謝增毅

摘要：雖然我國(guó)已建立了社會(huì)救助的制度框架，但仍存在許多問(wèn)題，主要包括：社會(huì)救助的理念尚未完全確立，社會(huì)救助制度碎片化，缺乏社會(huì)救助對(duì)象和待遇水平的明確標(biāo)準(zhǔn)，基本制度不健全。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)救助具有以下特點(diǎn)和趨勢(shì)：社會(huì)救助制度作為應(yīng)對(duì)貧困、促進(jìn)社會(huì)公平的制度普遍受到重視，社會(huì)救助制度具有維護(hù)底線公平的特征，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)國(guó)家救助和個(gè)人發(fā)展的結(jié)合，中央和地方政府合理分工、相互配合，救助體系日益復(fù)雜，法律體系趨于完善。我國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)實(shí)際和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)社會(huì)救助法，確立科學(xué)合理的社會(huì)救助體系，貫徹城鄉(xiāng)一體化、救助與發(fā)展相結(jié)合的原則，完善社會(huì)救助的基本制度，以法治方式織牢保障困難居民基本生活的安全網(wǎng)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助；社會(huì)救助法；低保；醫(yī)療救助；臨時(shí)救助

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2014）12-0091-11

一、問(wèn)題的提出

十八屆三中全會(huì)決定專(zhuān)門(mén)指出，“推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。建立健全合理兼顧各類(lèi)人員的社會(huì)保障待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制”。雖然2014年2月，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《社會(huì)救助暫行辦法》，但該條例的法律位階低，內(nèi)容簡(jiǎn)單，還無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需要。因此，加強(qiáng)社會(huì)救助立法研究，推進(jìn)社會(huì)救助立法，仍是當(dāng)前學(xué)界的一項(xiàng)重要課題。

當(dāng)前，我國(guó)已建立了以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)為核心，以醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專(zhuān)項(xiàng)救助為輔助，以臨時(shí)救助為補(bǔ)充的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助體系。新型豐十會(huì)救助體系，在保障困難群眾基本生活權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。雖然社會(huì)救助的政策已經(jīng)出臺(tái)，救助項(xiàng)目和覆蓋人群不斷擴(kuò)大，社會(huì)救助的實(shí)施效果顯著，但社會(huì)救助制度體系還非常薄弱，社會(huì)救助的法制化水平亟待提高。本文將以低保、專(zhuān)項(xiàng)救助的主要類(lèi)型即醫(yī)療救助以及臨時(shí)救助為例，探討目前我國(guó)社會(huì)救助制度存在的問(wèn)題，國(guó)外社會(huì)救助立法的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)以及我國(guó)完善社會(huì)救助制度、推進(jìn)《社會(huì)救助法》出臺(tái)的具體對(duì)策建議。

二、當(dāng)前社會(huì)救助制度存在的主要問(wèn)題

（一）社會(huì)救助的理念尚未完全確立

雖然社會(huì)救助作為公民的一項(xiàng)權(quán)利已被法律所確認(rèn)，目前，中央有關(guān)文件也已經(jīng)把社會(huì)救助作為與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利相并列的社會(huì)保障的重要內(nèi)容，社會(huì)救助已成為政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，并體現(xiàn)在政府的政策和立法當(dāng)中，但是，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，社會(huì)救助被看作是一種慈善或施舍，而不是公民的法定權(quán)利。特別是，中國(guó)的社會(huì)救助是通過(guò)政府政策的推動(dòng)逐步推開(kāi)的，國(guó)家和政府在社會(huì)救助中的法律義務(wù)和責(zé)任尚未定型。由于社會(huì)救助往往一開(kāi)始不是建立在成型的制度或法律之上，而主要通過(guò)中央的有關(guān)文件，試點(diǎn)并逐步推開(kāi)，因此，不同地區(qū)開(kāi)展社會(huì)救助項(xiàng)目的時(shí)間往往并不相同，各地政策，特別是救助范圍和標(biāo)準(zhǔn)也存在明顯差異，不同地區(qū)政府的責(zé)任以及申請(qǐng)人和受助者的權(quán)利也不清晰?？傮w上，我國(guó)社會(huì)救助主要制度并未定型，社會(huì)救助的對(duì)象范圍和待遇標(biāo)準(zhǔn)并不清晰，申請(qǐng)人和受助人的權(quán)利以及各級(jí)政府的責(zé)任尚未明確。

（二）社會(huì)救助制度不統(tǒng)一

社會(huì)救助制度不統(tǒng)一主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.城鄉(xiāng)分立。中國(guó)在社會(huì)救助的制度設(shè)計(jì)上，農(nóng)村和城鎮(zhèn)存在明顯差異。例如，最低生活保障制度最初主要是為了解決城鎮(zhèn)下崗職工的貧困問(wèn)題，因此，最低生活保障制度首先在城市建立，1999年國(guó)務(wù)院就出臺(tái)了正式的政策文件。由于傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為農(nóng)民有土地可以作為收入的來(lái)源，加上政府的財(cái)力所限，農(nóng)村的社會(huì)救助制度建立較晚，國(guó)務(wù)院直到2007年才下發(fā)正式政策文件，比城市整整晚了八年。而且，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平以及組織結(jié)構(gòu)的差異，城鄉(xiāng)社會(huì)救助在救助標(biāo)準(zhǔn)和程序上也存在明顯差異。城鄉(xiāng)分割的體制加大了制度運(yùn)行成本，不利于減少城鄉(xiāng)待遇差距。

2.地區(qū)差異明顯。除了城鄉(xiāng)二元化，目前，社會(huì)救助還存在一個(gè)突出問(wèn)題即地區(qū)差異明顯。由于中央出臺(tái)的法規(guī)和政策比較原則，加上各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政實(shí)力、生活水平差異，因此，不同省份、不同城市、不同縣級(jí)地區(qū)存在制度和待遇標(biāo)準(zhǔn)的差異，基本上是一個(gè)縣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、一套制度，制度碎片化特征明顯。以低保為例，各省低保差異非常明顯，即使經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)氖》?，低保差別也很明顯。

