論我國海洋法立法

李志文　馬金星

摘要：隨著中國涉?；顒臃秶粩鄶U大，海洋事務(wù)面臨越來越復(fù)雜的局面。通過制定海洋法依法維護(hù)我國領(lǐng)土主權(quán)、海洋安全和海洋權(quán)益，闡述我國的海洋基本政策，加強海洋綜合管理，存在必要性。我國海洋單獨立法的稱謂宜采用海洋法。在法的位階中，海洋立法屬于基本法律，不屬于憲法性法律，進(jìn)而也就不屬于基本法范疇。制定海洋法與現(xiàn)存其他涉海立法之間并不存在沖突或重復(fù)，海洋法的出臺應(yīng)當(dāng)與國家海洋戰(zhàn)略相呼應(yīng)。我國海洋法應(yīng)當(dāng)對我國海洋基本政策、海洋管理體制、海上執(zhí)法力量、海上通道安全和我國在管轄外海域海洋權(quán)益作出具體規(guī)定。

關(guān)鍵詞：海洋法；國家海洋戰(zhàn)略；海洋維權(quán)

中圖分類號：D993.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2014）07-0086-10

作者簡介：李志文，大連海事大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；馬金星，大連海事大學(xué)國際法學(xué)博士研究生（遼寧大連116026）

我國現(xiàn)行海洋法律大多都是針對某一領(lǐng)域或某一行業(yè)制定的專項立法，法律、法規(guī)和規(guī)章相互交織，立法層次和立法部門繁多，海上維權(quán)法律依據(jù)缺失，這對我國主張海洋主權(quán)和權(quán)益，以及與海洋爭端鄰國進(jìn)行法理論爭，均帶來諸多不利影響。為了更好地維護(hù)我國的海洋權(quán)益，一些人大代表和學(xué)者呼吁制定和加強綜合性海洋法律的立法，以立法的形式統(tǒng)一協(xié)調(diào)海洋事務(wù)，強化海上維權(quán)，為有效管轄提供法理。本文從學(xué)界和政界對海洋單獨立法的討論入手，結(jié)合域外國家海洋立法模式，分析海洋法在我國法律體系中的定位和立法基本范疇，指出海洋法立法對維護(hù)我國的海洋主權(quán)和權(quán)益，實現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和海洋強國愿景的積極作用。

一、我國海洋立法模式

（一）域外國家海洋法立法模式及借鑒

域外國家海洋法立法模式存在明顯差異，即使在同一立法模式中立法的取向也存在明顯差異。世界上的海洋國家或海陸復(fù)合型國家普遍重視以立法作為海洋管理和維權(quán)的依據(jù)。域外國家海洋法立法模式包括三種類型：（1）分散型海洋立法模式，即海洋事務(wù)的法制管理以部門或行業(yè)立法的模式完成，如澳大利亞、德國等；（2）綜合型海洋立法模式，即存在一部關(guān)于海洋事務(wù)管理和國家海洋政策宣示的綜合性立法，在此立法之下還存在眾多配套實施的子法規(guī)，如加拿大《海洋法》、美國《海洋法》、英國《海洋及沿近海管理法》等；（3）半集中型海洋立法模式。如韓國1987年制定頒布了《海洋開發(fā)框架法案》，2002年對該法進(jìn)行修訂，修訂后更名為《海洋漁業(yè)開發(fā)框架法案》。其是關(guān)于韓國海域管理與海洋漁業(yè)資源開發(fā)方面的綜合性立法，在內(nèi)容上具有貫徹國家海洋開發(fā)戰(zhàn)略的部分，但其并非統(tǒng)領(lǐng)韓國海洋立法的龍頭法。

由于各國海洋立法模式和法制結(jié)構(gòu)各異，在是否需要一部關(guān)于海洋事務(wù)管理和國家海洋政策宣示的綜合性立法的選擇上，綜合型海洋立法模式國家普遍給出支持單獨立法的理由包括：（1）強調(diào)海洋法是支持可持續(xù)發(fā)展的一種手段，需要通過立法整合的政策，支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展；（2）需要立法宣示一國管轄海域，以及在國際或地區(qū)海洋事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)地位；（3）需要立法授權(quán)建立一個高位階的海洋管理或協(xié)調(diào)機構(gòu)⑦；（4）指導(dǎo)或約束中央/地區(qū)政府對外簽訂有關(guān)海洋事務(wù)的跨政府間協(xié)議⑧；（5）為保障國家海洋計劃或政策的貫徹提供法律強制力；（6）消除一國參與國際或地區(qū)間海洋博弈的國內(nèi)法盲點。

