楊海坤
法治政府的建設,是全面落實依法治國基本方略的重要內容,是我國政府施政的基本目標。改革開放以來,我國政府采取一系列措施切實推進依法行政,經歷了一個從提出建設法制政府到確立建設法治政府的深刻變化過程。①上世紀80年代中期國務院法制辦在桂林舉行首次政府法制工作研討會,當時提出的目標是建設法制政府,隨著90年代后提出建設社會主義法治國家任務后,建設法治政府逐漸明確成為政府工作的奮斗目標。這是一個具有深刻意義的變化。建設法治政府的核心就在于將政府打造成為符合現代世界行政潮流發(fā)展的民主型政府、有限型政府、善治型政府、責任型政府和平權型政府。②楊海坤、章志遠:《中國特色政府法治論研究》,法律出版社2008年版,第137~140頁。誠如英國著名行政法學家威廉·韋德所說,法治政府意味著:一方面,政府行使權力的所有行為,即所有影響他人法律權利、義務和自由的行為都必須說明它的嚴格的法律依據;另一方面政府必須根據公認的、限制自由裁量權的一整套規(guī)則和原則辦事。③[英]威廉·韋德:《行政法》,中國大百科全書出版社1997年版,第25頁。在筆者看來,法治政府概念是對法制政府概念的嬗變和升華。④參閱楊海坤、樊響:《法治政府:一個概念的簡明史》,中國行政法學研究會2015年年會論文。
進入本世紀以來的15年可以被稱為我國法治政府建設的“全面推進”、“系統(tǒng)推進”的新時期,這與自1982年的《憲法》、1989年的《行政訴訟法》、1996年的《行政處罰法》、2003年的《行政許可法》等一系列重要領域的法律法規(guī)的頒布與實施有著密切的聯系,應當說,法治政府建設的開展就是建立在這些重要法律法規(guī)頒布后所帶來的諸多效果和影響基礎之上的。⑤回顧我國行政法治的歷史,可以清楚地發(fā)現,1982年憲法所顯示的民主法治精神正是對以往極端人治進行的反思與擺脫,明確宣示了包括政府在內的任何組織都不得有超越憲法和法律的特權,明確規(guī)定將一切機關都置于憲法和法律之下,為依法行政提供了最重要的憲法依據。另外,憲法認真對待了公民權利,顯示了對公民權利和自由特別的關注,為之后構建各項保障公民權利的具體制度奠定了憲法基礎。20世紀80年代末《行政訴訟法》的“橫空出世”,對中國行政法治起到了不可磨滅的“火車頭”作用?!缎姓V訟法》的顯著意義在于它是我國行政行為法治化的起始樣本,充分體現了依法行政精神,貫徹了民主、公正、參與等基本原則。爾后的《行政處罰法》則為我國行政程序法治化提供了初始范本,它首次以基本法律的形式對行政處罰程序作出完善的規(guī)定,這是行政程序具體制度建設的一個巨大進步。2003年全國人大常委會制定和通過的《行政許可法》則意味著我國建設法治政府的進程向縱深發(fā)展,它通過限制行政許可事項的范圍,一方面取消了大量的不必要的規(guī)制,還市場主體和公民個人以自由;另一方面將某些必要的規(guī)制轉移給行業(yè)組織和中介機構實施,只保留少量的,真正屬于“公共物品”范疇的行政許可由政府實施,從而促使政府職能轉換和轉移,促使政府從“全能政府”向“有限政府”的轉化。2004年國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》,提出全面推進依法行政,經過10年左右堅持不懈的努力,基本實現建設法治政府的目標。正如有的學者所高度評價的:“由政府自覺提出并要求在十年時間內基本實現建設法治政府的目標,這在世界法治發(fā)展史上是絕無僅有的。”⑥應松年:《依法行政實施綱要專家談》,載《法制日報》2004年6月12日?!度嫱七M依法行政實施綱要》從政府轉變職能與行政管理體制改革、制度建設、法律實施、科學民主決策、政府信息公開、糾紛解決機制、行政監(jiān)督和公務員依法行政觀念和能力提高等多個方面展示了我國實現依法行政的具體目標和措施,明確了今后推進依法行政工作中的重點和難點。這些具體目標和措施極大地豐富了我國行政法的內容。
緊接著,2007年黨的十七大指出要“全面落實依法治國基本方略,加快建設社會主義法治國家”,依法治國是社會主義民主政治的基本要求,要求推進依法行政,深化司法體制改革,加強政法隊伍建設, 做到嚴格、公正、文明執(zhí)法。2008年國務院頒布出臺《關于加強市縣政府依法行政的決定》,指出加強市縣政府依法行政是建設法治政府的重要基礎, 提高市縣政府依法行政能力和水平是全面推進依法行政的緊迫任務。規(guī)定了改革行政執(zhí)法體制, 建立健全行政執(zhí)法爭議協調機制, 進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為, 切實加強行政執(zhí)法隊伍建設等內容。2010年, 國務院出臺了《關于加強法治政府建設的意見》,這是繼國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》以來,貫徹落實依法治國基本方略的又一重大舉措, 部署了全面推進依法行政,進一步加強法治政府建設的各項任務,再次加快了法治政府建設的步伐。2011年《行政強制法》的出臺,將最容易給公民造成傷害的行政強制權力關進制度的籠子,旨在最大限度地防止行政強制權力被濫用,從而為通過制度渠道和法律途徑有效消解社會潛在紛爭、為中國經濟社會發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境。2013年黨的十八大明確提出把“法治政府基本建成”作為實現2020年全面建成小康社會目標過程中的一項重要任務。2013年,十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重要問題的決定》,對全面改革作出了部署,特別是明確提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和能力的現代化”的總目標;2014年,十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確提出了“建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家”的總目標。兩個文件都提到了建設法治政府的問題,尤其是后一個文件,明確提出“深入推進依法行政,加快建設法治政府”的任務,對于法治政府建設描繪了更加清晰的藍圖,提出了更加切實可行的具體步驟,具有新的里程碑指示意義。
總體看來,通過30多年來,尤其是近15年來堅持不懈的法治政府建設,我國依法治國已經邁出了重要步伐。在法治政府建設過程中,行政組織、行政行為、行政監(jiān)督、行政救濟等方面的法律制度都在初步建立的基礎上趨向完善,政務信息公開查詢、重要事項公示與通報、重大決策的聽證等輔助性制度也開始建立并收到良效。在依法行政的觀念普及、公民權益的及時救濟等方面都充分彰顯出我國法治政府建設所帶來的巨大進步。