3.項(xiàng)目銜接不清。目前，社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)等其他社會(huì)保障項(xiàng)目以及不同社會(huì)救助項(xiàng)目之間的銜接機(jī)制尚未明確。養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)救助之間、醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)救助之間還缺乏明確的銜接機(jī)制，不同社會(huì)救助項(xiàng)目包括低保和醫(yī)療救助、低保和臨時(shí)救助、醫(yī)療救助和臨時(shí)救助之間的銜接機(jī)制也尚未建立。例如，居民是否可以同時(shí)享受社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助兩項(xiàng)待遇？諸如此類(lèi)的問(wèn)題，尚無(wú)明確答案。

（三）救助對(duì)象的確定缺乏法定標(biāo)準(zhǔn)

目前中國(guó)社會(huì)救助的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，覆蓋人群規(guī)模不斷提高。

1.最低生活保障。2012年，城市最低生活保障人數(shù)達(dá)到2143.5萬(wàn)，農(nóng)村最低生活保障人數(shù)達(dá)到5344.5萬(wàn)，農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)為545.6萬(wàn)；最近幾年城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保及農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。雖然救助的對(duì)象范圍不斷擴(kuò)大，但究竟社會(huì)救助的覆蓋范圍應(yīng)該多大，并沒(méi)有一個(gè)法定、明確的標(biāo)準(zhǔn)。雖然《社會(huì)救助暫行辦法》對(duì)保障的對(duì)象和保障標(biāo)準(zhǔn)有所涉及，但仍然過(guò)于寬泛，標(biāo)準(zhǔn)并不明確。例如，2012年，按照農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)年人均純收入2300元（2010年不變價(jià)），年末農(nóng)村貧困人口為9899萬(wàn)人。如果將農(nóng)村低保對(duì)象人數(shù)（5344.5萬(wàn)）與農(nóng)村貧困人口（9899萬(wàn)人）相比，享受低保人數(shù)約為貧困人口的54%。因此，低保的擴(kuò)面仍有相當(dāng)?shù)目臻g，低保的覆蓋面如何科學(xué)確立仍是一個(gè)有待研究的問(wèn)題。

2.醫(yī)療救助。2012年全年累計(jì)救助城市居民2077萬(wàn)人次，累計(jì)救助貧困農(nóng)村居民5974.2萬(wàn)人次。根據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》，目前救助對(duì)象包括三類(lèi)，最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員、縣級(jí)以上人民政府規(guī)定的其他特殊困難人員?！捌渌厥饫щy人員”的范圍并不清晰。實(shí)踐中，醫(yī)療救助的目標(biāo)群體的確定標(biāo)準(zhǔn)也不夠科學(xué)。例如，根據(jù)2008年《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整本市醫(yī)療救助政策有關(guān)事項(xiàng)的通知》，上海醫(yī)療救助的目標(biāo)群體是“人均收入低于本市城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)150%的家庭中患三大病的對(duì)象”，采取定量化的貧困線作為鑒別標(biāo)準(zhǔn)，雖然簡(jiǎn)單明了，但造成醫(yī)療救助覆蓋面狹窄。endprint

3.臨時(shí)救助。2012年，臨時(shí)救助達(dá)639.8萬(wàn)戶次。根據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》的規(guī)定，國(guó)家對(duì)因火災(zāi)、交通事故等意外事件，家庭成員突發(fā)重大疾病等原因，導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困難的家庭，給予臨時(shí)救助。但目前具體救助對(duì)象主要由地方政府確定，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

總體上看，目前社會(huì)救助的對(duì)象范圍主要取決于政府的意愿和財(cái)政狀況，缺乏法定而具體的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）社會(huì)救助水平過(guò)低，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整機(jī)制缺失

當(dāng)前，因財(cái)政以及其他因素，社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)仍然較低。第一，低保的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。從2012年的數(shù)據(jù)看，2012年全國(guó)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)330.1元/人、月，全國(guó)城市低保月人均補(bǔ)助水平239.1元。2012年全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)2067.8元/人、年，全國(guó)農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平104.0元。雖然低保平均標(biāo)準(zhǔn)和人均補(bǔ)助水平年增長(zhǎng)較快，但總體上看，低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平仍然較低，救助金額僅能維持受救助者的基本生活，難以保證其體面生活。從低保標(biāo)準(zhǔn)和人均可支配收入的比例也可以證明這一觀點(diǎn)。例如，2012年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24565元；全年農(nóng)村居民人均純收入7917元。城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)與人均收入相比，城鎮(zhèn)比例為16.1%，農(nóng)村比例為26.1%，比例較低。從不同省份看，將低保標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)居民的月人均可支配收入作比較。2011年9月份，在全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，只有5個(gè)地區(qū)超過(guò)20%；在16-19%之間的有14個(gè)地區(qū)；其余12個(gè)地區(qū)位于15%以下。按照歐盟的規(guī)定，貧困線應(yīng)該在社會(huì)平均收入的50-60%之間。即使是在福利保障方面一貫吝嗇的美國(guó)，貧困線也在社會(huì)平均收入的33%上下?？梢?jiàn)，我國(guó)低保的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐美地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)。

第二，醫(yī)療救助資金缺乏有效籌集機(jī)制，救助標(biāo)準(zhǔn)低。目前，大部分地區(qū)尚未建立穩(wěn)定的救助資金籌集機(jī)制，政府的財(cái)政投入不穩(wěn)定。而且，大部分開(kāi)展醫(yī)療救助地區(qū)都設(shè)置了起付線和封頂線，且起付線較高、封頂線較低，許多居民只能獲得非常有限的醫(yī)療救助，比如，大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)住院救助報(bào)銷(xiāo)比例在20%-30%。醫(yī)療救助金額偏低。例如，2008年上海市政府將救助最高限額提高到5萬(wàn)元，但總體醫(yī)療救助占醫(yī)療費(fèi)自付額比例的平均值為20.52%，目前的醫(yī)療救助政策對(duì)于大病重病家庭經(jīng)濟(jì)困難的緩解作用還是相當(dāng)有限的。救助項(xiàng)目少，許多常見(jiàn)病、多發(fā)病、慢性病都沒(méi)有被列入醫(yī)療救助的范圍，這對(duì)于緩解因病致貧家庭困難的作用是十分有限的。再以我國(guó)某沿海城市某區(qū)為例，該區(qū)2012年制定的實(shí)施細(xì)則規(guī)定，醫(yī)療救助范圍和標(biāo)準(zhǔn)主要包括資助參加居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、住院救助和特殊門(mén)診救助，但住院救助全年累計(jì)的最高限額為2萬(wàn)，特殊門(mén)診指對(duì)患有精神病、惡性腫瘤、先天性心臟病、尿毒癥需透析者的門(mén)診，且全年累計(jì)救助的最高限額為2萬(wàn)。因此，即便在較為發(fā)達(dá)的沿海城市，醫(yī)療救助的標(biāo)準(zhǔn)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足實(shí)際的需求。