域外國家有關(guān)是否需要海洋單獨立法的爭論中，英國在出臺《海洋及沿近海管理法》前曾存在著激烈反對意見，而澳大利亞至今在政府層面仍然擱置海洋法單獨立法，在上述立法討論中，反對或擱置出臺綜合性海洋立法的理由具體包括：（1）現(xiàn)有國內(nèi)立法滿足海洋法治的需求，不需要增加一部綜合性立法；（2）反對通過新的立法增加政府對于漁業(yè)、航海等海洋產(chǎn)業(yè)從業(yè)者活動的干預(yù)；（3）制定海洋法會干擾已經(jīng)存在的涉海立法。

可見，域外國家在探討海洋綜合性立法必要性問題時，是結(jié)合國家海洋事務(wù)管理實際需求與立法現(xiàn)狀綜合確定的。上述國家的立法經(jīng)驗對我國有四方面的借鑒意義：

其一，是否進(jìn)行海洋單獨立法需要根據(jù)本國現(xiàn)實需求。美國、英國在出臺海洋單獨立法前，普遍認(rèn)為出臺新的立法與現(xiàn)有立法并不沖突，存在通過立法宣示國家海洋政策和授權(quán)下一步政府海洋管理機構(gòu)改革的必要性，而澳大利亞擱置立法最主要的原因在于執(zhí)政者認(rèn)為不存在海洋立法的需求，不需要新立法來貫徹澳大利亞的海洋政策（計劃），已有的1999年《環(huán)境和生物多樣性保護(hù)法》（EPBC Act）已經(jīng)足以應(yīng)對當(dāng)前的海洋保護(hù)立法需求?？梢姡欠襁M(jìn)行海洋單獨立法是基于自身法律傳統(tǒng)和法制需求。其二，綜合型海洋立法模式中存在取向差異性。就立法體量而言，如加拿大《海洋法》和英國《海洋及沿近海管理法》均有上百條規(guī)定，立法內(nèi)容全面，而有的則是以綱領(lǐng)形式的規(guī)定出臺的，如美國《海洋法》和日本《海洋基本法》。越南《海洋法》雖然在立法體量上與美國、日本海洋立法相似，但是在立法內(nèi)容覆蓋領(lǐng)域方面，絲毫不輸于加拿大、英國海洋立法。加、英、越三國的綜合型海洋立法涵蓋了海域制度和海洋行政管理，對海洋事務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)化規(guī)定。美、日兩國的海洋綜合性立法更像是對于一國海洋政策的總結(jié)宣示和國內(nèi)海洋管理或協(xié)調(diào)機構(gòu)改革的立法授權(quán)。因此，綜合型海洋立法模式中的海洋單獨立法，究竟是采用法典化立法，還是進(jìn)行綱領(lǐng)化立法，在取向上并不存在國際統(tǒng)一認(rèn)識，往往是各國根據(jù)立法背景、立法動機、立法傳統(tǒng)和依托的國內(nèi)法體系的基礎(chǔ)上自由選擇的。其三，域外國家海洋法立法內(nèi)容存在共通性。英、美、加、日、越五國的海洋法雖然在規(guī)范性法律文件的名稱、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部形式、語言表達(dá)及詳略程度等立法技術(shù)層面有所不同，但都包含國家海洋戰(zhàn)略、海洋基本政策與制度、管轄范圍與管轄權(quán)、海洋管理機構(gòu)及其職權(quán)等內(nèi)容。由此，綜合模式下的海洋的單獨立法普遍包括對國內(nèi)海洋事務(wù)的系統(tǒng)化規(guī)定和對國家海洋政策（計劃）的具體闡述，以及對海洋管理體制職能或改革方向的總體安排。綜合型海洋立法模式下海洋單獨立法內(nèi)容的共通性啟示我們在考慮海洋單獨立法的過程中，如果適用上述國家的立法模式，則此類共通性內(nèi)容是否有必要也納入我國的國內(nèi)立法中？其四，海洋立法與國家海洋戰(zhàn)略關(guān)系緊密。綜合型海洋立法模式與半集中型海洋立法模式中，立法與國家海洋戰(zhàn)略（計劃）往往配套實施。一些國家是先立法，再出臺國家海洋戰(zhàn)略規(guī)劃，如加拿大2002年出臺《海洋戰(zhàn)略》，該《戰(zhàn)略》指出1996年《海洋法》為海洋戰(zhàn)略的制定提供了框架基礎(chǔ)，是具體實施海洋戰(zhàn)略的立法授權(quán)。也有國家是先發(fā)布國家海洋戰(zhàn)略再立法，如2007年越共中央通過了《至2020年越南海洋戰(zhàn)略決議》，與之配套的《海洋法》直到2013年才頒布生效。還有的國家立法與國家海洋戰(zhàn)略同年出臺，如韓國2002年《二十一世紀(jì)的海洋水產(chǎn)發(fā)展基本框架》確定為國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，并指明其是履行《海洋漁業(yè)開發(fā)框架法案》內(nèi)容的法定計劃?？梢?，在綜合性海洋立法與半集中型海洋立法中規(guī)定國家海洋戰(zhàn)略，并在立法之外頒布具體的戰(zhàn)略規(guī)劃，是目前各國的通常作法，我國在探討海洋單獨立法、逐步改變分散型立法模式時，應(yīng)當(dāng)借鑒上述海洋立法模式對立法與國家海洋戰(zhàn)略（計劃）關(guān)系的處理，保持國家海洋戰(zhàn)略（計劃）與海洋單獨立法關(guān)聯(lián)性。endprint

