彭雪芹

除舊布新：晚清警察的創(chuàng)建

彭雪芹

古今中國治安體制截然不同，晚清警察的創(chuàng)建是中國治安體制轉(zhuǎn)型的樞紐。清季社會巨變，固有治安體制弊病日益彰顯。趨新官紳效法域外，開始試辦警察以應(yīng)對治安難題，并借此培植民氣，因應(yīng)外交困局。警察的創(chuàng)建得到清廷的認(rèn)可與提倡，警務(wù)局所迅速向全國推廣，警察制度在中國立足。雖然創(chuàng)辦初期的警察規(guī)制不一，章則互異，但各項警務(wù)的開展，改變了城市面貌，并移風(fēng)易俗，介入民眾日常生活，由此帶來了政府職能的擴張，促進了政府治理方式的變遷，并沖擊了固有官僚體制，對中國社會與晚清政局產(chǎn)生了深刻影響。

晚清 警察 治安管理

目前，學(xué)界對中國近代警察創(chuàng)建的基本史實已經(jīng)有了大致的梳理，①參見王家儉：《清末民初我國警察制度現(xiàn)代化的歷程》，商務(wù)印書館1984年版；韓延龍：《中國近代警察制度》，中國人民公安大學(xué)出版社，1993年版。但對于警察興建初期對西制的調(diào)整與變異關(guān)注不夠，對警察新制與舊有治安體制間的區(qū)別、銜接與互動缺乏深入了解。本文擬在晚清社會巨變的時代背景下，深入考察中國近代警察創(chuàng)建初期的具體歷程，探究趨新官神創(chuàng)制警察的意圖及實際效果，并討論警察新制如何嵌入到現(xiàn)行的政府體制中，對民眾生活產(chǎn)生影響，以此觀察晚清政體變革的必然性、改革的艱辛與困局。

一、清代治安體制及其弊病

清朝中前期，沒有專門的治安管理機構(gòu)。治安的維持，則由綠營塘汛、各級政府以及保甲團練等共同承擔(dān)。

綠營弁兵實行差操合一的制度，平日操練以備征調(diào)，并承應(yīng)各項差役。清廷將綠營弁兵分駐于城邑市鎮(zhèn)、驛路通衢，“原為稽查奸匪，緝拏盜賊，護送差使。”②昆岡等：《大清會典事例》(卷626)。其所應(yīng)百役，包括解送錢糧餉鞘人犯、守護倉庫監(jiān)獄城門、緝捕盜賊、偵察邪教拜盟結(jié)會等。③羅爾綱：《綠營兵志》，中華書局1984年版，第252頁。綠營弁兵承擔(dān)著捕盜察奸、巡邏護衛(wèi)的重任。

“地方文武均有緝匪之責(zé)?！雹倮龋骸洞笄鍟涫吕罚ň?33）。清代各級政府中，督撫司道以及府廳州縣各級官員，對轄境內(nèi)的治安皆負(fù)有責(zé)任。而緝捕偵查等具體事務(wù)，則由處于正式行政系統(tǒng)之外的差役執(zhí)行。捕快專任轄境內(nèi)緝捕之事，州縣官也可差遣馬快、民壯、壯快，辦理偵緝捕盜之事。部分州縣在距縣治較遠的關(guān)津及繁盛市鎮(zhèn)設(shè)巡檢司，“掌捕盜賊”②嵇璜、劉墉等：《清朝通志》(卷69)，職官略六，浙江古籍出版社1988年，第7163頁。，并就近管束彈壓地方。

由于各州縣轄地甚廣，居民散處，而交通并不快捷，因此，在維持當(dāng)?shù)刂伟才c社會秩序方面，官府人力物力有限，保甲團練等鄉(xiāng)里制度發(fā)揮著不可替代的作用。清入關(guān)定鼎之初，以保甲為弭盜安民之良規(guī)，因襲明制，編查保甲。保甲制度主要目的是詰奸宄，弭盜賊，但隨社會發(fā)展，保甲職能擴張，由彌盜安民逐漸承值各種差役。清中葉之后，因太平天國起義及捻軍起義，士紳組建團練。各省舉辦的團練，“有駐守地方者，有隨營征剿者?！雹圳w爾巽等：《清史稿》（卷133），志108。團練在清朝中晚期，尤其是治安惡化比較嚴(yán)峻的地方，起到重要的保境安民的作用。