經過多年奮斗,尤其是進入本世紀之后的加倍努力,我國法治政府建設不僅取得了不凡的成績,而且也積累了豐富的實踐經驗。這些實踐經驗,不僅反映出我國法治政府建設的歷史路徑,也凸顯出我國建設法治政府過程的獨特之處。
沒有法治的理論,就沒有法治的實踐。作為自覺的社會變革和社會進步工程,理論先行是必須的、斷不可少的,當然,理論發(fā)展有一個探索和試錯過程。從這個意義上,我們不得不回顧上世紀末行政法學界關于行政法理論基礎的討論。在這場討論中,最引人注目的成就便是當時出現并形成了以“控權論”與“平衡論”為主導的兩大基礎理論范式。⑦應該說在行政法成長的這段時期,除了“控權論”與“平衡論”以外,學術界還形成了許多其他樣態(tài)的理論基礎,比如“管理論”、“服務倫”、“公共權力論”、“保權控權雙重說”或“保權—控權均衡說”、“權力本位論”等諸多基礎理論概念,由于篇幅有限,在本文中不一一敘述。盡管這兩大基礎理論范式在具體的觀點上存在諸多針鋒相對之處,理論差異也較為明顯,但兩者在理論來源和價值追求方面還是有相通之處的。例如兩者都是以行政權和公民權或者說國家與公民之間關系的互動為基礎來構建行政法理論,相區(qū)別的主要就是對于實體權利和程序權利的強弱安排有所不同而已,⑧一般認為在“平衡論”的語境下,行政機關的實體權利(力)要強于公民,而公民的程序權利應當強于行政機關;而對于“控權論”來說,公民的實體權利強度只有與行政機關所擁有的權利(力)強度相稱才能夠保證對公權力的控制,在程序上與“平衡論”相似,也主張公民的程序性權利強于行政機關。同時,這兩種基礎理論模式對于行政權的態(tài)度來說,基本上都主張從保障人權出發(fā)關注防止行政權力過度擴張,并主張對于行政權力進行有效控制,只是相比較而言,平衡論則更加關注和強調對于公共利益的兼顧。這場討論盡管發(fā)生在上世紀末,但一直綿延至今,對本世紀我國行政法制度的完善仍然起著積極推動作用。
我們積極肯定這兩種理論范式都具有較高的理論價值,但對于我國法治政府建設來說,兩種學說無論從價值選擇還是對具體政策實踐的指導上來看都屬于“單一式”的理論構架。歷史經驗告訴我們,追求更符合中國國情的行政法治理論模式,對于我國構建法治國家、法治政府,才更有借鑒意義。中國從半封建半殖民地國家一躍而為社會主義國家,沒有經歷過自由資本主義充分發(fā)展的時期,建國后計劃經濟模式長期占統(tǒng)治地位,政府在“父愛主義”指導下長期犯了控制社會過寬過嚴的毛病。認識我國這種國情,就要認識到,對于構建法治政府的理論基礎時,需要秉持既要減少不必要的國家干預,政府從不應該管的領域中逐步退卻,但又不是放任不管這樣的思路,即堅持既是“有限政府”,又是“有為政府”的思路。因此,中國的法治政府建設應當是在憲制廣闊背景下的行政法治,應當遵循一種全面的后發(fā)的綜合的政府法治理論。
筆者所主張的法治政府論可以認為是一種綜合的治理理論,它要求我們的政府應當既是授權與控權相統(tǒng)一的法治政府,又是形式與實質相統(tǒng)一的法治政府;既是消極功能與積極功能相統(tǒng)一的法治政府,又是實體公正與程序公正相統(tǒng)一的法治政府,而且還應當是靜態(tài)意義和動態(tài)意義相統(tǒng)一的法治政府。⑨詳見楊海坤:《在實現憲政目標的背景下建設法治政府——略論改革開放三十年來公法發(fā)展的基本經驗》,載《華東政法大學學報》2008年第5期,并可參閱楊海坤、章志遠合著的《中國行政法基本理論研究》(北京大學出版社2004年版)和《中國特色政府法治論》(法律出版社2008年版)。根據筆者最新的考慮,恐怕還要加上“面向立法的行政法”、“面向行政的行政法”與“面向司法的行政法”相統(tǒng)一的行政法,但這需要論證和闡發(fā)。這種綜合的、均衡的行政法治模式要求政府必須認識到:政府權力的來源決定了現代政府必定是民主型政府,政府權力的性質決定了現代政府必定是有限型政府,政府權力的功能決定了現代政府必定是善治型政府,政府權力的本質決定了現代政府必定是責任型政府,政府權力的發(fā)展態(tài)勢決定了現代政府必定是平權型政府。因此這種綜合的行政法治模式不僅吸收了平衡論、控權論等其他有關學說的合理因子,而且從公共管理學、經濟學、社會學等相鄰學科中汲取了豐富的養(yǎng)分,從而大大夯實了其實踐基礎和理論內涵。實踐證明,這一理論模式對我國法治政府建設是非常有益的,至少提供了比較正確的理論指導方向。顯然,對于行政法理論基礎的重視,特別是致力于行政法理論基礎的本土化問題的關注,今后仍將是促使我國行政法不斷進步的動力。
目前,關于行政法理論基礎的討論已經進入一個新階段,學界正在醞釀一場探尋新行政法理論基礎的新趨向。一方面,“行政法的理論基礎是行政法史上的一座豐碑。沒有哪個學科像行政法學一樣熱衷于理論基礎的討論,歷經三十余年而經久不衰;沒有哪個法律部門像行政法一樣,其規(guī)范的制定與實施如此依賴一個統(tǒng)一的理論基礎”⑩成協中:《行政法平衡理論:功能、挑戰(zhàn)與超越》,載《清華法學》2015年第1期。,另一方面,不可否認,在社會利益結構多重化、行政法律關系復雜化、行政手段和方法多元化形勢下,在醞釀產生“新行政法”過程中,原有的各種行政法理論基礎的學說和觀點都面臨著新挑戰(zhàn)。?最近,有學者激烈地對平衡論提出批評,認為:“在宏觀意義上,行政機關的權力來自于行政相對人的權利,兩者不能平衡;在具體的法律關系中,行政機關的權力優(yōu)位,兩者也不能平衡。兩種不平衡無法沖抵而達致總量平衡。平衡論不能放大為整個行政法的理論基礎?!眳⒁妱⑦B泰:《斜坡上的蹺蹺板游戲:平衡論述評》,載《清華法學》2015年第1期?!拔覀冃枰m(xù)接三十余年前開啟的行政法理論基礎這一論題,探尋新行政法的理論基礎?!?同注⑩。只有這樣,才能在國家治理體系和能力現代化這一大背景下使我國行政法制度繼續(xù)改革和完善,以實現現代行政國家的歷史使命。
法治政府的建設,其核心是制度建設。當然,在不同時期會有不同的制度建設重點。過去,我國行政部門工作的失誤,首先在于行政決策的失誤,尤其要看到,因為政府重大行政決策失誤而引發(fā)的爭議及群體性事件近年來呈現日益增長的勢頭。因此,在中國進行行政法制度建設,就要先查找“中國病”,對癥下藥,方能解決中國問題。建立健全科學民主行政決策機制成為國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中明確的建設法治政府的基本目標和任務,也成為今后相當一段時間里法治政府制度建設的重點。應當看到,近年來各級國家行政機關在建立健全科學民主行政決策機制方面作了很多有益的探索,已經逐步形成了一些制度化的做法,許多好的做法在一定范圍和程度上得到了宣傳與推廣。正如《綱要》所總結的,必須“建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制。實行依法決策、科學決策、民主決策”, 這些都已經形成廣泛共識。在建立科學民主行政決策機制的過程中,至少在以下幾項關鍵問題上做了嘗試與努力:(1)正確處理行政決策過程中不同利益主體的訴求;(2)通過適當方式保證社會公眾有效參與行政決策;(3)一定程度上維護了行政決策過程中專家論證意見的獨立性與專業(yè)性;(4)在行政決策選擇和吸納公眾意見和專家意見時對理由進行了必要的說明;(5)依法區(qū)別追究了行政決策違法的集體責任與個人責任;(6)積極引導了行政決策過程中的社會輿論監(jiān)督。雖然這六個方面在現實中還存在很多問題,但不可否認的是,科學民主行政決策機制的這六項關鍵內容,在我國多年來的法治政府建設中,從無到有,從不完善到逐步完善,這對于我國行政決策的科學化、法治化、民主化起到了巨大的推動作用。