第三，臨時(shí)救助的標(biāo)準(zhǔn)也很低，難以起到“救急救難”的作用?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》第49條規(guī)定，臨時(shí)救助的具體事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)，由縣級(jí)以上地方人民政府確定、公布。目前，總體上救助水平很低。以我國(guó)沿海某城市某區(qū)為例，該區(qū)2012年民政局發(fā)布的困難家庭臨時(shí)救助實(shí)施辦法規(guī)定的救助標(biāo)準(zhǔn)如下：（一）大病救助標(biāo)準(zhǔn)：個(gè)人自付醫(yī)療費(fèi)用不超過(guò)10萬(wàn)元的，給予自付部分約5%的救助，超過(guò)10萬(wàn)的，給予5%～20%的救助，但救助金額不超過(guò)2萬(wàn)；（二）遭受自然災(zāi)害、意外事件救助標(biāo)準(zhǔn)：視災(zāi)害、傷害程度及家庭困難程度給予1000元至5000元的救助；（三）其他原因?qū)е录彝ド钐貏e困難：視困難情況給予300元-500元的救助。可見(jiàn)，救助水平非常低，難以有效解決臨時(shí)困難。

造成以上社會(huì)救助待遇水平不高的原因，除了財(cái)政因素之外，缺乏社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)制定和動(dòng)態(tài)調(diào)整也是其中的重要原因。

（五）社會(huì)救助基本制度不健全

由于我國(guó)缺乏社會(huì)救助的基本法律，社會(huì)救助的一些基本制度尚未建立，社會(huì)救助制度的實(shí)施機(jī)制薄弱，具體表現(xiàn)在：第一，法規(guī)條文過(guò)于簡(jiǎn)單，導(dǎo)致了制度的碎片化，也增加了執(zhí)法的難度與偏差。第二，社會(huì)救助的實(shí)施機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)職權(quán)方面的嚴(yán)格劃分，既容易造成社會(huì)救助管理職能的重疊，也容易導(dǎo)致各部門(mén)在實(shí)際工作中互相推諉。第三，各級(jí)政府對(duì)社會(huì)救助的財(cái)政投入缺乏硬性約束機(jī)制。第四，公民社會(huì)救助權(quán)利的司法救濟(jì)措施不完善，相關(guān)主體的法律責(zé)任尚未確立。第五，在運(yùn)行方面，城鎮(zhèn)大多依靠居委會(huì)，農(nóng)村完全依靠村民委員會(huì)，缺乏專(zhuān)業(yè)化的運(yùn)行方式。

特別是一些重要制度的缺失影響社會(huì)救助制度的運(yùn)行和實(shí)施效果：（1）缺乏財(cái)產(chǎn)和收入的核實(shí)手段。目前，我國(guó)立法缺乏對(duì)求助者資產(chǎn)與財(cái)產(chǎn)性收入的核計(jì)，在程序方面，缺乏權(quán)威有效的家計(jì)調(diào)查與嚴(yán)格有效的事后監(jiān)督。《商業(yè)銀行法》第29條規(guī)定，“對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄存款，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個(gè)人查詢、凍結(jié)、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外?！币虼?，除非法律明確授權(quán)，民政部門(mén)無(wú)法及時(shí)查詢救助申請(qǐng)者家庭財(cái)產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)狀況信息。目前，低保實(shí)踐中采取的家庭收入核查辦法屬于生活形態(tài)的直接觀察，與準(zhǔn)確認(rèn)定申請(qǐng)人的家庭收入還有一定的差距。（2）救助標(biāo)準(zhǔn)的制定和動(dòng)態(tài)調(diào)整問(wèn)題。以低保為例，一是各地在制定低保標(biāo)準(zhǔn)考慮的因素不夠科學(xué)。各地在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，普遍認(rèn)為“?；旧睢本褪恰氨；旧妗保@導(dǎo)致各地在確定基本需求支出清單時(shí)，過(guò)多強(qiáng)調(diào)食品類(lèi)的支出，而不考慮或少考慮其他方面的支出需求，如交通、通信、教育等。二是低保標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不夠健全。低保標(biāo)準(zhǔn)什么時(shí)候調(diào)整、怎樣調(diào)整，目前多數(shù)地區(qū)都缺乏可操作的規(guī)定，僅有少數(shù)地區(qū)規(guī)定每年定期公布低保標(biāo)準(zhǔn)。三是低保標(biāo)準(zhǔn)制定的權(quán)限規(guī)定不盡合理。《城市居民最低生活保障條例》（第6條）的規(guī)定雖然照顧了不同地區(qū)的差異，但也造成了標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)重不統(tǒng)一，全國(guó)2800多個(gè)縣，就有2800多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即便是經(jīng)濟(jì)條件相同的區(qū)域，低保標(biāo)準(zhǔn)也是不一樣的。雖然《社會(huì)救助暫行辦法》將低保標(biāo)準(zhǔn)的確定、公布機(jī)構(gòu)提升為省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府，但其如何實(shí)施仍有待觀察。（3）相關(guān)的法律責(zé)任不清晰。雖然《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)和有關(guān)機(jī)構(gòu)以及騙取社會(huì)救助行為人的責(zé)任，但相關(guān)責(zé)任仍不夠系統(tǒng)和具體。endprint

三、國(guó)外社會(huì)救助法的特點(diǎn)和趨勢(shì)

（一）社會(huì)救助制度作為應(yīng)對(duì)貧困、促進(jìn)社會(huì)安全和公平的重要制度普遍受到重視

從國(guó)外社會(huì)救助制度的歷史發(fā)展看，貧困和失業(yè)是現(xiàn)代社會(huì)救助制度的重要催生力量，社會(huì)救助伴隨減少貧困的努力而逐步完善，其主要目標(biāo)在于為遇到各種自然和社會(huì)打擊而陷入生活困難的國(guó)民提供救助，保證其基本生存條件。在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)救助更加普遍受到國(guó)際的重視。社會(huì)救助有助于保障個(gè)體的生存權(quán)利和人格尊嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)救濟(jì)貧困、促進(jìn)社會(huì)安全和社會(huì)公平的政策目標(biāo)和功能。特別是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)變革的歷史時(shí)期，社會(huì)救助制度在防止社會(huì)不公、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)改革發(fā)展上的政治重要性更為突出，各國(guó)也高度重視社會(huì)救助制度建設(shè)及其法律體系的完善。