總體而言，清代中前期，綠營弁兵、各級政府、捕快巡檢、保甲團練等幾種不同的系統(tǒng)，共同負(fù)責(zé)維護城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的社會治安?！俺鞘赜旭v防，大路有塘汛”，④賀長齡：《皇朝經(jīng)世文編》（卷七十五），沈云龍：《近代中國史料叢刊初編》（第731輯），臺灣文海出版社，第2671頁。州縣有捕役，鄉(xiāng)里有保甲，多方參與治盜衛(wèi)民，其立意并非不善，耳目非為不多，但是，往往奉行不力，究其原因，可發(fā)現(xiàn)這樣的體制存在著一些制度性的弊病。

綠營弁兵皆土著，世代為業(yè)，有效地防止了將官專擅，將兵權(quán)牢固地集中于中央，但是，兵丁世居當(dāng)?shù)?，疲弱窳敗，遇到事變，?zhèn)守?zé)o力，應(yīng)承差役，敷衍塞責(zé)。捕役責(zé)在偵查緝捕，但身份低微，全無工食，只能依賴陋規(guī)及賞銀謀生。承充捕役者大半為市井無賴，平日欺壓良儒，倚勢作威，遇有案件，或敷衍了事，或誣良為盜，恐嚇敲詐，肆意勒索，“除暴則不足，擾民則有余，索賄則爭先，逐賊則居后?！雹蓐悷耄骸斗略O(shè)巡捕說》，趙樹貴、曾利雅：《陳熾集》，中華書局1997年版，第247頁。差役之弊積重難返。保甲制度為歷代統(tǒng)治者推崇，將編戶齊民置于鄰佑的相互監(jiān)督之下，以連坐的方式迫使民人不敢妄為。但在執(zhí)行上，各地方官往往視為具文，“事實上，保甲制度總的來講是沒有效率的?！雹搛耐妫骸肚宄胤秸?，法律出版社2003年版，第254頁。由于清代治安管理無專職機構(gòu)，治安職責(zé)分散在綠營、各級政府及保甲團練等性質(zhì)各異的組織中，而他們本身的職責(zé)相當(dāng)寬泛，皆不能專心于對治安的維護，并且，他們之間的權(quán)限雖各有側(cè)重，卻并無明確的界定，權(quán)責(zé)互有交錯，易于造成推諉敷衍之弊。

綜而言之，清朝中前期的社會以小農(nóng)為主體，士民工商各安生業(yè)，流動性比較遲緩，傳統(tǒng)治安體制正是源于這樣的社會結(jié)構(gòu)。社會治安的管理，以察奸治盜，平匪戡亂為主，嚴(yán)懲重罰以警奸宄，重心是維護清王朝統(tǒng)治的穩(wěn)定，側(cè)重于事后懲治，而便民利民的措施很少。道咸以來，中國社會面臨“千年未有之變局，”出現(xiàn)了許多新的社會問題。如教案頻發(fā)，危害社會秩序，引發(fā)中外交涉。商埠城市發(fā)展，城市人口急劇增多，治安與管理問題突出。清朝固有治安體制，業(yè)已弊病叢生，無法解決晚清社會劇變下的治安惡化，更無法應(yīng)對教民沖突、城市治安與管理等新生的時代難題。因此，對社會治安實施有效的控制，并因應(yīng)新生事務(wù)，須突破舊制，另辟蹊徑。

二、創(chuàng)制警察的零星嘗試

面對新形勢下的治安難題，部分國人將目光轉(zhuǎn)向西方警察之制，嘗試探索另一條道路。黃遵憲在任駐日參贊期間，留心日本的維新變革，詳細考察了日本警察的設(shè)置經(jīng)過與機構(gòu)建制。1898年，黃遵憲任湖南臬司期間，在巡撫陳寶箴的支持下，創(chuàng)辦湖南保衛(wèi)局。保衛(wèi)局采取官紳商合辦的組織方式，“凡局中支發(fā)銀錢、清理街道、雇募丁役之事，皆紳商主之。判斷訟獄、緝捕盜賊、安置犯人之事，皆官主之?！笨偩种略O(shè)五分局，每分局下又設(shè)六所小分局，并附設(shè)遷善所，以便能夠“去民害，衛(wèi)民生，檢非違，索罪犯?！雹佟逗媳Ｐl(wèi)局章程》，《湘報》，第7號。。它是借鑒日本西洋警察制度，創(chuàng)建新型的治安衛(wèi)民機構(gòu)的一個嘗試。