黨的十八屆四中全會《決定》明確把“健全依法決策機制”作為加快法治政府建設的重要內容。應該看到,構建依法決策機制是從單一治理模式向多元治理模式轉變和社會管理創(chuàng)新的必然趨勢,也是國家治理能力和體系現代化之組成部分。行政法治關注依法決策機制理所當然成為中國行政法治的一個重要特點。行政決策本身涉及多方利益,需要通過規(guī)范的程序確保訴求表達、良性溝通、理性互動、科學論證,需要通過公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論構建決策制定的法定程序,并完善各要素間相互銜接和配合的機制。然而,程序規(guī)則的運行需要法治的土壤、理性公民的參與和規(guī)則意識的培育,絕不是一蹴而就的。因此,決策程序的制定應當密切結合實際,加以具體化,將程序正義的核心價值融入決策過程之中。另外,重大行政決策對于公民、法人和其他組織的利益影響很大,僅僅依靠政府自身的監(jiān)督和觀念提升還不能完全解決問題,需要加強來自外部的有效監(jiān)督,因此,包括完善行政訴訟制度,加強對行政決策活動的司法監(jiān)督將是今后值得探索的制度完善之道。?參閱王萬華:《新行政訴訟法中“行政行為”辨析——兼論我國應加快制定行政程序法》,載《國家檢察官學院學報》2015年第5期。總之,從行政決策法治化、制度化中我們可以總結出許多經驗,推廣用于行政法其他各項具體制度的建設。
法治越來越成為世界上普遍認同的理念和價值,但法治決不能停留在口頭上和文件上,它必須成為國民看得見、摸得著的具體形態(tài)。出于國際經濟投資和人道援助的績效考量的目標,國際社會早就提倡對每一個國家的法治發(fā)展水平和推進狀況進行總體評價。馬克斯·韋伯、富勒等關于法治內涵和要素的分析為法治評估提供了學理資源。定量分析方法在社會科學領域的廣泛應用為法治評估成為科學研究過程和實現指數化提供了現實路徑。國際層面上世界銀行全球治理指數中的法治指數和世界正義工程的法治指數已經成為分析、評價一國投資水平和制度狀況的具有重要影響力的國際評價標準,并引發(fā)持續(xù)的法治指數化運動。中國法治建設正趕上這股世界潮流,國內近年來開展的立法評估、司法評估便是法治指數化的中國實踐。?馬懷德:《我國法治政府建設現狀觀察:成就與挑戰(zhàn)》,載《中國行政管理》2014年第6期。可喜的是,近年來國內越來越多的學者將視野伸展到法治政府指標體系研究中,嘗試通過科學論證,構建出具有可操作性的評價體系用于衡量法治政府建設進展狀況,以推動法治政府建設。?錢弘道:《法治評估的意義和方法——以杭州市余杭區(qū)為對象的實證研究》,載《加快法治政府建設的思考與探索——深入貫徹落實科學發(fā)展觀與加快法治政府建設理論研討會論文集》。
2010年,國務院在《關于加強法治政府建設的意見》中,進一步要求強化依法行政工作考核,科學設定考核指標并納入地方各級人民政府目標考核、績效考核評價體系,與此同時,有學者提出,為衡量法治建設發(fā)展水平,應構建“法治GDP”?21世紀經濟報道:《馬懷德:規(guī)范公權力,推行法治“GDP”》,網易—財經頻道,http://money.163.com/12/1009/04/8DBKFTCG 00253B0H.html,2015年6月30日訪問。,并納入到政府績效考核中。據不完全統(tǒng)計,目前全國已有16個省級政府出臺了相關的考核辦法,將目標式考評作為法治政府建設的手段和驅動力。另外,從2013年開始法治政府協同創(chuàng)新中心和中國政法大學法治政府研究院共同發(fā)布《中國法治政府評估報告》。該報告的最大亮點是提出了法治政府評估指標體系。這一體系設計了機構職能及組織領導、制度建設和行政決策、行政執(zhí)法、政府信息公開、監(jiān)督與問責、社會矛盾化解與行政爭議解決、公眾滿意度等7個一級指標,下分30個二級指標和60個三級指標,并根據各指標的重要性和均衡度綜合確定了權重。2014年,中國政法大學法治政府研究院聯合新華網·思客,共同發(fā)布了《年度法治政府藍皮書》,作為我國首部和法治政府建設相關的藍皮書。它的誕生,是建立在法治政府理論研究日趨成熟基礎之上的?!端{皮書》指出,隨著“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”目標的提出,在法治政府建設領域出現的許多新問題、新情況、新變化,都引起了學者們的關注,并形成了一批高質量的理論研究成果。這也間接推動了對法治政府績效評價體系的研究。法治政府建設指標體系研究成為理論和實踐的熱點問題,研究成果覆蓋了一般性的理論研究、設計指標的應用研究和直接開展評估的實驗研究等諸多層面。北京、上海、四川、甘肅、南京、深圳等省市實際開展了法治政府評估,極大地推動了法治政府建設和相關領域研究的進程。
在走向法治政府過程中,關于是否制定和如何制定一部統(tǒng)一的行政程序法的討論成為一個繞不過去的重要問題。在這方面,我國理論界和實務界已經作出了巨大努力。自改革開放以來,我國社會已經發(fā)生了翻天覆地的變化,為行政程序法的法典化迎來了難得的機遇。國外的經驗已經充分表明,市場經濟的發(fā)展是催生行政程序法的基本動因。我國市場經濟體制的建立不僅使經濟發(fā)展有了更強的原動力,而且還促使人們的觀念發(fā)生了深刻的變化,并因此帶動了我國社會的整體轉型:從傳統(tǒng)的國家一元結構向國家與市民社會二元結構的轉變,從身份社會向契約社會的轉變。自20世紀80年代開始,我國行政機構改革、稅收征管體制改革、價格決策機制改革、政務公開、行政審批改革等諸多行政改革相繼展開,這些改革為行政程序法典化提供了契機。特別是近年來我國正在進一步轉變政府職能,改進管理方式,推行電子政務,提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。據此可以推斷,在我國高層的直接支持和推動下,未來的行政改革將在更大的范圍內展開,因而我國的行政程序法制也將隨之獲得更多的社會支持,行政程序法法典化的社會基礎將更加堅實。?近年來,全國“兩會”代表和委員不斷提出關于制定統(tǒng)一行政程序法的議案和提案。2015年6月16日《法制日報》刊登了全國政協常委、北京大成律師事務所主任彭雪峰在全國政協會議上的發(fā)言,他建議盡快出臺行政程序法,并以規(guī)范行政決策權和執(zhí)行權為重點。