（二）社會(huì)救助制度具有維護(hù)底線公平的補(bǔ)充性特征，與其他社會(huì)保障制度協(xié)同發(fā)展

從國(guó)外的制度和理念看，社會(huì)救助具有補(bǔ)充性特征，是用盡其他辦法仍不能保證國(guó)民生存必需時(shí)的輔助手段，是最后一道社會(huì)保障網(wǎng)。只有當(dāng)個(gè)人無(wú)法以自己的積極行動(dòng)或力量幫助自己，而且依靠社會(huì)互助的其他機(jī)制，如社會(huì)保險(xiǎn)制度等仍無(wú)法解決生存權(quán)時(shí)，國(guó)家才有義務(wù)提供救助。因此，除鼓勵(lì)個(gè)人努力和發(fā)展，社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)等其他社會(huì)保障制度應(yīng)協(xié)同發(fā)展。社會(huì)救助制度和社會(huì)保險(xiǎn)制度等其他社會(huì)保障制度是相輔相成、相互促進(jìn)的，社會(huì)救助具有維護(hù)底線公平的特征，是維護(hù)公民生存和人格尊嚴(yán)的社會(huì)保障體系的最后一道防線。因此，社會(huì)救助制度在整個(gè)社會(huì)保障體系中具有特殊的地位和作用，應(yīng)與其他社會(huì)保障制度協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）貫徹國(guó)家和個(gè)人責(zé)任相結(jié)合原則，國(guó)家救助與積極促進(jìn)個(gè)人發(fā)展相結(jié)合

從國(guó)外看，社會(huì)救助制度體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)公民的義務(wù)和責(zé)任，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)個(gè)人的努力和自立。社會(huì)救助的重要目的是通過(guò)國(guó)家救助，實(shí)現(xiàn)個(gè)人的自立，促進(jìn)個(gè)人尊嚴(yán)和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。例如，德國(guó)《社會(huì)法典》規(guī)定，“救助要盡可能地使受助者有能力努力依靠自己的力量獨(dú)立生活。為達(dá)到這一目的，受助者和救助機(jī)構(gòu)必須在其權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)相互合作?！比毡尽渡畋Ｗo(hù)法》也強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助的目的是，“對(duì)于一切生活貧困的國(guó)民，相應(yīng)其貧困程度實(shí)施必要的保護(hù)，在保障其最低限度生活之同時(shí)，以幫助其本人的自立”。因此，社會(huì)救助的理念，一方面是為受助人提供幫助，另一方面是幫助其提高自食其力的能力，通過(guò)“授之以漁”，使受助人盡可能在國(guó)家救助中實(shí)現(xiàn)自立，避免受助人對(duì)福利的依賴。

自20世紀(jì)90年代末以來(lái)，歐美國(guó)家的社會(huì)救助和福利制度改革，強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任和權(quán)利并重的原則，發(fā)展出“以工作換取福利”或“以福利促成工作”的項(xiàng)目。社會(huì)救助逐漸從消極的國(guó)家救助逐漸向積極的促進(jìn)個(gè)人發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。一方面有工作能力的受助人須積極工作，作為領(lǐng)取社會(huì)救助的先決條件；同時(shí)，政府通過(guò)教育、再培訓(xùn)等措施，提升他們的勞動(dòng)參與能力，使其盡早重回勞動(dòng)市場(chǎng)。1996年，美國(guó)通過(guò)了《個(gè)人責(zé)任和工作機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法》，對(duì)受助對(duì)象訂立受助時(shí)限和工作小時(shí)等限制，目的是提升個(gè)人的工作意愿和降低對(duì)福利的依賴，增加個(gè)人責(zé)任的承擔(dān)。由于政府社會(huì)救助的支出不斷擴(kuò)大，自1997年起，英國(guó)的政策方針轉(zhuǎn)變?yōu)闇p少福利支出和降低有勞動(dòng)能力的受助人對(duì)福利的依賴。一方面降低救助的給付額，提高申請(qǐng)人的工作意愿；另一方面實(shí)施一系列“以工作換取福利”政策，強(qiáng)調(diào)社會(huì)權(quán)利和個(gè)人責(zé)任并重，通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)，提高失業(yè)人士的就業(yè)技能，減少對(duì)失業(yè)給付的依賴。2003年，德國(guó)也通過(guò)社會(huì)救助制度改革方案，目的是強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任，通過(guò)激勵(lì)和懲罰措施降低有就業(yè)能力的人對(duì)社會(huì)救助的依賴，促進(jìn)其重新就業(yè)，自食其力。

（四）社會(huì)救助體系日益豐富

從國(guó)外社會(huì)救助制度的發(fā)展看，在救助對(duì)象上，除了對(duì)一般的低收入家庭或個(gè)人提供救助外，社會(huì)救助關(guān)注的重點(diǎn)對(duì)象是弱勢(shì)群體，包括年長(zhǎng)者、兒童、殘疾人、單親家庭、孕婦等；在救助事項(xiàng)上，主要涉及醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等方面；在救助方式上，除現(xiàn)金救助外，還有實(shí)物救助以及服務(wù)或設(shè)施的提供等。例如，德國(guó)社會(huì)救助法的救助對(duì)象主要局限于沒(méi)有就業(yè)能力的人，主要包括15歲以下的子女，65歲以上的老年人和不具有就業(yè)能力或就業(yè)能力減損的18-65歲的人（患有疾病或殘疾），以及處于特別的人生困境或其他生活境況的人（流浪者、刑滿釋放人員、行為異常的青少年等）。目前美國(guó)的社會(huì)救助制度主要包括困難家庭臨時(shí)援助、補(bǔ)充性保障收入、補(bǔ)充性營(yíng)養(yǎng)救助、醫(yī)療救助等項(xiàng)目，主要對(duì)婦女、兒童、老年人等弱勢(shì)群體予以保護(hù)。英國(guó)社會(huì)救助為那些因國(guó)民保險(xiǎn)給付保障不足或不被納入保障范圍的長(zhǎng)者、失業(yè)、殘疾和單親家庭及其子女提供最基本的生活保障，其保障范圍也不斷擴(kuò)展，除了收入扶助外，也包括為不同群體提供的生活津貼，如兒童補(bǔ)貼、單親父母補(bǔ)貼、殘疾人生活津貼、高齡老人福利、住房補(bǔ)貼和免費(fèi)校餐等。日本的救助類(lèi)型包括生活扶助、教育扶助、住宅扶助、醫(yī)療扶助、照顧扶助、分娩扶助、就業(yè)扶助、喪葬扶助，等等。