為何采取官紳合辦的方式，從黃遵憲的回顧及當(dāng)時的議論可以窺見一二，大約緣于以下幾點：

一是預(yù)防人走政息。黃遵憲在向巡撫陳寶箴提議設(shè)立保衛(wèi)局之時，談到“今之督撫易一人，則蓋取前政而廢之，……必官民合辦，費籌之于民，權(quán)分之于民，民食其利，任其責(zé)，不依賴于官局，乃可不撤?！雹趨钦袂宓龋骸饵S遵憲集》，天津人民出版社2003年版，第506頁。采用官紳合辦，期以避免因官員調(diào)遷而人亡政息。

二是避免外交沖突。皮錫瑞曾與友人談及，設(shè)立保衛(wèi)局目的之一，是以肅清內(nèi)亂、整飭內(nèi)政為途徑，清除列強干預(yù)的借口，希望能避免中外交涉于無形?！凹匆悦鹘簧嬲撸v扎各處教堂前后，保護教事，計不過數(shù)十處，雖每年費數(shù)千金，然較之賠款巨萬，相去遠矣?！雹燮ゅa瑞：《師伏堂未刊日記》，《湖南歷史資料》（第3期），1958年，第96頁。積弱的中國，只得靠此采取避戰(zhàn)之法。

三是養(yǎng)成自治，以開民智，伸民權(quán)。黃遵憲認(rèn)為，“警察一局，為萬政萬事根本。誠使官民合力，聽民之籌費，許民之襄辦，則地方自治之規(guī)模，隱寓于其中，而民智從此而開，民權(quán)亦從此而伸?！雹軈钦袂宓龋骸饵S遵憲集》，天津人民出版社2003年版，第505頁。黃遵憲希望通過紳民參與管理保衛(wèi)局，轉(zhuǎn)變紳民觀念，啟蒙權(quán)利意識。

四是培植民氣，隱寓民權(quán)，以應(yīng)非常之變。譚嗣同認(rèn)為保衛(wèi)局并非僅為緝捕盜賊，乃是關(guān)乎民之存亡、國之安危的大事。臺灣被割棄讓譚意識到“世變至無常，而官者不可持者也?！比粼俜甏笞儯倏杀茏咚兀?dāng)?shù)刂駝t無處而逃，所以不能依賴官方，須籌自治之方?！氨Ｐl(wèi)局特一切政事之起點，而治地方之大權(quán)也?！雹莶躺兴肌⒎叫校骸蹲T嗣同全集》，中華書局1980年版，第427頁。此乃官方無力救護百姓，只得籌劃民眾自保之“萬不得已之策”。黃遵憲事后的回憶也印證了這一在當(dāng)時無法明言的目的?！叭f一此地割隸于人，民氣團結(jié)，或猶可支持。”⑥吳振清等：《黃遵憲集》，天津人民出版社2003年，第505-506頁。

從保衛(wèi)局的立意與局制可以看出，以黃遵憲為代表的維新派，他們的警察觀念并不是對西方與日本警察制度的簡單復(fù)制，而是在引進西式警察制度中，參酌中國特有的政情，做出適應(yīng)中國社會的修正。尤其是參用紳民，以養(yǎng)成自治，隱寓民權(quán)，更顯出黃遵憲、譚嗣同等人的用意深遠。湖南保衛(wèi)局是中國歷史上第一個具有近代警察性質(zhì)的機構(gòu)，雖存在時間短暫，維新變法失敗后即被裁撤，但湖南保衛(wèi)局在中國警察史具有了不可磨滅的開創(chuàng)性意義。