回首我國十幾年來行政程序立法的進程,知識精英階層的啟蒙之功很值得肯定。從積極宣傳行政程序法的重要作用到全力介紹國外行政程序法的發(fā)展概況,從單純的行政程序法理論研究到實際參與、影響國家的行政程序立法,我國的行政法學者作出了巨大的貢獻。一方面,學者們繼續(xù)為行政程序法典的誕生進行更為細致的實地調研和理論論證工作;另一方面,有些學者已經接受有關機關的委托或者自行著手行政程序法典專家試擬稿的起草工作。有了學者的熱情參與和深入研究,我國行政程序法法典化的理論準備和輿論準備工作就有了充分保障。在這方面,地方和部門立法已經先行先試。2008年4月9日,湖南省政府第四次常務會議審議通過了《湖南省行政程序規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》),并于10月1日起正式實施,開了地方政府制定行政程序規(guī)章之先河。該《規(guī)定》體現了濃厚的民主色彩和公眾參與的精神,是中國行政法治發(fā)展的重要有益探索,在《湖南省行政程序規(guī)定》出臺之后,山東省等其他省份以及有些地方政府都對行政程序立法進行了有益的探索,有些中央政府部門和地方政府部門出于工作需要也不斷出臺行政程序方面的規(guī)章,所有這些立法嘗試對于打造“陽光政府”、擴大公眾參與、嚴格行政程序等具有重要探索意義。顯然,在制定統(tǒng)一行政程序法問題上,應該特別提倡行政程序法理論研究的“本土化”,這種“本土化”的追求實質上就是倡導一種對中國現實的關懷?!缎姓V訟法》修改之后,對于行政程序法出臺的呼聲又呈現高漲之勢,因為行政程序法是司法審查的重要法律依據。我國目前在行政法立法領域還是處于分散立法的階段,行政處罰、行政許可、行政強制等特定種類的行政行為都有了專門法律加以規(guī)范,但缺乏對于整個行政權運行和各類行政行為總則性的法律加以規(guī)范?!靶姓V訟法修法突破單一具體行政行為,將行政訴訟范圍擴展至多種類型行政行為,將對行政行為的合法性審查擴大到合理性審查,加強了司法裁量權對行政裁量權的審查,分散立法與司法對總則性規(guī)范的需求之間的矛盾更為突出。行政訴訟法修法需要我國加快制定國家層面行政程序法。”?同注?。這代表著行政法學界的共同呼聲。我國行政法學界已經與立法、司法以及行政部門建立了良好的合作關系,因而各方可以攜手進行調研,促使行政程序法的理論研究與實際運作真正實現良性互動,從而為我國行政程序法的法典化奠定堅實基礎。對于中國統(tǒng)一的行政程序法的出臺,應該抱著樂觀其成的積極態(tài)度。
我國行政法治建設規(guī)模宏大、持續(xù)時間長,所積累經驗遠不止上面所述,筆者僅汲取其中幾個典型事例,從某些環(huán)節(jié)和側面來反映我們在走向法治政府中的輝煌成就。
習近平總書記曾經鮮明地指出:“法治和人治問題是人類政治文明史上的一個基本問題,也是各國在實現現代化過程中必須面對和解決的一個重大問題??v觀世界近現代史,凡是順利實現現代化的國家,沒有一個不是較好解決了法治和人治問題的。相反,一些國家雖然一度實現快速發(fā)展,但并沒有順利邁進現代化的門檻,而是陷入這樣或那樣的‘陷阱’,出現經濟社會發(fā)展停滯甚至倒退的局面。后一種情況很大程度上與法治不彰有關?!?習近平:《在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上的講話》。應該說,這是對法治與人治歷史選擇的正確概括。要建成法治國家,建設法治政府是其中關鍵。毋庸諱言,我國行政法治建設時間不長,我們要走的路還很長,離建設成真正為廣大人民都能親切感受到的法治政府還有相當距離。目前我國建設法治政府過程中還存在種種困難和問題,這種種困難和問題是由復雜原因所造成的。首先,我國歷史傳統(tǒng)中的沉重的人治型文化包袱確實嚴重阻礙今天的法治建設進程?!胺ㄖ握备拍町吘故莻€舶來品,我國傳統(tǒng)法學和政治學中歷來就缺少法治政府思想,政治實踐中政府歷來在法律之上,而不是在法律之下,法律歷來是政府治理百姓的工具,而不是政府治理社會和治理自己行為的準繩,因此何謂法治政府,法治政府應該奉行哪些基本原則,考察法治政府建設有哪些指標體系等等都相當缺乏中國本土的歷史文化積淀,在我國法制史資料中尋覓非常困難。
在中國建設法治政府存在困難和問題更重要的原因是我國現行體制內部及其體制環(huán)境中存在著諸多弊病和缺陷,“冰凍三尺非一日之寒”,這些弊病和缺陷的存在由來已久,積重難返,始終嚴重阻礙著我們實現法治政府建設目標。僅從行政體制內部來說,我們至少可以從職權法定、依法立法、依法執(zhí)法、權利救濟等四個方面的表現來檢討目前我國的行政法治實際情況,看出當前現實與法治政府理想之間還存在很大差距。
改革開放以來,我們一直在探索政府與市場、政府與社會的關系,在社會改革中進行政府自身的改革。但是我國“大政府”的格局至今仍然沒有根本上的改變,龐大的政府規(guī)模和臃腫的官員隊伍始終延續(xù)下來,政府職能在許多方面依然缺少明晰而剛性的法律約束,黨政關系梳理不清、行政機構改革反反復復、行政機構設置和編制管理混亂以及行政職能法定化、規(guī)范化程度差等情況依然嚴重存在。例如黨的十八屆三中全會決定設立國家安全委員會,這無疑是一個正確的決定,但是中央國家安全委員會以黨內機構的名義領導和管理國家安全事務是否有“以黨代政”、“黨政合一”之嫌,是否還應該設立作為國家機構的國家安全委員會。學者已有所建議。?肖巧平、李咸武:《從中央國家安全委員會的困境論國家安全委員會的憲法規(guī)制》,載《時代法學》2015年第4期。2015年7月1日十二屆全國人大常委會第15次會議通過的《中華人民共和國國家安全法》第5條已經明確中央國家安全領導機構負責國家安全工作事宜,但這個機構的性質和地位還需要憲法制度的安排。從行政機構法定角度看,由于我國行政組織法尚不完善,行政機構的設置還沒有清晰的規(guī)則,行政機構與事業(yè)單位、社會團體的關系并沒有完全理順;行政機構與事業(yè)單位、社會團體魚龍混雜,甚至真假莫辨。哪些公共職能應當由行政機關行使、哪些可以由事業(yè)單位或者行業(yè)協會行使,甚至哪些組織屬于行政機關、哪些屬于事業(yè)單位或者行業(yè)協會,還相當不明確;行政機構的人員編制無定數。雖然出臺了有關機構編制的行政法規(guī),中央到地方也有專門機構職掌編制管理,但實際的職數仍被一再突破。最近中央出臺了有關文件,力圖著手解決這個問題,但這只是一個“意見”,需要在行政組織法方面加以落實。