總體上看，國(guó)外在救助對(duì)象和救助事項(xiàng)上越來(lái)越精細(xì)、越來(lái)越復(fù)雜。社會(huì)救助在體系上呈現(xiàn)開(kāi)放的態(tài)勢(shì)，社會(huì)救助體系日益繁雜，相應(yīng)的法律體系也漸趨完善。

（五）中央和地方政府在社會(huì)救助的財(cái)政責(zé)任和組織管理上共同承擔(dān)、相互配合

從國(guó)外看，在社會(huì)救助政策和制度的制定和實(shí)施上，基本的格局是中央政府負(fù)責(zé)制定政策，地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施；在財(cái)政責(zé)任上，中央政府和地方政府共同負(fù)擔(dān)社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)，具體分擔(dān)比例各國(guó)并不相同。例如，德國(guó)社會(huì)救助政策制定的職責(zé)在于聯(lián)邦政府，地方當(dāng)局負(fù)責(zé)執(zhí)行，社會(huì)救助的資金來(lái)源中75%來(lái)自地方當(dāng)局，25%來(lái)自中央政府。美國(guó)由聯(lián)邦政府、州政府和地方政府共同負(fù)擔(dān)社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)，各自的比例由各州對(duì)該項(xiàng)目的實(shí)際支出和州人均收入決定，人均收入較低的州，聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)的比例較高。日本中央政府根據(jù)不同地區(qū)制定不同的救助標(biāo)準(zhǔn)，地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)75%左右的資金。

（六）普遍重視法治建設(shè)，建立健全社會(huì)救助法律體系endprint

社會(huì)救助作為一項(xiàng)重要的社會(huì)保障政策，因其涉及國(guó)家責(zé)任和公民權(quán)利，國(guó)外都很重視其法治建設(shè)，通過(guò)制定并不斷完善法律法規(guī)，明確政府職責(zé)以及救助對(duì)象、救助事項(xiàng)、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助方式等救助的基本內(nèi)容。例如，美國(guó)1935年《社會(huì)保障法》確立了社會(huì)救助制度在美國(guó)整個(gè)社會(huì)福利體系中的地位和作用。日本于1946年制定頒布了《生活保護(hù)法》，標(biāo)志日本社會(huì)救助制度進(jìn)入一個(gè)新階段，1950年又對(duì)該法進(jìn)行修訂。聯(lián)邦德國(guó)于1961年制定了《聯(lián)邦社會(huì)救助法》，確立了社會(huì)救助的制度框架。英國(guó)1948年通過(guò)了《國(guó)民救助法》，建立了現(xiàn)代社會(huì)救助制度，1976年通過(guò)了《補(bǔ)充補(bǔ)貼法》，1986年通過(guò)了《社會(huì)保障法》。

從這些國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，這些國(guó)家都制定了社會(huì)救助的基本法，規(guī)定救助的一般原則和基本制度，而且通過(guò)制定針對(duì)特定救助事項(xiàng)的法律法規(guī)，落實(shí)和豐富社會(huì)救助的內(nèi)容。社會(huì)救助法律體系不僅包含社會(huì)救助的實(shí)體內(nèi)容，也包含社會(huì)救助的程序規(guī)定，包括申請(qǐng)人的申請(qǐng)、行政機(jī)關(guān)的調(diào)查（家計(jì)調(diào)查）、行政機(jī)關(guān)決定的作出、社會(huì)救助的發(fā)放以及申請(qǐng)人的行政、司法救濟(jì)途徑等程序規(guī)定。

四、完善我國(guó)社會(huì)救助制度的對(duì)策建議

雖然我國(guó)出臺(tái)了《社會(huì)救助暫行辦法》，但制度的系統(tǒng)性和權(quán)威性仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。借鑒國(guó)外社會(huì)救助法的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)，考慮我國(guó)現(xiàn)有制度的現(xiàn)狀以及存在的不足，我國(guó)應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善我國(guó)的社會(huì)救助制度，提高社會(huì)救助的法治化水平。

（一）出臺(tái)《社會(huì)救助法》，健全社會(huì)救助法律體系

如上述，健全的社會(huì)救助法律體系是國(guó)外的普遍做法。當(dāng)前，中國(guó)以低保為主要內(nèi)容，包含醫(yī)療、教育、住房、自然災(zāi)害等救助以及臨時(shí)救助的社會(huì)救助體系已基本形成，但社會(huì)救助的法律體系仍不健全。社會(huì)救助工作主要依靠“政策”，制度穩(wěn)定性和可預(yù)期性不強(qiáng)，影響了社會(huì)救助的實(shí)施和效果。中國(guó)應(yīng)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，盡快制定出臺(tái)《社會(huì)救助法》，整合現(xiàn)有制度，優(yōu)化社會(huì)救助管理體制，明確各級(jí)政府及主管機(jī)關(guān)的職責(zé)，合理劃分中央和地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)，明確救助對(duì)象、內(nèi)容、方式、救助標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整程序、社會(huì)救助申請(qǐng)和審核程序、社會(huì)救助的監(jiān)督程序，受助人的權(quán)利義務(wù)，建立健全社會(huì)救助法律體系。

制定一部統(tǒng)一的社會(huì)救助法的益處在于：第一，有利于進(jìn)一步提高制度的權(quán)威性和社會(huì)影響力，讓政府、公民和社會(huì)各界知曉社會(huì)救助制度的內(nèi)容。第二，有利于進(jìn)一步明確各級(jí)政府在社會(huì)救助中的職責(zé)，包括財(cái)政責(zé)任、具體實(shí)施等方面的責(zé)任。第三，有助于不同社會(huì)救助制度之間的統(tǒng)一和銜接，比如，低保制度、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等不同救助項(xiàng)目之間的銜接。第四，進(jìn)一步明確社會(huì)救助的相關(guān)程序包括權(quán)利救濟(jì)的途徑以及法律責(zé)任。