綜上，我國在借鑒域外國家海洋立法時，應(yīng)當(dāng)看到客觀存在的法律傳統(tǒng)和立法模式的差距，以揚棄的態(tài)度吸收借鑒。

（二）我國海洋法單獨立法的現(xiàn)實需要

一直以來，我國與周邊鄰國均存在海上劃界爭端從未停息過，尤其是在釣魚島海域和南海部分海域，我國與鄰國間的維權(quán)執(zhí)法較量幾乎從未間斷過，由此可見，維權(quán)的現(xiàn)實需要已經(jīng)走在了立法之前。我國涉海法律體系缺乏國家基本法律層次的規(guī)定，亟待通過海洋單獨立法加以統(tǒng)領(lǐng)和完善。

第一，我國涉海立法體系中需要規(guī)范海洋事務(wù)的龍頭法。從實際工作需要方面看，目前，我國涉海立法體系是在行業(yè)立法的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展的，全局性、整體性不強，立法體系并不完整，尤其是缺乏規(guī)范海洋事務(wù)的龍頭法律，而海洋法制建設(shè)狀況和海洋事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求，仍存在繼續(xù)發(fā)展的空間。在具體制度方面，我國海洋綜合管理和協(xié)調(diào)體制亟待立法確認(rèn)和完善，在海上執(zhí)法程序立法方面，《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》僅對我國主要海洋權(quán)益進(jìn)行了原則性宣示，沒有具體可執(zhí)行的程序規(guī)則，不利于執(zhí)法人員依法行使職權(quán)，無法為海洋事務(wù)和海洋權(quán)益的不斷拓展提供強有力的法律依據(jù)。

第二，需要立法引導(dǎo)海洋綜合管理體制走向完善。海洋綜合管理是建立在國家海洋整體利益和部門行業(yè)管理之上的全局性、指導(dǎo)性和協(xié)調(diào)性管理，是在維護(hù)海洋權(quán)益、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、確保海洋資源持續(xù)利用和保護(hù)海洋環(huán)境的原則下，運用法律制度、方針政策、區(qū)域規(guī)劃、宣傳教育以及其他行政和經(jīng)濟(jì)手段，統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡地對海洋資源、海洋環(huán)境和海洋權(quán)益進(jìn)行管理。2013年，根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，我國海洋管理體制形成多部門參與海洋事務(wù)管理、三股力量（海警、海軍和海事）實際負(fù)責(zé)海上維權(quán)執(zhí)法的模式。目前，改革后的各涉海管理部門間的職權(quán)分工仍由國務(wù)院頒布的“三定”方案規(guī)定，而國家海洋委員會還處于“虛位”狀態(tài)。為了配合海洋事務(wù)管理職權(quán)分工走向法制化，真正發(fā)揮國家海洋委員會對海洋事務(wù)的協(xié)調(diào)決策作用，需要海洋單獨立法對涉海部門的具體分工、海洋問題決策機制、海洋事務(wù)管理體制進(jìn)行規(guī)定，進(jìn)而逐步改變“先設(shè)機構(gòu)后立法”、立法總是滯后于機構(gòu)改革的狀態(tài)，從而轉(zhuǎn)由根據(jù)立法授權(quán)進(jìn)行機構(gòu)設(shè)置或改革。