從行政機關行使職權的行為方式方面來看,問題存在多多,首先,不少種類的行政行為仍然缺乏實際的剛性的法律約束。就拿《行政許可法》的實施來看遇到重重阻力,國務院一度曾通知保留211項“非行政許可審批項目”,直到本屆政府才痛下決心,要求一律撤銷,但正如李克強總理所講的,有些部門仍在暗中使勁踩剎車,阻擋這項改革。再如,關于許多經濟領域調控的法律缺乏具體規(guī)定。在近幾年的房市調控中,變化太快,甚至出爾反爾,使人無法捉摸。對于“限購令”這類影響公民權利的行為,群眾也存在很多異議。七八兩個月發(fā)生的股市巨大漲跌更是典型一例,政府在迫不得已的緊急情況下,采取了各種特別的臨時措施企圖“救市”,但其效果是否能夠持久,是否被普遍看好,卻存在爭議,甚至備受詬病?有經濟界人士指出:政府首先要弄清股市的功能,才能討論政府在股市中采取合法合理的行為。否則,盲目“救市”會帶來很多后遺癥和不良后果。參見李桂文:《創(chuàng)造財富,還是分配財富》,載《南風窗》2015年第16期。著名經濟學家成思危先生生前曾經說過:“政府不應救市而是應該治市”,確是深刻之論。。筆者所擔憂的是:至少在關鍵時刻很多行政措施的出臺依然缺乏組織法上的明確授權和嚴格規(guī)范,說明在經濟管理尤其是金融風險管理方面,職權設置仍有很多的空白需要填補。?2015年7月底的A股救市行動中要求主要的證券公司購買數十億美元股票,下令國有養(yǎng)老基金保持倉位并凍結首次公開募股以阻止資金從現有股票轉向新股,還規(guī)定持有公司5%以上股份的股東不得賣股票等等。這次歷史上最有力救市行動,雖然一度見效,但其合法性、合理性仍遭到質疑。四中全會提出了政府權力清單的嶄新課題,但目前究竟什么是權力清單,權力清單的法律地位如何,誰有權出臺權力清單,誰審查權力清單,誰監(jiān)督權力清單等等問題有待微觀上加以解決??傊鲜龇N種情況都涉及職權法定這個核心問題,如果不從根本上解決,行政權實際上依然得不到有效的法律控制,法治政府建設也依然會成為一句空話。
在中國這樣一個地區(qū)差異明顯的國家,又處于社會急速變遷的時代,規(guī)則的協調統(tǒng)一、制度的革故鼎新都不得不依賴國家機關的立法。而如何保障不同層級、不同性質立法的品質,滿足規(guī)范體系的公開、確定、和諧等要求,則是一個嚴峻的挑戰(zhàn)。我國的立法,有一大塊屬于行政立法?關于“行政立法”概念有不同解釋,一種是有關“行政”之立法,另一種是行政機關之立法。本文使用的是前一種概念,凡關于規(guī)范行政機關和行政活動的立法都屬于行政立法,其立法主體更加寬泛。。行政立法權的背后隱藏著巨大的利益,行政立法權運行的混亂主要是由于利益格局的博弈。長期以來,在行政立法這一塊矛盾積累更多、更明顯,以至出現紅頭文件泛濫?濫發(fā)紅頭文件是違法行政的一個通病,最近披露的四川省通江縣發(fā)布的《關于進一步規(guī)范國家公職人員和群眾操辦酒席的通知》就是一例,按照該通知要求:“國家工作人員和群眾辦宴席均需提前5 至15天審批,而且還要提供結婚證、身份證或戶口簿等到相關單位申報?!蓖ㄖ€規(guī)定要求老人年齡70周歲及以上方可辦壽酒,每間隔10年可操辦一次。除婚嫁、喪事和壽酒外,其他事項一律不允許操辦酒宴。顯然,這是利用紅頭文件濫設行政許可,侵犯公民自由權利。、法出多門、文件打架等情況,2000年出臺的《立法法》力圖解決這類問題,而這次《立法法》的大修更是進一步著手解決這些問題。新《立法法》至少使280多個城市賦予了地方立法權,將意味著大量地方性法規(guī)和地方性規(guī)章的涌現,如何保證法治的統(tǒng)一性,保證這些地方性法規(guī)和規(guī)章的質量,就成為刻不容緩需要著手解決的新課題。又如,四中全會《決定》提出了形成完善的黨內法規(guī)體系問題,這無疑是一個配合“從嚴治黨”戰(zhàn)略的與時俱進的新舉措,但必然又會使我們面臨黨內法規(guī)體系與行政法規(guī)、規(guī)章的分工與銜接問題,目前黨政一起發(fā)文的情況還比較普遍,今后如何處理黨規(guī)黨法與行政法規(guī)、規(guī)章關系也值得研究??傊?,要清晰地看到,隨著民眾法律意識的普遍增強,隨著改革進入深水區(qū),行政立法的任務越來越艱巨,對行政立法的要求越來越高,行政立法的難度越來越大。然而,目前有些行政立法部門和立法人員的素質和水平還遠遠沒有跟上時代的步伐,有些立法人員的立法態(tài)度草率,這就形成了潛在的風險?;鶎尤罕姾透刹靠傮w上非常歡迎地方立法權下放之舉,但是,“下面就要看能不能‘立良法’和‘立管用的法’了。在地方立法過程中,如果不考慮實際操作的可能性,不重視法律的實際效果,而片面追求‘花架子’,就會出現‘景觀式立法’?!?《有了立法權能否遏制紅頭文件泛濫》,載《法制日報》2015年8月3日。這種擔心并不是“杞人憂天”。
中國政府近年來強烈主張依法行政,但許多法律實施狀況之差已成為社會共識,這就是四中全會強調必須形成高效的法治實施體系的主要原因。許多政府官員還沒有形成嚴格守法的習慣,部分行政執(zhí)法領域還存在嚴重違法。例如在農村土地征用、城市房屋拆遷、城市管理綜合執(zhí)法等領域,雖然不是完全沒有法律,但那些法律往往沒有得到很好的遵守;而搞“專項整治”等運動式執(zhí)法習慣依然在某些執(zhí)法領域盛行,一些地方和部門為官不正、為官亂為的現象比較嚴重。而最近執(zhí)法中出現的一個新動向、新問題突出表現為為官不為、執(zhí)法懈怠問題,有些地方和部門執(zhí)法人員視執(zhí)法為畏途,對于違法現象視而不見,“睜一只眼閉一只眼”,造成若干行政管理領域違法現象蔓延、違法者逍遙自在。正如有人所指出的:“‘當一天和尚撞一天鐘’還算好的,有的干部現在更是當起了看客,當地出了什么事,幸災樂禍,圍觀喝倒彩,這是最可怕的。”?馮客:《最可怕的是干部成了看客》,載“人民日報評論”微信號2015年7月15日。依法執(zhí)法方面最后一個問題表現在行政系統(tǒng)缺乏嚴格、科學的行政違法責任追究機制。在理論上,我們有黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等制度設計,但是實際上并沒有形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督機制,沒有形成合力和實效,糾錯和問責機制大多仍流于形式。最近,中共中央國務院印發(fā)了《推進領導干部能上能下若干規(guī)定(試行)》可以視作這方面的一項重要舉措,也是對干部懶政、怠政等隱蔽性腐敗的宣戰(zhàn)。該規(guī)定著力解決為官不正、為官不為、為官亂為等問題,明確了干部正常退出和降級機制,加大領導干部的問責力度。但是一個好的文件,能否得到好的執(zhí)行,還需要拭目以待,需要各方面持久的努力。
