利的主體，享有基本法第12條所保障的營(yíng)業(yè)自由和第14條所保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)。?同注?。例如，在德國(guó)電信公司不服主管機(jī)關(guān)一項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)處分的裁判中，法院認(rèn)為，企業(yè)的股權(quán)性質(zhì)，雖仍然是聯(lián)邦控股占大部分，私人持股占小部分，但這一事實(shí)因素并不重要。重要的乃在于網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)事項(xiàng)屬于原告的經(jīng)營(yíng)自由，因而是單純從事私經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范疇，不屬于公法事項(xiàng)，因此具有法人的基本權(quán)利主體資格。

詹鎮(zhèn)榮教授在對(duì)上述兩類案例進(jìn)行比較后得出：“生存照顧”與“私經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”似成為德國(guó)司法實(shí)務(wù)認(rèn)定此類公私合營(yíng)公司任務(wù)光譜之兩個(gè)對(duì)立端點(diǎn)。當(dāng)“漢堡電力公司案”因涉及人民生存照顧之公任務(wù)，而否定其基本權(quán)利主體資格時(shí)，“德國(guó)電信公司案”則正好因公司所從事的活動(dòng)為單純之私經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而賦予其基本權(quán)利主體資格。?但他也同時(shí)承認(rèn)，無(wú)論是聯(lián)邦憲法法院和聯(lián)邦行政法院，在裁判理由的說(shuō)理展開上，還欠缺更細(xì)致的區(qū)分，同注?。這一提煉十分契合本文問(wèn)題，盡管對(duì)于哪些活動(dòng)屬于“生存照顧義務(wù)”之履行，哪些活動(dòng)屬于私經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，仍欠缺更細(xì)化的規(guī)則指引，事實(shí)上也只能留待案例法上爭(zhēng)議類型的進(jìn)一步豐富，但至少它為我們提供了理論證成和價(jià)值判斷的標(biāo)準(zhǔn)和路徑。

四、觀察性意見

在對(duì)本文問(wèn)題的回應(yīng)上，無(wú)論是英國(guó)法上的Sherlock & Morris案，還是德國(guó)法上的漢堡電力公司案及其后的德國(guó)電信公司案，盡管裁判發(fā)生的法域，甚至類型和思路都不盡相同，但其所呈現(xiàn)的社會(huì)背景、問(wèn)題表象和理論詰難卻具有相似性。

第一，顯然，民營(yíng)化一定程度上模糊了公用事業(yè)服務(wù)供應(yīng)的性質(zhì)。案件中法官們都注意到，如果沒(méi)有民營(yíng)化改革（包括在位國(guó)企改制、民營(yíng)企業(yè)新準(zhǔn)入及各種類型公私合作制公司的設(shè)立），問(wèn)題似乎并不成為問(wèn)題。究其原因，與其說(shuō)是私人資本的加入引起了主體性質(zhì)的變化，毋寧說(shuō)是市場(chǎng)方式的引入改變了服務(wù)供應(yīng)法律關(guān)系的結(jié)構(gòu)。從國(guó)家直接生產(chǎn)供應(yīng)變?yōu)閲?guó)家監(jiān)管、企業(yè)生產(chǎn)供應(yīng)以后，企業(yè)作為被監(jiān)管的經(jīng)營(yíng)者、合同中的供應(yīng)商，其從事私法活動(dòng)或以私法方式從事活動(dòng)越來(lái)越多，同時(shí)市場(chǎng)化方式對(duì)傳統(tǒng)供應(yīng)的滲透也帶來(lái)了服務(wù)產(chǎn)品、方式、費(fèi)率的多元，使得公用事業(yè)產(chǎn)品更具商品的特征，由此，模糊了公用事業(yè)這類服務(wù)供應(yīng)原本的公共屬性。