慈溪重新垂簾聽政后，新法盡廢。然而，廣州卻悄然開啟了創(chuàng)辦警察的嘗試。1900年，李鴻章總督兩廣后，屢聘黃遵憲出山協(xié)助，黃為此曾前往廣州與李鴻章會晤，討論政事，主張治粵“莫先于設(shè)巡警，免米厘二事”。⑦黃遵憲：《人境廬詩草》，錢仲聯(lián)箋注，中國青年出版社2000年，第954頁。李鴻章接受建議，擬行警察法于省城。7月，在易學(xué)清等士紳的組織下，成立了“西關(guān)巡警總局”，辦理西關(guān)一帶各街巷房捐、募勇、巡警事宜。這是繼保衛(wèi)局之后最先出現(xiàn)的創(chuàng)辦警察的嘗試，“仿照湖南保衛(wèi)局章程參酌而行”，⑧《行商街眾請抽租設(shè)巡警原折》，《博聞報》，1900年7月16日。由官紳合辦。

北京被八國聯(lián)軍占領(lǐng)時期，城內(nèi)設(shè)立安民公所，協(xié)助洋兵維持各地段治安等事務(wù)。各國洋兵亦設(shè)巡捕隊，維持治安。待和約達成，在奕劻、李鴻章的主持下，裁撤安民公所，于內(nèi)城地面設(shè)善后協(xié)巡總局，下設(shè)各分局，分段設(shè)立巡捕處，“每日需派紳董、巡捕官督催巡捕長，晝夜分班巡查”。⑨《京城善后協(xié)巡總局檔案全宗》，參見韓延龍等：《中國近代警察史》，社會科學(xué)文獻出版社2000年版，第88-89頁。善后協(xié)巡總局是在北京軍事甫定、舊制盡廢、各級官署尚未復(fù)建的情況下所設(shè)立的臨時機構(gòu)，其組織與職掌相對簡單渾沌。這是特殊形勢下的臨時應(yīng)急舉措，但已經(jīng)蘊含了新制度的萌芽。

湖南保衛(wèi)局、廣州西關(guān)巡警總局、北京善后協(xié)巡總局，是中國近代警察的雛形，既借鑒西方警察制度，又結(jié)合當(dāng)?shù)貙嵡?，它們是在中西交涉屢?zhàn)屢敗的沖擊下，黃遵憲、李鴻章等趨新官紳主動師法泰西，謀求革新的嘗試。

三、開辟建警之路

庚子戰(zhàn)亂徹底暴露了清朝軍隊的窳敗羸弱，加速了社會的動蕩與失序。清政府為挽救統(tǒng)治危機，實行新政，首先變革兵制，改練常備軍以增強戰(zhàn)斗力，試創(chuàng)巡警軍以巡緝地方，維持治安。巡警軍的編練開啟了中國近代創(chuàng)辦警察的契機。

1901年9月12日，清廷諭令各直省將軍督撫，“將原有各營嚴(yán)行裁汰精選若干營，分為常備、續(xù)備、巡警等軍，一律操習(xí)新式槍炮，認(rèn)真訓(xùn)練，以成勁旅?！雹佟肚宓伦趯嶄洝罚ň?85）。其巡警軍的編練，則是“將舊有各營，裁去老弱浮惰，”酌設(shè)若干營，“分撥各處，兼歸州縣鈐束，專為巡防警察之用。”②苑書義、孫華峰、李秉新：《張之洞全集》（第6冊），河北人民出版社1998年版，第4141頁。此次改編要求各軍“一律操習(xí)新式槍炮”，并說“朝廷振興戎政在此一舉。”③《清德宗實錄》（卷485）。可見，清廷將巡警軍看作整頓武備的一項內(nèi)容。

巡警軍是在改良營勇防汛之制的基礎(chǔ)上而設(shè)，是清季變革兵制的一部分。但章程規(guī)定它兼歸州縣鈐束，專為巡防警察之用，又與勇營防汛有所不同。由于清廷對巡警軍具體的編制、營章、職掌沒有做統(tǒng)一細致的規(guī)定，各省督撫根據(jù)自己的理解，結(jié)合當(dāng)?shù)剀婈犈c社會實情，進行調(diào)整編練，故而各省巡警軍的設(shè)置狀況有比較大的差別。各地巡警軍多由綠營制兵裁改而來，亦多由綠營原有官弁統(tǒng)領(lǐng)管帶。但是，部分督撫對上述做法并不認(rèn)可，借助這一上諭，創(chuàng)辦的卻是近代意義上的警察。