權利救濟是中國傳統(tǒng)行政制度最大的軟肋,也是改革開放以來中國行政法制度進步呈現的最大亮點,多年來學術界和實務界用力最大,效果也比較明顯。但是,從實事求是眼光來看,我國權利救濟制度的實效還差強人意,表現在行政復議、行政訴訟等權利救濟制度實際的公信力還很低,行政爭議獲得公正裁判結果的概率還很低,包括司法判決的權威性還往往得不到社會普遍承認??梢哉f,這方面的任務還很繁重和艱巨。表現在:中央所期望的使行政復議成為解決行政糾紛主渠道問題還沒有落地解決,信訪制度碎片化還很嚴重,促使其法治化還剛剛處于起步階段,行政訴訟制度的獨特優(yōu)勢作用尚未充分發(fā)揮出來。行政法治要求行政活動以法律為準繩,從實踐的角度,重點在于對行政行為作出合法性的判斷,法院與其他國家機構相比具有其天然優(yōu)勢:相對超脫的地位,比較完善的程序,擁有受過最好法律訓練的從業(yè)人員等等,但在我國語境下,往往是紙上談兵?!缎姓V訟法》的重大修改顯然力圖在這些方面有所突破,但目前來看實際效果還很難充分顯現出來,“立案登記制”初露鋒芒,但有些地方法院明改暗不改,并不想真心坐實。新《行政訴訟法》用“行政行為”概念替代了“具體行政行為”概念是一個進步,但是新法并沒有對“行政行為”作出界定,準確把握和運用這一核心概念將成為該法實施是否順利達致預想效果的瓶頸問題。四中全會提出對公益訴訟制度的探索,但是新《行政訴訟法》并沒有確認這一制度。新《行政訴訟法》修改原規(guī)定,把復議維持的行政復議機關開始列為行政訴訟共同被告,用意極好,但是否能產生預期良效還有待實踐的檢驗。凡此種種,都說明我國公民權利救濟制度的完善還有很長的路要走。正如有的學者所說的:“法治作為一種社會理想在中國已經逐漸扎根人心,但法治作為一種社會現實仍然只見于遠處的地平線。”?何海波:《行政法治,我們還有多遠?》,載《政法論壇》2013年第6期。這可以說是對當今中國依法行政狀況比較客觀的描述,也是人們強烈希望建設法治政府動力之所在。
中共十八大提出了法治中國建設的目標,并提出法治國家、法治政府和法治社會一體建設的思路,法治政府顯然成為建設法治中國的主體工程。四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》旨在具體實現這一目標。因此,建設法治政府的前提就是要高屋建瓴,縱觀全局,從“四個全面”戰(zhàn)略高度看待法治政府建設,并自覺把法治政府建設納入“四個全面”戰(zhàn)略布局?!八膫€全面”是中國共產黨治國理政方略與時俱進的新創(chuàng)造、馬克思主義與中國實踐相結合的新飛躍,是在我國進入改革攻堅期所提出的具有極強針對性的戰(zhàn)略思想和戰(zhàn)略布局,直接指向中國經濟新常態(tài)格局下的貧富懸殊、某些部門人治猖獗、部分官員貪腐嚴重等現象,具有重大的理論和現實意義。從公法學視角觀察,“四個全面”戰(zhàn)略同樣也是國家治理理念的新突破,對于法治政府建設具有直接的指導意義。它要求我們站在全面建成小康社會高度看待法治政府建設;站在全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和能力現代化高度看待法治政府建設問題;站在全面依法治國的高度看待法治政府建設問題;站在全面從嚴治黨、依法執(zhí)政、反腐敗高度看待法治政府建設問題。具體來看,按照筆者的理解和思考,我們至少需要在以下幾方面進行努力:
新中國成立后的10年間,當時各級政府都制定有相應的組織法,主要通過了《中央人民政府組織法》(1949年)、《政務院及所屬各機關組織通則》(1949年)、政務院所屬部門的試行組織條例或組織通則、《國務院組織法》(1954年)、國務院中部門的組織簡則等。但從20世紀50年代后期,我國行政組織法法制建設基本停滯,行政機構設置具有極大的隨意性。總體來說,我國現有的行政組織立法包括:(1)1982年《憲法》全面修改之后第三章關于“國家機構”的部分規(guī)定;(2)《國務院組織法》關于國務院的組織規(guī)定和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中關于地方各級人民政府的規(guī)定;(3)1997年由國務院頒布實施了《國務院行政機構設置和編制管理條例》和2007年頒布實施了《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》中關于國務院行政機構和地方各級政府機構的設置程序及編制管理的規(guī)定;(4)部分單行法律、全國人大決議、行政法規(guī)、部門規(guī)章、政策及其他規(guī)范性文件中分散的有關行政組織的法律性規(guī)定;(5)最后從1988年開始的《職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》(即“三定方案”)一直延續(xù)至今。每過幾年,就提出行政機構改革問題,但長期以來反反復復,見效并不明顯,行政效率達不到人民的期盼。
隨著國家各項改革的進一步開展,積極穩(wěn)妥地推進綜合性整體改革的條件已基本具備。黨的十八屆三中全會頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出了全面深化改革的指導思想,強調“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法制國若干重大問題的決定》,更是將“促進國家治理體系和治理能力現代化”提高到“全面推進依法制國目標”的高度,要求“完善行政組織和行政程序法律制度,推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”,這表明“體系化、現代化、法制化”是作為國家治理制度和治理能力最為重要的衡量標準。由此可見,完善行政組織法體系的時機已經成熟。另外,學術界對于行政組織法領域的理論研究較為重視,組織法基礎理論的研究、國外經驗的借鑒和對我國行政改革實踐的反思與經驗總結都已逐步深入,多元化、深入的理論研究能夠為科學、完整的行政法體系奠定理論基礎。因此,對于進一步完善行政組織法體系,建設法治政府,學術界與實務界已基本形成共識,愿意提供智識與支撐,為實現行政組織法制化以及建設法治政府的目標而努力。
科學、完整的行政組織法體系至少應當由行政組織基本法、行政機關編制法、行政改革法三大部分的法律規(guī)范構成。這些較為完善的法律法規(guī)以及規(guī)章和規(guī)范性文件共同構建起一整套較為完善的行政組織法律體系。在這套法律體系中,不僅規(guī)定了組織立法的基本原則和立法體例,對行政改革進行依法授權、監(jiān)督和評估等宏觀性規(guī)范,還詳細規(guī)定了關于中央或地方各級政府組織的組織構成與數量、職權配置與責任、機構設置、領導職數和領導體制、工作的程序、標準與流程等。另外,還有單獨處理涉及到中央與地方不同層級組織機構間或中央與地方的同級不同組織機構之間相互分工與相互協作關系的法律規(guī)范、協調制度和協助制度;以及處理關于職能、機構或者人員方面爭議的法律規(guī)范與懲罰糾錯機制。從而促使組織管理工作全面法定化,保證組織管理工作既有法可依,又能得到必要的法律保障。