（二）確立科學(xué)合理的社會(huì)救助體系

科學(xué)合理的社會(huì)救助體系是社會(huì)救助立法的核心問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合社會(huì)救助的內(nèi)在邏輯，健全目前的社會(huì)救助體系。

1.社會(huì)救助體系的內(nèi)在邏輯

總體上看，貧困的直接原因可以歸結(jié)為兩方面即收入和支出。收入低下是貧困的主要原因：支出增加，入不敷出，也可能導(dǎo)致貧困。因此，社會(huì)救助的首要任務(wù)是解決收入不足的問(wèn)題，對(duì)貧困人口給予適當(dāng)救助，改善其收入，保障其基本生活，此為基本生活救助；在此基礎(chǔ)上，根據(jù)貧困人口支出的情況，對(duì)居民的特定支出給予救助，幫助其解決基本生活所需之外的必要支出的困難，防止其陷入貧困或緩解其貧困程度。因此，從救助的目的和內(nèi)容看，社會(huì)救助可以分為收入救助和支出救助兩種基本類(lèi)型。在支出救助中，根據(jù)救助的具體內(nèi)容可以區(qū)分為不同類(lèi)型的專(zhuān)項(xiàng)救助，比如，醫(yī)療、教育、住房救助。這些支出救助通常屬于對(duì)受助者常規(guī)性的、一般性的、可預(yù)見(jiàn)的支出的救助。除了以上內(nèi)容較為確定的救助項(xiàng)目外，因生活多有不測(cè)，天災(zāi)人禍難免，且生活救助及專(zhuān)項(xiàng)救助的救助標(biāo)準(zhǔn)往往事先已經(jīng)確定，對(duì)因突發(fā)性、偶然性、不可預(yù)測(cè)的原因?qū)е碌募彪y性的支出可能無(wú)法完全滿足，因此，需要設(shè)立臨時(shí)救助，發(fā)揮兜底性的底線保障和補(bǔ)充功能。因此，社會(huì)救助從邏輯結(jié)構(gòu)上可以分為生活救助、專(zhuān)項(xiàng)救助、臨時(shí)救助三大主要類(lèi)型。生活救助是基礎(chǔ)，專(zhuān)項(xiàng)救助是主體，臨時(shí)救助是補(bǔ)充，三者共同編織保障困難群眾基本生活的安全網(wǎng)。當(dāng)然，社會(huì)救助是一個(gè)開(kāi)放包容的體系，隨著救助方式和手段的發(fā)展，救助的內(nèi)容也不斷豐富。

2.生活救助和專(zhuān)項(xiàng)救助

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助立法所面臨的首要問(wèn)題是如何確立社會(huì)救助的體系，換言之，應(yīng)當(dāng)將那些救助項(xiàng)目納入社會(huì)救助法，并以此構(gòu)建科學(xué)合理的社會(huì)救助法的體系結(jié)構(gòu)。我國(guó)目前的城鄉(xiāng)低保以及農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、城市“三無(wú)”人員救助制度屬于救助貧困居民收入，保障其基本生活的收入救助，且低保是社會(huì)救助的基礎(chǔ)，覆蓋人群廣泛，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)規(guī)定于社會(huì)救助法。我國(guó)實(shí)施的醫(yī)療救助、教育救助、住房救助則屬于救助貧困居民特定支出的專(zhuān)項(xiàng)救助。理論上居民的特定支出很多，由于社會(huì)救助的基本目的是保障受助者的基本生活，醫(yī)療救助事關(guān)居民的健康，應(yīng)在專(zhuān)項(xiàng)救助中占有最重要的地位，特別是醫(yī)療救助實(shí)施多年，覆蓋人群不斷擴(kuò)大，實(shí)效明顯，在社會(huì)救助法中應(yīng)占據(jù)重要地位，因此，應(yīng)在立法中對(duì)醫(yī)療救助作出具體規(guī)定。教育、住房也涉及居民的基本生活及其發(fā)展的權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)在立法中作出規(guī)定。

3.災(zāi)害救助和就業(yè)救助的重新定位

目前，立法和學(xué)界的慣用做法是將災(zāi)害救助、就業(yè)救助作為與醫(yī)療、教育、住房救助并列的專(zhuān)項(xiàng)救助，這一做法值得反思。災(zāi)害救助，就其實(shí)質(zhì)而言，和醫(yī)療、教育、住房救助并非同一層面的概念。醫(yī)療、教育、住房救助表明的是救助的內(nèi)容，而“災(zāi)害救助”表明的是需要救助的原因，即因?yàn)?zāi)害導(dǎo)致受助者貧困或生活陷入困難。而且，“災(zāi)害救助”的內(nèi)容可能包括最低生活保障的救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等不同內(nèi)容。因此，從邏輯上講，將災(zāi)害救助和醫(yī)療、教育、住房救助并列，都作為專(zhuān)項(xiàng)救助的一種類(lèi)型是存在缺陷的，災(zāi)害救助是一項(xiàng)涉及不同救助項(xiàng)目的綜合救助。將災(zāi)害救助和專(zhuān)項(xiàng)救助區(qū)分，有助于明確主管機(jī)關(guān)，確立科學(xué)的救助內(nèi)容和方式，完善社會(huì)救助的內(nèi)部體系結(jié)構(gòu)。endprint

“就業(yè)救助”的性質(zhì)和定位也值得關(guān)注。就業(yè)救助和災(zāi)害救助一樣表明了需要救助的原因，即因失業(yè)而導(dǎo)致貧困需要救助，而救助的內(nèi)容根據(jù)失業(yè)者的具體情況可能涉及基本生活保障等不同內(nèi)容的救助。就業(yè)救助的突出特點(diǎn)在于，除了保障失業(yè)者的基本生活及其他支出，救助的重點(diǎn)在于積極促進(jìn)其就業(yè)，為失業(yè)者重新就業(yè)提供必要的就業(yè)支持和幫助。因此，與專(zhuān)項(xiàng)救助相比，就業(yè)救助的重點(diǎn)不在于提供物質(zhì)幫助，而在于幫助失業(yè)者就業(yè)，增加收入，使其脫離貧困。換言之，失業(yè)救助重在“造血”，而非“輸血”。因此，就業(yè)救助有助于從根本上解決受助者的貧困問(wèn)題，減少國(guó)家負(fù)擔(dān)，該救助項(xiàng)目應(yīng)得到立法的重視，并在立法中加以明確。