由于清廷的新政態(tài)度日益明朗，在革新求變的思路下，部分督撫借助清廷改編巡警軍的既定政策，以籌辦巡警軍的名義另謀它途，走向另外一條變革路徑，即試辦警察。其中，較早付諸實踐且影響巨大的，是鄂督張之洞與直督袁世凱分別在武昌、保定創(chuàng)辦的警務(wù)局。

湖廣總督張之洞對于裁改營勇為巡警軍的做法頗不認(rèn)同。他認(rèn)為“西法政治必以警察為根”，曾向榮祿表示，實行新政，“現(xiàn)擬先從警察辦起。”④杜春和、耿來金、張秀清：《榮祿存札》，齊魯書社1986年版，第256頁。張之洞申述巡警與營伍不同，東西各國皆以警察為內(nèi)政第一大端，若仿而行之，“即可以養(yǎng)民善俗，尤可為將來廣學(xué)堂、定兵制、息教案、行印花稅諸事之根?！币簿褪钦f，張之洞認(rèn)為警察為新政之基，綠營制兵積習(xí)積弊已入膏肓，“警察乃專門學(xué)問，與營伍不同，尋常兵勇斷不能充此選，即精兵亦不相宜，此項練軍只可酌量派以彈壓緝捕、看守局庫等事，不宜令冒巡警軍之名?！雹菰窌x、孫華峰、李秉新：《張之洞全集》（第2冊），河北人民出版社1998年版，第1474頁。與其揚湯止沸，不如釜底抽薪。故而堅持分年裁盡綠營，另募警察之勇。

1902年6月，張之洞在武昌裁撤保甲局，酌采外國章程，設(shè)立警務(wù)公所，札委臬司督理局務(wù)，署武昌府知府梁鼎芬為總辦，聘用英國人珀藍斯充當(dāng)警察總目。于省城內(nèi)分中東西南北五局，城外分設(shè)東西水陸四局。“所有安撫良善，保衛(wèi)生理，維持風(fēng)化，整齊人心，巡防奸宄，緝捕盜賊，稽查戶口，防救火災(zāi)諸要務(wù)”，⑥《鄂垣創(chuàng)興警察示》，《申報》，1902年6月9日。皆為其職責(zé)。張之洞創(chuàng)辦武昌警察局，是因保甲早成具文，“斂百姓之財，不能理百姓之事，治盜不足，擾民有余”，⑦《鄂垣創(chuàng)興警察示》，《申報》，1902年6月9日。所以改轍易弦，仿辦警察。警察屬于國家主權(quán)，中國未辦警察之前，“巡捕房為外人所設(shè)，以致大權(quán)旁落?！爆F(xiàn)在會議商約，終須添開商埠?！叭粑唇?jīng)定議之先，中國自設(shè)警察，則開埠之后主權(quán)在我，則警察可以復(fù)主權(quán)于無形也。”①國家圖書館分館：《時事采新匯選》（第一冊），國家圖書館出版社2003年版，第306頁。興辦警察后，不僅保甲可裁，差役可革，而且可以爭主權(quán)保國體。

直隸總督袁世凱也認(rèn)為保甲流弊已深，“不得不改弦更張，轉(zhuǎn)而從事于巡警。”他區(qū)分了軍、警功能，“備軍所以御外侮，警兵所以清內(nèi)匪。”仿照“西法”，創(chuàng)辦保定警務(wù)局，嘗試將軍警的職能分離開來。招募巡兵五百人，“由委員會同地方官責(zé)令村長保舉，必系確實土著”者方能充任。警務(wù)局的具體規(guī)制如下：省城設(shè)警務(wù)總局，總辦一員，兼管學(xué)堂事務(wù)。另設(shè)提調(diào)、發(fā)審、文案、收支、醫(yī)官各員。設(shè)分局五所，每分局以巡官主之，各局劃定界內(nèi)，分段安設(shè)巡所。袁世凱視警察“為內(nèi)政之要圖”，關(guān)系著國家政令貫徹，治理得失，“而官府所資為耳目，藉以考察輿情者，亦惟警察是賴?！雹诹我恢?、羅真容：《袁世凱奏議》，天津古籍出版社1987年版，第604頁。警察之功用，不僅在于禁暴詰奸，更能周知民隱，通上下之情，為治理之基。