第三，需要通過立法宣示我國處理海洋事務(wù)的立場。我國長期不斷通過政府白皮書的方式、政府公告、外交部記者會等方式，宣示我國在處理海洋事務(wù)，尤其是面對海洋爭端時，秉持的原則和立場，諸如《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第2條第2款明確我國與鄰國在島嶼爭端中對爭議島礁所持立場的立法，微乎其微。面對外界頻頻質(zhì)疑我國在爭議海域的主權(quán)主張和海洋政策的背景下，在當(dāng)前國際關(guān)系相互交織、國家競爭日趨激烈，各國海上活動日益頻繁，海域爭端更加激烈的背景下，我國迫切需要將這些政府的聲明升級為國家法律，有必要通過制定海洋單獨立法表明我國希望通過法治化手段維護(hù)本國海洋權(quán)益立場，通過立法規(guī)定解決海洋權(quán)益爭端遵循的原則、國內(nèi)海洋維權(quán)力量運作機制等內(nèi)容，向外傳達(dá)我國對海洋權(quán)益的具體理解和維護(hù)和諧海洋的決心，增加參與國際海洋事務(wù)的透明度。

第四，需要立法喚醒民族海洋意識。公眾行為規(guī)范雖不是立法者可以制造的，但立法者制成的法律，對于社會大眾的意識卻有莫大的警示作用，從而足以加速促成其意義之成熟。尤其在一個社會需要有重大的變革之時，此種立法的手段更為重要。在澳大利亞關(guān)于海洋法立法的公開討論中，支持海洋立法的依據(jù)之一即包括通過立法對海洋政策的總結(jié)促進(jìn)公眾的海洋意識和對海洋重要性的理解。故以立法的形式提高國民海洋意識并非妄談?？梢灶A(yù)見，我國與周邊國家海洋權(quán)益爭端不可能在短期內(nèi)解決，雙方圍繞海洋劃界及其衍生的其他海洋權(quán)益爭議將持續(xù)存在，因而，需要用海洋單獨立法來提升國民的海洋意識，增強海防和海權(quán)的觀念。

二、海洋法在我國法律體系中的定位

（一）海洋單獨立法應(yīng)定位于基本法律

基本法律，是指由全國人民代表大會制定的、僅次于憲法而高于其他法律的、對國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活某個領(lǐng)域重大和全局性事項作出規(guī)范的法律。我國《憲法》第62條、《立法法》第7條規(guī)定：“全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律，全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律?！睂τ诤Ｑ髥为毩⒎▽儆诨痉煽梢詮膬蓚€方面理解：

第一，根據(jù)法律的性質(zhì)，海洋單獨立法屬于基本法律規(guī)定范疇。從法律的性質(zhì)上看，“基本法律”對某一類社會關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范，在國家和社會生活中應(yīng)當(dāng)具有全局的、長遠(yuǎn)的、普遍的和根本的規(guī)范意義?；痉杉瓤梢灾竾业幕痉?，也可以指某個領(lǐng)域的基本法律，因為，某個領(lǐng)域的基本法律也可以稱之為國家的基本法律。從法律部門來看，海洋單獨立法屬于涉海立法領(lǐng)域有關(guān)海洋事務(wù)管理的綜合性法律，解決的問題具有穩(wěn)定性和長期性，對國計民生有著重大影響，因而，從法律性質(zhì)上看，海洋單獨立法屬于基本法律范疇。

第二，根據(jù)法律調(diào)整的內(nèi)容，海洋單獨立法屬于基本法律規(guī)定范疇。從調(diào)整的內(nèi)容上看，“基本法律”所涉及的事項應(yīng)當(dāng)是公民的基本權(quán)利和義務(wù)關(guān)系、國家經(jīng)濟(jì)和社會生活中某一方面的基本關(guān)系、國家政治生活各個方面的基本制度、事關(guān)國家主權(quán)和國內(nèi)市場統(tǒng)一的重大事項以及其他基本和重大的事項。從海洋單獨立法與憲法的關(guān)系來看，憲法是海洋單獨立法的依據(jù)，海洋單獨立法是國家針對海洋事務(wù)管理所進(jìn)行的，包括海洋基本政策與國家海洋戰(zhàn)略、海洋基本法律制度和海洋管理體制等。根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定，有關(guān)國家主權(quán)的事項只能制定法律，也就是海洋單獨立法只能定位于法律層次，進(jìn)一步而言，海洋單獨立法所規(guī)定的海洋基本制度、國家海洋戰(zhàn)略等，不僅屬于具有全局性的重大問題，調(diào)整和規(guī)范國家海洋事務(wù)管理領(lǐng)域的基本社會關(guān)系，而且也屬于解決國家生活、社會生活和公民生活中具有重大意義的社會關(guān)系和問題。因而，從法律調(diào)整的內(nèi)容角度看，海洋單獨立法亦屬于基本法律。