4.臨時(shí)救助

如何定位臨時(shí)救助？臨時(shí)救助應(yīng)主要定位為“急難”救助，并在立法中加以規(guī)定。盡管目前我國(guó)各地關(guān)于臨時(shí)救助的做法很不相同，資金投入有限，但作為社會(huì)救助“最后防線的最后防線”，仍有規(guī)定的必要。這主要是由于目前我國(guó)低保的保障水平還比較低，專(zhuān)項(xiàng)救助項(xiàng)目有限，救助標(biāo)準(zhǔn)較低，因此，臨時(shí)救助可以為那些具有緊急需要的貧困人口提供臨時(shí)性的幫助，發(fā)揮最后的兜底性保障功能。

5.社會(huì)救助法的體系結(jié)構(gòu)

如上所言，由于社會(huì)救助主要在于保障受助者的基本生活和基本的發(fā)展權(quán)利，因此，有關(guān)生活救助，醫(yī)療、教育、住房、災(zāi)害、就業(yè)的救助均應(yīng)納入社會(huì)救助法?，F(xiàn)行制度中的法律援助，因不直接涉及公民的基本生活及其發(fā)展，可以不納入社會(huì)救助法，但不影響法律援助作為一項(xiàng)單獨(dú)的救助制度而存在。

因此，根據(jù)上文分析的社會(huì)救助的內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及目前我國(guó)社會(huì)救助的制度和實(shí)踐，在社會(huì)救助法的體系結(jié)構(gòu)中，應(yīng)當(dāng)區(qū)分三個(gè)層次，并作出相應(yīng)規(guī)定：第一個(gè)層次規(guī)定基本生活保障制度，包括城鄉(xiāng)低保以及城鄉(xiāng)特困人員供養(yǎng)制度；第二個(gè)層次規(guī)定專(zhuān)項(xiàng)救助和災(zāi)害救助、就業(yè)救助，專(zhuān)項(xiàng)救助包含醫(yī)療救助、教育救助和住房救助，以醫(yī)療救助為重點(diǎn)；第三個(gè)層次規(guī)定臨時(shí)救助。

6.社會(huì)救助體系的包容性

需要指出的是，社會(huì)救助作為國(guó)家為公民提供的一種無(wú)償援助的制度，與國(guó)家的財(cái)政實(shí)力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及居民的需求等因素密切相關(guān)。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)救助是一個(gè)開(kāi)放的體系，社會(huì)救助的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)隨著國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)以及居民需求的提高而不斷調(diào)整。而且，社會(huì)救助的有關(guān)制度通常不僅規(guī)定于一部法律之中，隨著社會(huì)救助內(nèi)容的不斷豐富，也分散在不同的法律中。因此，社會(huì)救助法應(yīng)主要規(guī)定基本生活救助、專(zhuān)項(xiàng)救助、災(zāi)害救助、失業(yè)救助和臨時(shí)救助等制度相對(duì)成型的救助項(xiàng)目，不必也無(wú)法覆蓋和包含所有救助項(xiàng)目。政策和制度尚未定型的項(xiàng)目以及新設(shè)立的救助項(xiàng)目可以留給其他法律或者條例加以規(guī)定。社會(huì)救助法確立的社會(huì)救助體系應(yīng)是一個(gè)開(kāi)放包容、不斷豐富和調(diào)整的體系。

（三）社會(huì)救助立法的兩項(xiàng)基本原則

1.整合城鄉(xiāng)制度、推進(jìn)制度統(tǒng)一

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)分割，社會(huì)救助制度采取逐步推廣，不斷擴(kuò)大覆蓋面的路徑，因此，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)差別的救助制度，性質(zhì)相同或類(lèi)似的城鄉(xiāng)貧困居民適用不同的救助制度。例如，城鄉(xiāng)低保制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和城市“三無(wú)”人員救助制度，都按照城鄉(xiāng)居民實(shí)行差別的制度。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化速度加快，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)更加頻繁，城鄉(xiāng)發(fā)展水平不斷縮?。患由仙鐣?huì)保障制度實(shí)踐已多年，一些社會(huì)保障項(xiàng)目已逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一；因此，在社會(huì)救助法的立法中，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一城鄉(xiāng)救助制度，不再刻意區(qū)分城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民救助，把性質(zhì)相同的救助對(duì)象和救助內(nèi)容一體規(guī)定。具體而言，一是要整合城鄉(xiāng)低保制度，不再區(qū)分城市和農(nóng)村低保制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度；二是整合農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度和城市“三無(wú)”人員救助制度，建立城鄉(xiāng)“特困人員供養(yǎng)制度”；三是整合城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，建立統(tǒng)一的醫(yī)療救助制度。在城鄉(xiāng)制度整合中，要做到主管機(jī)關(guān)統(tǒng)一、申領(lǐng)程序統(tǒng)一、待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、法律責(zé)任統(tǒng)一。當(dāng)然，城鄉(xiāng)的救助待遇標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)城鄉(xiāng)消費(fèi)水平和支出水平，有所不同，但要避免差距過(guò)大。上述三項(xiàng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的政策已經(jīng)體現(xiàn)在《社會(huì)救助暫行辦法》中，目前的重點(diǎn)是貫徹實(shí)施。

2.貫徹國(guó)家責(zé)任和個(gè)人責(zé)任相結(jié)合原則、救助與發(fā)展相結(jié)合的理念

社會(huì)救助法的發(fā)展趨勢(shì)是強(qiáng)調(diào)國(guó)家責(zé)任和個(gè)人責(zé)任相結(jié)合。我國(guó)未來(lái)的政策和立法應(yīng)明確國(guó)家實(shí)施救助的前提是受助人已盡了個(gè)人努力，而且受助人應(yīng)履行相應(yīng)義務(wù)，努力求職就業(yè)，提高自身能力。應(yīng)通過(guò)設(shè)定合理的救助標(biāo)準(zhǔn)，避免受助人對(duì)國(guó)家救助或福利的依賴。在救助理念上，要貫徹救助與發(fā)展相結(jié)合的理念，從單純的“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變。在社會(huì)救助中，要提高就業(yè)援助的重要性，加大對(duì)受助人的教育和就業(yè)培訓(xùn)，努力提高受助人的就業(yè)能力。