直隸與湖北不約而同，在清廷諭令變革兵制后，并未遵照改編營勇，成立巡警軍，而是另外籌設(shè)警務(wù)局所，招募樸實土著充任巡警。張之洞與袁世凱的實力與威望，堪當(dāng)眾督撫領(lǐng)袖，湖北與北洋的做法影響了清廷的態(tài)度。由于保定警務(wù)局所定警務(wù)章程最為系統(tǒng)嚴(yán)密，清廷于1902年10月17日頒布上諭，“袁世凱奏定警務(wù)章程，于保衛(wèi)地方一切甚屬妥善，著各直省督撫仿照直隸章程，奏明辦理，不準(zhǔn)視為緩圖，因循不辦?！雹壑袊谝粴v史檔案館：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》（第28冊），廣西師大出版社1996年版，第 274頁。這道上諭的頒布，確定了辦理警務(wù)的方向，明確了大致的辦理模式，即以直隸辦法作為參照，創(chuàng)辦近代意義上的警察。

在清廷實行新政，意圖革新的背景下，面對社會治安難題，以清廷諭令編練巡警軍為契機，張之洞、袁世凱等趨新督撫，各自在治所籌設(shè)警務(wù)局所，為治安管理提供了一條新的路徑，并得到清廷的認(rèn)可鼓勵，從而警務(wù)局所在各直省迅速推廣興辦，警察制度在中國萌發(fā)。

四、警務(wù)局所的勃興

清廷諭令仿照直隸興辦警察后，創(chuàng)設(shè)警務(wù)局作為“新政要務(wù)”，④《警察局議設(shè)巡捕房》，《申報》，1906年3月13日。各省首先在省城或商埠籌設(shè)試辦。經(jīng)過短短一年，至1903年底，各直省多已在省城或通商大埠開辦了警察，并開始向州縣推廣。

1902年岑春煊調(diào)署理四川總督后，堅持“求善外交必先內(nèi)治，求善內(nèi)治必先警察”，立即籌劃舉辦警察，于成都創(chuàng)立四川通省警察學(xué)堂，延定周善培為教習(xí)。次年4月，從近省州縣土著壯丁及綠營中招募兵勇，“并挑選綠營兵丁，共得識字合格者一千八百人”，編成巡警五營，“教以警察巡兵當(dāng)知之法”。⑤中國第一歷史檔案館：《光緒朝朱批奏折》（內(nèi)政保警卷），中華書局1995年版，第570頁。警務(wù)局在成都正式開辦。

在安徽，警察的創(chuàng)辦依靠趨新官員許鼎霖、呂承瀚的努力，由蕪湖發(fā)端。蕪湖為通商口岸，許鼎霖時任蕪湖商務(wù)局會辦。自清廷發(fā)布興辦警察的上諭后，許就為此事積極奔走，曾專程“進省謁見皖撫，面陳此間籌創(chuàng)巡警要公?！雹蕖逗瞎賵蟆罚?38號，1902年9月6日。經(jīng)過許、呂兩人多方籌款預(yù)備，蕪湖警務(wù)局在1902年底開辦。蕪湖警務(wù)局以保甲總局為辦公之所，設(shè)巡警兵三百名，以蕪湖保衛(wèi)營改充，“所需經(jīng)費即以原設(shè)之保甲局衛(wèi)營裁改濟用，不敷之款按照各省章程抽收門牌車船各捐?！雹摺锻顡崧欁嚅_辦巡警以維商埠》，《諭摺匯存》（第49冊），臺灣文海出版社，1967年，第10347頁。

1902年，江西巡撫柯逢時委任瑞澄總辦江西全省警察兼總理學(xué)堂事務(wù)，先于省城設(shè)立學(xué)堂。1903年2月，瑞澄裁撤省垣保甲局，設(shè)局開辦巡警，設(shè)總局一，別設(shè)四分局。其他直省也陸續(xù)創(chuàng)辦了警察局所。如河南巡撫陳夔龍與司道商籌，“將原有保甲局裁撤，改設(shè)巡警總局?！雹囫R濬明：《河南警務(wù)沿革紀(jì)略》（手稿本），1936年。至1903年底，各省城商埠多已開辦警察。隨后，又向府廳州縣推廣。