第二，民營(yíng)化并不改變公用事業(yè)服務(wù)的公共性。在堅(jiān)持企業(yè)對(duì)居民用戶、家庭用戶的普遍供應(yīng)義務(wù)上，兩大法域?qū)嶋H是殊途同歸。盡管英國(guó)法并沒(méi)有發(fā)展出像德國(guó)法那樣相對(duì)明晰的標(biāo)準(zhǔn)，而是由法官通過(guò)逐案加以把握，但無(wú)論如何，從英國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生的案例來(lái)看，供應(yīng)企業(yè)向居民用戶履行供電、供氣和供水的義務(wù)，至今沒(méi)有出現(xiàn)一例否定其公共屬性的案例。?Colin Scott, The Juridification of Regulatory Relations in the UK Utilities Sector, in J. Black, P. Muchlinski and P. Walker(eds.), Commercial Regulation and Judicial Review, Hart Publishing,1998.而企業(yè)本身公有資本與私有資本的構(gòu)成，并不構(gòu)成影響的事實(shí)因素。?在漢堡電力公司案之后，一家國(guó)家持股25%股份的能源供應(yīng)公司提起的憲法訴愿，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院仍然以憲法訴愿顯無(wú)勝訴之望，拒絕賦予該能源公司基本權(quán)利主體資格。BVerfG, 1 BvR 1213/00 vom 15.11.2000, RdE 2001, S.110,轉(zhuǎn)引自詹鎮(zhèn)榮：《從民營(yíng)化觀點(diǎn)論公民合資公司之基本權(quán)能力》，載于氏著：《民營(yíng)化與管制革新》，元照出版社2005年版，第72頁(yè)。無(wú)論是Sherlock & Morris案中，Kerr 法官?gòu)摹半娏?yīng)屬于生活必需性服務(wù)”出發(fā)得出供電屬于公共職能的結(jié)論，還是漢堡電力公司案中，聯(lián)邦憲法法院法官為電力供應(yīng)扣上“屬于國(guó)家生存照顧義務(wù)”的帽子，英國(guó)法與德國(guó)法的結(jié)論是一致的：即從職能屬性出發(fā)，當(dāng)公用事業(yè)企業(yè)行使一個(gè)法定的供應(yīng)權(quán)，且該權(quán)力可能危及公民獲得一個(gè)持續(xù)的服務(wù)供應(yīng)方面的權(quán)利時(shí)，該行為便屬于“公任務(wù)”的范疇，此時(shí)，雖然義務(wù)的履行主體為私人企業(yè)，或公私混合企業(yè)，但在性質(zhì)上，其屬于公共機(jī)構(gòu)，受制于司法審查，也因而受到一個(gè)更高密度的法律規(guī)范的控制。

第三，公私職能爭(zhēng)論的背后，是公民獲得一個(gè)普遍服務(wù)的權(quán)利、企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)和國(guó)家供應(yīng)保障責(zé)任的三方平衡。為什么多數(shù)案件，企業(yè)均從其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)出發(fā)提出抗辯或提出憲法訴愿？實(shí)質(zhì)是民營(yíng)化后帶來(lái)的法律上對(duì)民營(yíng)資本這部分財(cái)產(chǎn)權(quán)利益如何進(jìn)行保護(hù)的訴求。中斷供應(yīng)是企業(yè)催繳欠費(fèi)的有效手段，商業(yè)秘密是企業(yè)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的有力工具。此時(shí)，從“生存照顧”到“私經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”的兩端，公用事業(yè)企業(yè)呈現(xiàn)出兩重屬性間的沖突。一端，作為市場(chǎng)交易中的民事主體，它需要追求利潤(rùn)；另一端，作為執(zhí)行公共任務(wù)的輔助者，它需要承擔(dān)法定義務(wù)。中間的界限劃分，取決于兩個(gè)因素，一是法定義務(wù)規(guī)范的嚴(yán)密程度，二是生存照顧義務(wù)的覆蓋范圍，而這兩者的背后，均指向一個(gè)高于供應(yīng)企業(yè)之財(cái)產(chǎn)權(quán)利益的法益。否則，對(duì)供應(yīng)企業(yè)的中斷供應(yīng)行為進(jìn)行司法審查、否定一個(gè)私企業(yè)的憲法基本權(quán)利主體資格，兩者的正當(dāng)性便無(wú)從談起。這一法律所保護(hù)的利益是什么，依循漢堡電力公司案的邏輯，必須回到“基本權(quán)利所要保障的生活領(lǐng)域”本身。由于水電氣暖對(duì)于今天現(xiàn)代人類生活的“必需品”意義，它構(gòu)成了基本權(quán)利的保護(hù)對(duì)象，也即公民應(yīng)當(dāng)被保障一個(gè)獲得持續(xù)的、基本的公用事業(yè)服務(wù)供應(yīng)的權(quán)利。?駱梅英：《論公用事業(yè)服務(wù)權(quán)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。這一權(quán)利高于企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利益，由此，可能侵犯權(quán)利的行為也必須受制于嚴(yán)格的公法規(guī)范，如恣意的切斷是不被允許的，從Sherlock & Morris案到漢堡電力公司案，都證明了這一點(diǎn)。