根據(jù)上述立法特征的界定，海洋單獨立法應(yīng)當(dāng)是一部位于憲法之下的、由全國人民代表大會或全國人民代表大會授權(quán)制定的規(guī)范海洋領(lǐng)域基本社會關(guān)系的法律，在屬性上為基本法律。endprint

（二）海洋單獨立法作為基本法律并不等同于基本法

基本法律與基本法不存在等同關(guān)系，在立法上，基本法有其特定的含義。“基本法”是在一個國家或地區(qū)擁有最高效力的法律，它的實際作用與憲法相同。在學(xué)理上，“基本法”屬于憲法性法律的范疇。“憲法性法律”是與“普通法律”相對應(yīng)的一種對法律的分類，主要是指一國法律體系中具有根本法性質(zhì)的、規(guī)定國家政權(quán)組織形式、國家結(jié)構(gòu)形式或公民基本權(quán)利義務(wù)的立法。在我國法律體系之下，得到普遍認(rèn)可典型憲法性法律為香港基本法和澳門基本法，立法內(nèi)容為所實施的涉及特別行政區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等基本制度的規(guī)范性文件。海洋立法調(diào)整的法律關(guān)系為海洋事務(wù)管理法律關(guān)系，而憲法性法律調(diào)整的是國家的政治權(quán)力配置關(guān)系，二者存在根本性差異。因而，在法的位階中，海洋立法屬于基本法律，不屬于憲法性法律，進(jìn)而也就不屬于基本法范疇。

（三）海洋單獨立法的稱謂

將海洋事務(wù)單獨立法，應(yīng)以什么作為該法的名稱是在確定了海洋立法在我國目前具有單獨立法必要后需要做的事情。只有立法稱謂與立法內(nèi)容相匹配，才能保障所立之法在我國立法體系中合理定位，避免產(chǎn)生法律性質(zhì)或法律位階爭議。

第一，海洋單獨立法不能使用基本法的稱謂。基本法的稱謂，在我國立法實踐中只被運用于特別行政區(qū)立法中。我國現(xiàn)有的基本法只有《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》。香港和澳門是中國的特別行政區(qū)，兩地的政治體制與中國本土有所不同，在憲法之下制定基本法以實施高度自治?；痉ㄊ侵腥A人民共和國全國人民代表大會根據(jù)《中華人民共和國憲法》第31條而制定的憲制性文件，主要內(nèi)容有特別行政區(qū)與中央的關(guān)系、居民的權(quán)利和義務(wù)、政治體制、經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)和對外事務(wù)等，是特別行政區(qū)地方性法律的基礎(chǔ)。因此，我國海洋單獨立法并不具有憲法性法律的屬性，它不屬于憲法性法律的范疇，與現(xiàn)有的香港和澳門特別行政區(qū)基本法存在很大的區(qū)別。如果不問該法在我國法律體系中的地位和作用，一味地冠以基本法的立法稱謂，會造成我國在立法中使用“基本法”用語時含義不一，在法律術(shù)語的運用上帶來混亂。

第二，海洋單獨立法的稱謂宜采用海洋法。其一，在海洋單獨立法稱謂上不存在國際慣常作法。從國外立法例中，也有一些國家以海洋法對此進(jìn)行命名。國外對海洋事務(wù)立法所使用的稱謂并不統(tǒng)一，有些國家采用海洋基本法的稱謂，如日本、韓國；也有一些國家使用海洋法，美國、加拿大、越南等；而英國則使用《海洋及沿近海管理法》。即使采用《海洋基本法》的日本，其“基本”一詞僅表明該法適用范圍具有普遍性、規(guī)定事項具有一般性，況且在海洋基本法之外，與海洋管理相關(guān)且名稱冠以“基本法”的立法還很多，如《交通安全對策基本法》、《東日本大震災(zāi)復(fù)興基本法》、《國家公務(wù)員制度改革基本法》等，以符合其特有語境和習(xí)慣?？梢姡Ｑ蠓ǖ牧⒎Q的選擇多是各國根據(jù)立法內(nèi)容和立法語言習(xí)慣而定。其二，從我國現(xiàn)有的對基本法律的立法用語上，使用海洋法的名稱更能與其他基本法律協(xié)調(diào)一致。雖然我國涉海立法體系中存在不少立法稱謂冠以“管理”二字的立法例，如《海域使用管理法》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》，但立法稱謂里的“管理”突出的是行政管理關(guān)系，海洋單獨立法在立法內(nèi)容上不僅包括海洋事務(wù)管理內(nèi)容、還包括國家海洋基本制度、國家海洋戰(zhàn)略等內(nèi)容，這些已經(jīng)超越了普通行政管理的范疇，因而，使用海洋法的稱謂較海洋管理法、海洋開發(fā)法等稱謂更為簡潔、概括。