省城商埠興辦巡警后，“自應(yīng)遵照奏定章程，由近及遠，推行各府廳州縣一律舉辦”。①《督憲札各屬催辦警察文》，《四川官報》，1905年第一冊，第24579頁。各省根據(jù)能力所及，向州縣推廣。這需要巨額的經(jīng)費，因此推廣警察，最關(guān)鍵的一環(huán)就是經(jīng)費的籌措。以四川為例。川督錫良仿照政務(wù)處議準(zhǔn)的兩湖成案，“將綠營現(xiàn)存兵額分作十成，腹地各營自本年起歲減一成，十年裁盡，專留此餉以為拓辦省外各府州巡警之用?！雹凇洞ǘ藉a擬裁腹地綠營兵各情摺》，《四川官報》，1906年第六冊，第23995頁。另外飭令各屬自行籌款。隨即，奉節(jié)、樂山、榮縣、德陽、羅江等縣先后稟報，將舊有之練丁練費改辦警察。③《督憲札各屬催辦警察文》，《四川官報》，1905年第一冊，第24579頁。警務(wù)于沖繁州縣次第舉行，至1905年，“已辦警察者二十余處”，其所用經(jīng)費，“或提地方閑款，或由紳富捐助?！雹苠a良：《錫清弼制軍奏稿》，沈云龍主編：近代中國史料叢刊續(xù)編（第101輯），文海出版社，第489頁。

1905年9月，清廷派遣五大臣出洋考察政治，未及啟程，火車被炸，震驚朝野。清廷更加感覺到辦好警察的必要與緊迫，于10月頒布上諭，設(shè)立巡警部。自湖南保衛(wèi)局創(chuàng)設(shè)以來，經(jīng)趨新官紳倡議、試辦，警察的創(chuàng)建終被清廷接納，給予制度性認(rèn)可，并諭令推廣。警察制度終于在中國立足。

五、小結(jié)

自湖南保衛(wèi)局創(chuàng)設(shè)以來，經(jīng)趨新官紳倡議、試辦，警察的創(chuàng)建終被清廷接納，并諭令推廣。而后于中央設(shè)立巡警部，專掌警察事務(wù)，警察制度終于在中國立足。

中國近代警察在創(chuàng)辦初期，具有以下幾個特點：（1）各地巡警的錄用與資格，并無一定標(biāo)準(zhǔn)。各省府廳州縣舉辦警察，“有循保甲之規(guī)制而變其名者，有以團營、巡勇、鄉(xiāng)勇改者，有以綠營兵改者，有以鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有之巡夫人等改者，有專用巡警者，粉飾因循，在所不免?！雹荨睹裾孔酁閿M請通飭各省酌裁民壯各役募練巡警摺》，《京報（邸報）》，全國圖書館文獻縮微復(fù)制中心2003年，第152冊，第274頁。由此可見，警察新制的創(chuàng)立，并非憑空而來，而是與舊體制存在著人員、經(jīng)費等各方面的牽連；（2）警察來源不一，警官設(shè)置駁雜混亂。如督辦、總辦、會辦、提調(diào)、稽查、巡官等，各地警局或全部皆設(shè)，或擇要設(shè)置，各有不同。各地警局亦名目不一，警察局、警務(wù)局、巡警局等，不一而足；（3）開辦方式有官辦、官商合辦、官督紳辦等不同的形式。如廣東省惠州開辦巡警，“官商合辦，頗覺和協(xié)?！雹蕖陡魇?nèi)務(wù)匯志，廣東》，《東方雜志》，第三年第二期，第80頁。安徽桐城縣辦理警察，“議定官督紳辦”。⑦《各省內(nèi)務(wù)匯志，安徽》，《東方雜志》，第三年第八期，第185頁。警務(wù)經(jīng)費的征收也存在差異，有另籌警務(wù)經(jīng)費者，有將舊有保甲、團練經(jīng)費撥用者。

由于清廷并未頒布章程，各省警察自行創(chuàng)辦，故而章制不同，辦法參差，名目有別。雖然形式不一，但新生的警察與警務(wù)對中國社會及晚清政局產(chǎn)生了多方面的影響。