當前國務院正集中精力,研究建立國務院部門權力清單和責任清單制度,開展編制權力清單和責任清單的試點工作,筆者認為可以以推進權力清單和責任清單制度作為推進我國行政組織法完善的抓手。權力清單和責任清單制度的實質就是給行政權力打造一個透明的制度籠子,通過梳理呈現混亂不清的行政權力,解決政府能做什么,不能做什么,做錯了要負什么責任,不作為要負什么責任,促使行政機關依法履職,做到有所為有所不為,積極履職、全面履職、履職到位,為市場發(fā)育、社會發(fā)展、人民利益保障服務。
2000年,我國就通過了《立法法》?!读⒎ǚā肥且?guī)范國家立法活動的基本法,對于從源頭上解決國家法治問題具有重要意義,15年來,該法發(fā)揮了很好的作用。但是,隨著我國法治建設的進展,良法之治的問題越來越突出,尤其是十八屆四中全會推出全面依法治國藍圖之后,《立法法》的修改擺上了議事日程。2015年3月,十二屆全國人大三次會議表決通過了關于修改《中華人民共和國立法法》的決定,對于行政機關依法行政、建設法治政府具有特別重要的意義。該法第1條立法目的把原來的“建立有中國特色社會主義法律體系”修改成“完善有中國特色社會主義法律體系”,把提高立法質量放在首位。該法首先明確了我國立法權的根本歸屬,強調享有立法權的人大主導立法工作的體制機制,排除部門和地方利益對立法的干擾和不利影響,對于保證科學立法質量具有明顯效果。其次,該法清晰地表達了稅收法定原則,將我國稅收的專屬立法權單列,明確稅種的設立、稅率的確定和稅收征管管理等稅收基本制度只能由法律規(guī)定,這對于防止政府稅收部門濫用征稅權、防止公民財產權受到不法侵害、促進社會公平和諧具有直接的意義。再次,該法修改后明確設區(qū)的市享有地方立法權,體現了科學合理下放地方立法權的趨勢,有利于推進我國地方政府社會治理的民主化、科學化、法治化;在授權地方立法權的同時,又對其立法權限做了必要的劃定。復次,修改后的《立法法》在規(guī)范地方政府和部門規(guī)章性“紅頭文件”方面、規(guī)范兩院在擬定司法解釋等方面作出了更加明確的規(guī)定,這有利于我國法制統(tǒng)一、有利于憲法法律的實施。最后,新《立法法》對于長期以來存在的“一攬子立法”和“無限期授權”現象給予有力的糾正,嚴格控制和規(guī)范我國授權立法。應該說,新《立法法》為推進國家治理體系和能力現代化在立法源頭上提供了善治良機,為促進依法行政、建設法治政府提供了良好的立法資源,成為法治政府建設升級版的基石。
實行法治的最主要標志是實現社會公平正義,因此行政立法的首要目標必須使立法符合人民的愿望。最近第十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃中共列入七大稅法的立法任務,其中包括房地產稅法引起了全國人民的極大關注。這個立法規(guī)劃表明我國稅法的出臺開始突出人大主導的格局正在形成,“稅收法定”原則正在得到落實,尤其要看到房地產稅作為重要稅種會牽一發(fā)而動全身,涉及面廣,與政府調節(jié)財富分配、保護公民財產權利、抑制房地產市場投機等關系緊密,類似這樣的立法,必須慎之又慎,充分代表廣大民意。因此,行政立法的質量是第一位的。法治政府的權威性首先在于其行為的合憲性和合法性!
黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中明確指出:“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作,創(chuàng)新執(zhí)法體制,完善執(zhí)法程序,推進綜合執(zhí)法,嚴格執(zhí)法責任,建立權責統(tǒng)一、權威高效的依法行政體制”?!稕Q定》中的論述主要是明確法律實施與行政執(zhí)法體制之間的關系。應該說,行政執(zhí)法主要是行政機關及其工作人員對法律規(guī)范的貫徹和執(zhí)行的活動,是現代法治中法律實施的一種重要方式。首先,較之于司法機關的被動消極地適用法律,行政執(zhí)法承擔著更為積極主動的角色。其次,行政執(zhí)法機關通過多種形式開展法律實施,而司法機關的形式相對單一。再次,從數量上看,現代行政機關的設置要遠遠多于司法機關,行政事務也遠遠超出司法爭議,因此行政執(zhí)法在法律實施中承擔更為重要的角色。
我國行政執(zhí)法體制經歷了從分散執(zhí)法到綜合執(zhí)法的發(fā)展過程,中心問題為行政執(zhí)法權的集中。綜合執(zhí)法有兩種形式:一種是綜合執(zhí)法機構,由政府建立綜合執(zhí)法部門,將原來由幾個機關管理的某一領域交給一個機關來統(tǒng)一管理。另一方面是聯合執(zhí)法,行政執(zhí)法機構由本級政府幾個不同的行政職能部門組成,統(tǒng)一檢查分別以不同機關的名義作出處理。在《行政處罰法》和《行政許可法》肯定綜合執(zhí)法后,第一種形式成為了發(fā)展方向。原有的分散型執(zhí)法,將主管部門直接規(guī)定為執(zhí)法主體。多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、重復執(zhí)法、權責脫節(jié)等問題和執(zhí)法違法現象普遍存在,這種執(zhí)法體制的弊端積聚日久,導致執(zhí)法成本高昂,而執(zhí)法效果并不理想,反而對社會尤其是城市管理造成不良影響。因此綜合執(zhí)法的出現和發(fā)展,提升了行政執(zhí)法的法律實施功能。另外,除了執(zhí)法權的集中,行政執(zhí)法方式也在發(fā)生變化,由原先“運動式”向制度化執(zhí)法推進。所謂制度化執(zhí)法,就是相較于原先的執(zhí)法模式,更加強調執(zhí)法的正當性、程序性與權責一致性。按照四中全會的要求,制度化執(zhí)法即是行政執(zhí)法未來的發(fā)展趨勢,也是法律實施的基本方式。