三、海洋法的基本范疇分析

海洋法的基本范疇，是指立法核心調(diào)整內(nèi)容和基本制度構(gòu)成。分析海洋法的基本范疇，就是要從不同表象下抽象出海洋法的具體特征，認(rèn)識海洋法與其他立法的邊界，避免出現(xiàn)立法沖突或重復(fù)。海洋法應(yīng)圍繞著我國的海洋事務(wù)，對涉海和海洋維權(quán)進(jìn)行調(diào)整。結(jié)合1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《海洋法公約》）及1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會所通過的《21世紀(jì)議程》關(guān)于海洋事務(wù)的表述，本文認(rèn)為，海洋法調(diào)整的海洋事務(wù)應(yīng)當(dāng)包括四部分：一是，海洋治理事務(wù)。海洋治理事務(wù)是國家通過海洋政策、立法、執(zhí)法等對海洋實踐活動主體在海洋公共事務(wù)中依法進(jìn)行以資源和環(huán)境為核心體現(xiàn)國家權(quán)益的綜合管理活動。二是，海洋開發(fā)事務(wù)。指為開發(fā)海洋資源和依賴海洋空間而進(jìn)行的生產(chǎn)活動，以及直接或間接為開發(fā)海洋資源及空間的相關(guān)服務(wù)性產(chǎn)業(yè)活動，包括：（1）直接從海洋中獲取產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務(wù)；（2）直接從海洋中獲取的產(chǎn)品的一次加工生產(chǎn)和服務(wù)；（3）直接應(yīng)用于海洋和海洋開發(fā)活動的產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務(wù)；（4）利用海水或海洋空間作為生產(chǎn)過程的基本要素所進(jìn)行的生產(chǎn)和服務(wù)。三是，海洋保護(hù)事務(wù)。指以保護(hù)和改善海洋環(huán)境、保護(hù)海洋資源、防治污染損害、維護(hù)生態(tài)平衡為目的的活動，海洋保護(hù)在海洋事務(wù)中占據(jù)重要一席，其原因在于國際社會在認(rèn)知海洋環(huán)境與人類社會發(fā)展關(guān)系上形成立法共識，即海洋生態(tài)環(huán)境是人類享受海洋惠澤、永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。四是，海洋協(xié)調(diào)事務(wù)。對內(nèi)包括界定國家不同組成部門在海洋事務(wù)中的職責(zé)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同層級行政單位、海洋產(chǎn)業(yè)主體及與海洋活動相關(guān)的組織間在海洋事務(wù)中的接洽與合作的事務(wù)，對外包括與其他國家開展區(qū)域間的合作治理、協(xié)作解決海洋爭端的事務(wù)。

在主要制度建構(gòu)上，海洋法應(yīng)當(dāng)對我國海洋基本政策、海洋管理體制、海上執(zhí)法力量、海洋安全和我國在管轄外海域海洋權(quán)益作出具體規(guī)定。

（一）體現(xiàn)國家海洋基本政策

國家海洋基本政策，指覆蓋國家海洋權(quán)益，資源、環(huán)境的開發(fā)利用、保護(hù)、維護(hù)和管理的高層次的、綜合性的總體政策。海洋法與國家海洋基本政策內(nèi)容上并不沖突，制定海洋法的過程，就是推動制定國家海洋基本政策的過程，也就是逐步將國家海洋基本政策上升為國家意志的過程。反過來，海洋法的出臺也是為國家海洋基本政策的制定實施提供強有力的法律依據(jù)及保障。