第四，觀照至我國(guó)，回到本文開始的問(wèn)題和事例。首先要糾正民營(yíng)化等于私法化的誤區(qū)，將供應(yīng)企業(yè)純粹作為私法主體來(lái)看待，忽視了其承擔(dān)公共服務(wù)和公共職能的一面，就可能陷入所謂“公法責(zé)任遁入私法”的 “民營(yíng)化陷阱”。對(duì)企業(yè)承擔(dān)公共職能范圍的厘清，當(dāng)然更重要的是國(guó)家在行政監(jiān)管和社會(huì)保障方面的責(zé)任回歸，因而意義重大。一方面，這關(guān)系人民基本生活，另一方面，也要認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域仍處于向競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)過(guò)渡的進(jìn)程中，根據(jù)任務(wù)的性質(zhì)對(duì)企業(yè)承擔(dān)行政職能進(jìn)行立法授權(quán)仍有必要。

其次，必須始終從權(quán)利本位出發(fā)，進(jìn)行法律制度的設(shè)計(jì)。當(dāng)我們審視居民用戶與企業(yè)因服務(wù)供應(yīng)產(chǎn)生的爭(zhēng)議時(shí)，這種爭(zhēng)議所具有的公法與私法混合的特性便凸顯出來(lái)。一方面，公民有權(quán)獲得一個(gè)合理、持續(xù)的公用事業(yè)服務(wù)，負(fù)擔(dān)能力有缺陷的公民還應(yīng)當(dāng)?shù)玫揭粋€(gè)最低程度的供應(yīng)保障，這屬于基本權(quán)利的范疇，另一方面，私營(yíng)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)和營(yíng)業(yè)自由權(quán)同樣也受憲法和法律的保護(hù)，當(dāng)兩者發(fā)生沖突時(shí)，必然會(huì)有一個(gè)權(quán)利保護(hù)的優(yōu)先順序，公民的基本權(quán)利優(yōu)先于企業(yè)股東的財(cái)產(chǎn)權(quán)，這一結(jié)論，不僅是在社會(huì)法治國(guó)思想盛行的德國(guó)，而且即使是在強(qiáng)調(diào)自由市場(chǎng)和財(cái)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的英國(guó)，也同樣得到了法院的支持。同理，要求公用事業(yè)企業(yè)承擔(dān)信息公開義務(wù)，是因?yàn)橹闄?quán)之于其他權(quán)利的基礎(chǔ)地位。對(duì)企業(yè)查電行為、違約認(rèn)定行為設(shè)定正當(dāng)程序，謹(jǐn)慎賦予企業(yè)通過(guò)中斷供應(yīng)催繳電費(fèi)、強(qiáng)制用戶履行合同義務(wù)等權(quán)力，均是體現(xiàn)公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)駲?quán)利保護(hù)的要求。

最后，也必須承認(rèn)，民營(yíng)化后的公用事業(yè)領(lǐng)域，存在大量公法規(guī)范與私法規(guī)范匯合交融、行政監(jiān)管與自我規(guī)制同時(shí)并存、公法救濟(jì)與私法救濟(jì)相互補(bǔ)充的現(xiàn)象。盡管本文認(rèn)為是否涉及公民獲得一個(gè)持續(xù)、基本的公用事業(yè)服務(wù)方面的權(quán)利，是判斷公私法界限的標(biāo)準(zhǔn)，但進(jìn)一步細(xì)化的內(nèi)容為何，仍需要訴諸個(gè)案情境作類型化的具體分析。

*本文系2010年國(guó)家社科基金項(xiàng)目“公用事業(yè)監(jiān)管的行政法研究”（10CFX019）的階段性成果，同時(shí)亦受教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“《政府信息公開條例》的實(shí)施與完善”（12JJD820016）的資助。

** 作者簡(jiǎn)介：駱梅英，浙江工商大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授，法學(xué)博士。