我們已經進入互聯網時代,人與人之間的連接出現了“再組織化”的深刻變化,未來政府治理正面臨巨大挑戰(zhàn),面臨一個嶄新的社群化社會管理問題。在這樣深刻的社會變動中,如何推進國家治理體系與能力現代化就成為一個重要課題,建態(tài)權利;也包括實體權利和程序權利。?2014年5月27日國務院新聞辦公室公布的《2013年中國人權事業(yè)的進展》把我國公民的人權權利概括為:發(fā)展權利、社會保障權利、民主權利、言論自由權利、人身權利、少數民族權利、殘疾人權利和環(huán)境權利。當前我國城鄉(xiāng)一體化進程發(fā)展態(tài)勢迅猛,深刻改變著國家面貌,其每一項重大改革措施都要于法有據,都要依法辦事,都要得到落實。2014年,國務院出臺了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,但據調設法治政府是其中最重要一環(huán)。國家治理體系和能力的現代化具有非常豐富和深刻的內涵,至少包括國家治理的民主化、科學化、效率化、文明化和法治化。其中,民主化具有頭等重要的意義。所謂民主化,是解決國家治理體系與能力的動力資源和目標價值問題,即解決誰來治理和為誰治理的問題。習近平同志早就提出:“權為民所賦、權為民所用”,也就是說,國家一切權力屬于人民;國家政權所有者、管理者和利益攸關者都要參與國家治理過程;必要的權力集中必須與共和體制保持高度一致,必須與相應的分權制衡相匹配,而國家治理能力增強的最終目的是為了人民的安全和幸福。
筆者始終認為:民主化是國家治理體系和能力現代化的前提和要求,但“化者,過程也”,民主化是一個漸進的過程。在民主化的初級階段,尤其需要必要的集權,必須有強有力的富有魅力并深得人心的領導者來掌舵,但這種集權絕不同于極權,絕不同于個人專權或獨裁,絕不同于個人崇拜和迷信,必須把必要的集權和專制的極權嚴格區(qū)別開來。為此,人權保障必須貫穿在推進國家治理體系和能力現代化的全過程。人權保障既是國家治理體系與能力現代化的基礎和動力,也是推進國家治理體系與能力現代化的出發(fā)點和落腳點。沒有人權保障作為基礎和動力,不可能真正實現國家治理體系與能力現代化;反之,如果不能實現和發(fā)展人權保障,推進國家治理體系與能力的現代化也就失去其意義,或者說,這根本不是國家治理體系與能力的現代化。檢驗國家治理體系與能力現代化是否成功,檢驗法治政府是否建成,最終要看人民權利和利益是否得到應有的保障和充分的發(fā)展。人民的權利包括物質權利和精神權利;包括經濟權利、政治權利、社會權利、文化權利和生查,各地落實意見的步伐不一,難度不小,公民權利清單的兌現遠非想象中那么容易,那些已經在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農業(yè)轉移人口持有了居住證,但在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面與所在城市市民的實際待遇仍然有不小差距,遷徙限制、戶口歧視的根本性消除還要克服重重障礙。類似的社會問題比比皆是,說明公民權利清單的實現是一個全方位綜合推進的過程。其中,首先要有高質量的制度保障作為前提,法治政府建設乃是重中之重。
“我國改革開放、重建法制以來,法學學說與法治進程相伴相生?!?陳越峰:《中國行政法(釋義)學的本土生成——以“行政行為”概念為中心的考察》,載《清華法學》2015年第1期。這是中國法治建設的特點和優(yōu)點?;仡欀袊姓ǖ陌l(fā)展道路,可以清晰看到行政法學理論研究在行政法制度建設方面的引領作用確實功不可沒,這是中國行政法發(fā)展的顯著特點和優(yōu)點。我國行政法學研究近年來取得許多嶄新發(fā)展,包括聚焦國家重大法律修改展開的“立法行政法學”研究,聚焦最高人民法院公布的經典行政案例展開的“案例行政法學”研究,聚焦國家治理中的典型制度創(chuàng)新展開的“實踐行政法學”研究,聚焦具體行政管理領域的制度運作展開的“部門行政法學”研究,以及聚焦各大法系代表性國家行政法和國內各法域最新演變展開的“比較行政法學”研究等等,中國行政法學已經呈現出色彩斑斕的全方位的繁榮場面,而且我們可以當之無愧地說,具有中國特色的行政法學理論體系已經初步形成。但為實現全面建設法治政府這一主體工程,我國行政法學上還需要百尺竿頭更進一步。
最值得關注的是:行政法學的變革已經是世界范圍內一個持續(xù)性趨勢。最近越來越多的中青年行政法學者開始不滿足于目前的中國行政法學現狀,認為中國行政法學面臨多重的學術任務:“一方面,其尚未完成自身的理論體系建構,即理論內容本身尚未達將行政法提升到價值統(tǒng)一性和邏輯一致性的層面。另一方面又必須針對現實生活中不斷復雜化的問題,直接進入到各個具體的行政領域進行理論歸納嘗試?!?朱芒:《中國行政法學的體系化及其突破方向》,載《清華法學》2015年第1期。其總的原因,還在于目前的行政法理論還“缺乏系統(tǒng)思考和體系建構,這也在相當程度上制約了中國行政法學的整體和均衡邁進?!?趙宏:《基本原則、抽象概念與法釋義學——行政法學的體系化建構與體系化均衡》,載《交大法學》2014年第1期。其結論是:“中國行政法學的體系已經不可能全然按照既有的法學方法進行建構了。”?同注?。也有學者出于對傳統(tǒng)的以行為形態(tài)和效力分析為基點的行政法教義學的反思,提出了機制設計理論與中國行政法學轉型的新課題,因為在新制定的法規(guī)規(guī)章日新月異、法律和政策高度互動、調控手段和方法層出不窮的情況下,行政法學家將面臨和處理更多實質性法律挑戰(zhàn)和潛在法律問題,僅僅沉湎于傳統(tǒng)行政法教義學會顯得捉襟見肘。因此,行政法學人需要采用更多新的研究手段和方法,包括引入更加專業(yè)的機制設計理論和方法,使之創(chuàng)造新的行政法制度?!皺C制設計理論具備更為完備的技術性架構,可以補充行政法教義學的許多不足。而在這個技術架構的支持下,它所表現出來的強勁的運算能力,更是能夠大大推進行政法的機能和社會使命的實現?!薄叭绻f法教義學基本上限于對既有制度的解釋和運用、行政規(guī)制和部門法研究偏重于‘頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳’的臨時靈感,機制設計理論所帶來的系統(tǒng)性理解機制功能、歸納和整合制度工具以及大規(guī)模構造與革新的能力,正是法學界當前所欠缺的。”“如果行政法學能夠吸收機制設計理論的智慧,結合自己獨有的對合法性的理解、對法條運用技術、規(guī)范解釋結構及適用方法的熟悉,整合出一套更完善的行政法規(guī)則設計及適用原理,為公共行政提供大量的制度建設參考,行政法學的未來將更加輝煌?!?蘇宇:《機制設計理論與中國行政法學的轉型》,載山東大學《憲政手稿》2015年第1期。筆者認為這是很有見地的,其適用方法和技術也是老一代行政法學人所不逮的。近年來有關“新行政法”、“重構行政法學理論體系”、“行政法范式轉變”、“從行政合法性審查到合理性審查”、“重視行政法釋義學”等各種見解如雨后春筍般撲面而來,而提出或者倡導這些見解的多是行政法學界年輕學人,這既表明中國行政法學人群星燦爛、人才輩出,也表明中國行政法學正處于“突變”的前夜??梢灶A見,中國行政法學研究的任務將更加繁重,中國行政法學研究的道路將更加寬廣,中國特色行政法制度發(fā)展的前景將更加美好!