第一，海洋法與國家海洋基本政策具有兼容性。國家海洋基本政策實質(zhì)是國家政策在海洋管理領(lǐng)域的宣示，國家海洋基本政策與海洋立法在本質(zhì)上具有一致性，相互影響、相互作用。具體而言：其一，功能的共同性。海洋法與國家海洋基本政策都是國家進(jìn)行海洋事務(wù)管理的工具和手段，共同調(diào)整、控制和規(guī)范海洋管理中的各種社會關(guān)系。海洋法與國家海洋基本政策在社會調(diào)控上具有同樣性質(zhì)的功能。國家通過頒布海洋法對海洋事務(wù)管理的各個方面進(jìn)行規(guī)范，同樣，國家也通過實施海洋基本政策對海洋事務(wù)進(jìn)行調(diào)節(jié)和管理。海洋法與國家海洋基本政策共同構(gòu)成了海洋事務(wù)綜合管理的手段。其二，內(nèi)容的一致性。在我國，國家基本政策往往會體現(xiàn)在憲法或法律之中，具有明顯的法律效力，是憲法或法律的核心內(nèi)容，因此，國家政策往往成為法律的指導(dǎo)原則或法律本身。同樣，執(zhí)政黨確立的戰(zhàn)略性大政方針一般都通過一定的法律程序上升為國家和政府的政策，進(jìn)而對我國法律的制定和執(zhí)行具有指導(dǎo)作用，待這些政策在實踐中成熟之后大都上升為法律，因此，海洋法與國家海洋基本政策之間在內(nèi)容上也具有一致性。其三，適用的互補性。海洋法與國家海洋基本政策適用范圍并不完全相同。國家海洋基本政策比海洋法調(diào)整的社會關(guān)系更加廣泛，海洋事務(wù)的各個方面都受政策的調(diào)整和規(guī)范，而海洋法則并不可能深入社會生活的各個方面，許多問題就只能適用國家政策調(diào)整，而不能用法律進(jìn)行硬性約束。endprint

第二，在海洋法中包含國家海洋政策或戰(zhàn)略是國外立法通常作法。國外類似立法在規(guī)定其國家海洋政策或戰(zhàn)略時，往往采用粗線條和宏觀性用語，表明該國的海洋政策或戰(zhàn)略，具有對外宣示性。具有代表性的國家，如加拿大1996年《海洋法》在序言中強調(diào)加拿大是世界海洋資源經(jīng)營管理的領(lǐng)導(dǎo)者。2007年日本《海洋基本法》內(nèi)容就包括“海洋政策的基本理念、制定海洋基本計劃、在內(nèi)閣增設(shè)綜合海洋政策本部”。美國《海洋法》第三部分和第四部分專門規(guī)定了“海洋政策委員會”和“國家海洋政策”，占據(jù)整部立法篇幅的三分之二。

可見，在海洋法中規(guī)定國家海洋政策或戰(zhàn)略在目前各國海洋法立法中較為常見。以立法的形式對海洋政策或戰(zhàn)略進(jìn)行“固化”的優(yōu)勢在于，一方面，使建設(shè)海洋強國的基本國策或戰(zhàn)略不因領(lǐng)導(dǎo)人的施政偏好或趨向轉(zhuǎn)移而弱化，另一方，通過立法確認(rèn)國家海洋政策或戰(zhàn)略的方式，鼓勵國民開發(fā)海洋，利用海洋，實現(xiàn)在立法與政策上的雙向扶持。

（二）規(guī)范海洋管理體制和海上執(zhí)法力量

1.海洋法應(yīng)規(guī)范海洋管理體制。其一，協(xié)調(diào)涉海部門間的管理職能。海洋法應(yīng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)我國涉海部門在處理海洋事務(wù)時的銜接關(guān)系，包括理順職責(zé)和功能，彌補缺陷，消除職權(quán)重疊和缺失，避免不利競爭，增強執(zhí)法能力，提升應(yīng)對和處理海洋問題能力。即在行業(yè)管理模式下，通過立法對部門職權(quán)的協(xié)調(diào)，使海洋管理整體系統(tǒng)、各分系統(tǒng)以及各子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)、高效運行，實現(xiàn)海洋綜合管理的可持續(xù)發(fā)展和對海洋開發(fā)利用的效益最優(yōu)化，最終取得社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益的統(tǒng)一。其二，界定國家海洋委員會職權(quán)范疇。在海洋法中規(guī)定國家海洋事務(wù)決策協(xié)調(diào)機構(gòu)是域外綜合性海洋立法普遍的作法，如2007年日本《海洋基本法》第4章授權(quán)設(shè)立了首相領(lǐng)導(dǎo)下的海洋政策本部，第30條具體規(guī)定了海洋政策本部的職權(quán)內(nèi)容。我國海洋法應(yīng)當(dāng)對國家海洋委員會的職權(quán)范疇進(jìn)行立法界定，具體包括負(fù)責(zé)重大海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，制定國家海洋戰(zhàn)略，指導(dǎo)海洋產(chǎn)業(yè)的合理布局，統(tǒng)籌規(guī)劃海洋科技發(fā)展戰(zhàn)略等。