警察的興辦促進了警察觀念的深化，進而影響到中國治安管理理念的變遷。自1860年代以來，西方警察制逐步進入到中國人的視野。新政期間警務(wù)局所的創(chuàng)建，各類報章關(guān)于警學(xué)的討論及警務(wù)的報道時?？梢姡瑸榧澝窳私饩瘜W(xué)提供了便利的途徑。警察制度的移植促進警察觀念的深化與迅速普及。

警務(wù)的舉辦在城市管理上起到移風(fēng)易俗的作用。警察職掌廣泛，調(diào)查戶口，安置門牌，修整城市馬路，疏通溝渠，清掃道路，安置路燈，制定行路規(guī)則，檢查飲食物品，建設(shè)菜市場，規(guī)范擺賣攤販，組織消防救災(zāi)，皆為警察責(zé)任。這些警務(wù)的舉辦，使得城市面貌煥然一新，更為整潔衛(wèi)生，直接影響到民眾的日常生活與行為。

警務(wù)的實施引起了政府治理理念與方式的變遷。傳統(tǒng)治安體制下，政府治理以事后懲治為主。雖然清廷支持開辦警察，仍以維護統(tǒng)治、安定秩序為最終目的，但是包羅甚廣的警察職務(wù)實際上為民眾提供了諸多方面的服務(wù)。與舊時差役兵丁側(cè)重于緝捕察奸相比，警察更加貼近民眾生活，由此政府承擔(dān)的社會責(zé)任愈來愈駁雜繁重，更重視管理規(guī)則的制定。這也體現(xiàn)出政府職能的擴張，不少政府不予干預(yù)或者由民間自理的事務(wù)，及新生事務(wù)，被納入在警察的管轄之下，政務(wù)范圍更為廣泛。

警察的創(chuàng)辦對官僚體制產(chǎn)生了巨大的沖擊。警察局所的創(chuàng)辦是在趨新的督撫主導(dǎo)下從外省開始的，進而影響到中樞的決策。在警察興辦初期，中樞并無一定規(guī)劃，由督撫自行創(chuàng)設(shè)。各省巡警創(chuàng)設(shè)之初，多在省城或通商大埠試辦。一般由督撫派委多名司道大員經(jīng)理其事，多遴選道府大員為總辦，或為幫辦、會辦、提調(diào)、坐辦等。名目各有不同，員額多寡不一。由于固有官制體系未及調(diào)整，無法容納新生事務(wù)，督撫自主建置警務(wù)局所，自行委員辦理。這是新生事務(wù)無法安置在固有官僚體制內(nèi)的一種變通式處理。而此類局所委員任免聽從督撫意旨，成為督撫權(quán)力的派生與延伸。這些正式職官體制之外的局所委員，是對舊有官制與職官體系的突破，也是咸同以來督撫權(quán)力延伸的繼續(xù)，對固有官僚體制產(chǎn)生了巨大的沖擊。綜而言之，警察的創(chuàng)辦，對晚清政局及社會民生影響深刻，使得中國治安體制大為改觀。

Replacing the Old with the New:Construction of Police System in the Late Qing Dynasty

PENG Xue-qin

There were great differences between the traditional China and the late Qing dynasty in public security.The construction of police system in the late Qing dynasty was looked as a disruptive change in the long Chinese history.Because of the old public security could not match drastic social changes in modern China,while the reforming officials began to introduce the West police system.The foundation of modern police system wasn’t going off smoothly.And then,was accept by the Court of Qing dynasty.Finally,the central government decided to promote the experiences in order to displace the old public security system. Although the polices came from different ways,and the regulations also were not unified,but the new system did good to preserve public order,such as catch thieves,fire fighting,health and road repairing,etc.what’s more,the new system could enhance the people’s living conditions and their habits.These changes enlarged the government’s functions,and broke the traditional bureaucratic system,and deeply affected the political situation of late Qing dynasty.

the late Qing dynasty;the police system;the management of public security

D691

A

1672-1020（2015）06-0116-07

[責(zé)任編輯：王 焱]

2015-10-10

彭雪芹（1982-），女，河南淮陽人，漢族，廣州魯迅紀(jì)念館館員，廣州，510110。