（四）建立健全社會(huì)救助的基本制度

1.確立社會(huì)救助覆蓋范圍的標(biāo)準(zhǔn)

判斷社會(huì)救助覆蓋范圍的科學(xué)性取決于兩方面，一是供給方面，即政府的財(cái)政支付能力；二是需求方面，即貧困人口的需求。從需求角度看，由于貧困問(wèn)題沒(méi)有得到完全解決，低保等項(xiàng)目的覆蓋面仍需要擴(kuò)大。例如，上文提及農(nóng)村貧困人口數(shù)量大大超過(guò)目前農(nóng)村的最低生活保障人數(shù)，因此，農(nóng)村低保的覆蓋面仍有很大空間。城市的覆蓋面也是如此。我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步確立農(nóng)村和城市貧困的標(biāo)準(zhǔn)，摸清貧困人口的數(shù)量，不斷擴(kuò)大社會(huì)救助的覆蓋范圍。目前，我國(guó)貧困人口的“貧困”標(biāo)準(zhǔn)主要按收入確定，而低保標(biāo)準(zhǔn)主要按基本支出的標(biāo)準(zhǔn)確定，二者之間存在差距。我國(guó)應(yīng)確立更加科學(xué)合理的貧困標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)，盡量將貧困人口納入社會(huì)救助的救助范圍?？茖W(xué)、合理的貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定是明確低保范圍的前提和關(guān)鍵。

2.適當(dāng)提高社會(huì)救助水平，明確社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)制

社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的制定要考慮幾重因素，一是政府財(cái)政的支付能力，隨著政府財(cái)政收入的增加，救助的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)相應(yīng)增加；二是解決貧困問(wèn)題，保證受救助者基本生活所需的支出；三是受救助者的特殊支出，比如醫(yī)療疾病的支出以及臨時(shí)的特別支出；四是物價(jià)的上漲情況，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)和物價(jià)的變化建立關(guān)聯(lián)機(jī)制。盡管法律難以制定具體的救助標(biāo)準(zhǔn)或金額，但應(yīng)當(dāng)明確社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的制定方法以及動(dòng)態(tài)的調(diào)整機(jī)制，確保救助水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、受救助者的需求大致平衡。政府有義務(wù)根據(jù)法律確立的標(biāo)準(zhǔn)制定方法，定期公布和調(diào)整社會(huì)救助的待遇標(biāo)準(zhǔn)。endprint

3.合理劃分中央和地方在社會(huì)救助中的職責(zé)

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)救助的政策和制度主要由中央政府制定，具體辦法由地方政府制定，救助標(biāo)準(zhǔn)也可因地制宜。中國(guó)應(yīng)遵循這一原則，社會(huì)救助的一般制度由中央確定，地方可根據(jù)本地情況制定具體辦法，但各地的政策和做法不宜差異過(guò)大，政策和制度應(yīng)主要由中央和省級(jí)政府制定。在財(cái)政責(zé)任上，一是要應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)救助投入預(yù)算管理，適當(dāng)增加社會(huì)救助的財(cái)政投入。二是要合理劃分中央和地方各級(jí)財(cái)政的投入比例，建立穩(wěn)定的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，明確中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移支付的條件、規(guī)模、方式，保證中央政府的轉(zhuǎn)移支付投向確實(shí)需要轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)。三是要建立地方各級(jí)政府之間合理的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。

4.明確社會(huì)救助的銜接機(jī)制

社會(huì)救助的銜接機(jī)制主要涉及兩項(xiàng)內(nèi)容，一是社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)之間的關(guān)系，一是社會(huì)救助不同項(xiàng)目之間的關(guān)系。關(guān)于社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)的關(guān)系，要樹(shù)立兩個(gè)原則：一是社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助并非完全相互排斥，二者在一定情況下可以同時(shí)適用；二是社會(huì)保險(xiǎn)先于社會(huì)救助的原則，即申請(qǐng)人只有當(dāng)享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇后還面臨貧困問(wèn)題才可以申請(qǐng)社會(huì)救助。換言之，在考慮社會(huì)救助申請(qǐng)人的收入和財(cái)產(chǎn)時(shí)，要考慮其社會(huì)保險(xiǎn)的收入。比如，在考慮低保申請(qǐng)時(shí)要考慮其是否有養(yǎng)老保險(xiǎn)的收入，在考慮醫(yī)療救助時(shí)要考慮其是否享受醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。當(dāng)然，在中國(guó)的特殊制度背景下，可以先使用社會(huì)救助的資金幫助受助人參加醫(yī)療保險(xiǎn)和其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。關(guān)于社會(huì)救助不同項(xiàng)目之間的關(guān)系和銜接，從相關(guān)制度看，農(nóng)村低保和五保供養(yǎng)制度適用的對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)不同，救助對(duì)象不可能同時(shí)享受這兩項(xiàng)待遇。但受助對(duì)象可以同時(shí)享受低保、醫(yī)療救助和臨時(shí)救助。

5.明確收入和財(cái)產(chǎn)的核查手段以及申請(qǐng)人不實(shí)行為的法律責(zé)任

由于社會(huì)救助是建立在貧困基礎(chǔ)之上，收入和財(cái)產(chǎn)的核查是救助的基本前提，申請(qǐng)人有義務(wù)自己提供或接受審核，證明其符合社會(huì)救助的條件，因此，應(yīng)當(dāng)在立法上明確社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以向政府機(jī)構(gòu)或商業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)查詢其財(cái)產(chǎn)和收入情況，掃清商業(yè)銀行法規(guī)定的障礙。由于收入和財(cái)產(chǎn)的核查涉及申請(qǐng)人隱私，因此，在程序上應(yīng)該更加嚴(yán)格，可以規(guī)定必須經(jīng)縣級(jí)以上民政部門(mén)負(fù)責(zé)人同意后相關(guān)機(jī)構(gòu)才可以進(jìn)行查詢。

關(guān)于申報(bào)不實(shí)或騙取社會(huì)救助的行為，可以設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任，根據(jù)情節(jié)輕重，可以給予停止一定時(shí)間申請(qǐng)社會(huì)救助的資格、罰款等行政處罰，情節(jié)和后果嚴(yán)重的，可以追究刑事責(zé)任。

（責(zé)任編輯：楊晨陽(yáng)）endprint