2.海洋法應(yīng)當(dāng)規(guī)范海上執(zhí)法力量。其一，海洋法應(yīng)當(dāng)規(guī)范和協(xié)調(diào)海上維權(quán)執(zhí)法力量。國家海洋局重組后，我國海上維權(quán)執(zhí)法機構(gòu)改革取得階段性成果，海上執(zhí)法力量由原來的五支變成中國海警和中國海事兩支隊伍。在面臨著我國與周邊日益復(fù)雜和升級的海洋權(quán)益爭端，中國海上執(zhí)法體制以及兩支海上執(zhí)法隊伍的協(xié)調(diào)均需要予以明確。雖然海洋局的“三定”方案規(guī)定了海警部門和海事部門的權(quán)責(zé)劃分，但內(nèi)容過于簡略，并未從法制層面厘清二者的權(quán)界。因此，海洋法有必要對海上執(zhí)法體制改革作進(jìn)一步的闡釋和拓展，對海上執(zhí)法力量職責(zé)的“四至”和機構(gòu)的協(xié)調(diào)機制，作進(jìn)一步的明晰規(guī)定。其二，海洋法應(yīng)當(dāng)規(guī)范和指導(dǎo)海上武裝力量活動。根據(jù)我國《國防法》第22條的規(guī)定，“中華人民共和國的武裝力量，由中國人民解放軍現(xiàn)役部隊和預(yù)備役部隊、中國人民武裝警察部隊、民兵組成”。海上武裝力量是我國重要的海上維權(quán)執(zhí)法力量，是維護(hù)我國海洋安全的基石。根據(jù)《國防法》第17條、第26條和第28條，《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》第2條的規(guī)定，我國海上武裝力量有義務(wù)保障我國海上通道安全和海上秩序、護(hù)航與打擊海盜襲擊、參與地區(qū)維和、執(zhí)行搶險救助義務(wù)等。與海警、海事此類行政執(zhí)法力量互相配合，海上武裝力量在海上維權(quán)方面作用巨大，優(yōu)勢突出。因此，海洋法應(yīng)當(dāng)結(jié)合《國防法》、《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》等相關(guān)規(guī)定，對我國海上武裝力量與行政執(zhí)法力量在海洋維權(quán)方面的協(xié)作和分工作出更為具體的規(guī)定，共同維護(hù)我國海洋權(quán)益。

（三）突出保護(hù)我國海上通道安全

我國在維護(hù)海上通道方面存在廣泛的利益需求。隨著科技進(jìn)步和各國對資源的強烈需求，海洋爭端已經(jīng)由近海延伸至遠(yuǎn)洋海底，由傳統(tǒng)的劃界糾紛延伸至各種資源權(quán)利糾紛，由傳統(tǒng)的漁業(yè)水產(chǎn)糾紛擴展至深海礦產(chǎn)資源、生物基因資源糾紛；而海盜與海上恐怖襲擊泛濫，船舶大型化趨勢對海洋環(huán)境生態(tài)形成多重威脅等，這些都是《海洋法公約》頒布之時無法預(yù)想的，但同時又是我國制定海洋法時必須面臨的問題。

第一，海上通道安全是國家安全的重要組成部分。在全球化背景下，海洋對當(dāng)今社會的最大價值莫過于運輸通道與海洋資源。海上運輸通道是維系世界政治、經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的主要途徑，對一國的經(jīng)濟(jì)、軍事和政治影響巨大。自鴉片戰(zhàn)爭以來，我國戰(zhàn)略防御中心由內(nèi)陸逐步轉(zhuǎn)向沿海，自鴉片戰(zhàn)爭至冷戰(zhàn)結(jié)束，近代來自海上的不安全因素已經(jīng)對我國的國家安全形成過實質(zhì)性損害或威脅。冷戰(zhàn)結(jié)束至今，海上通道是我國國際貿(mào)易往來和能源運輸?shù)闹魍ǖ?，作為世界?jīng)貿(mào)體系的重要一員，目前中國對外貿(mào)易總額已超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的50%，我國對外貿(mào)易總量的86%是通過海上運輸完成的。2013年4月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國武裝力量的多樣化運用》白皮書首次強調(diào)維護(hù)國際海上通道安全，也是對我國面臨的海上安全形勢的回應(yīng)。因此，將海上通道安全納入我國海洋法中存在現(xiàn)實政治和經(jīng)濟(jì)需要。

第二，我國面對的海上通道安全形勢復(fù)雜。我國重要戰(zhàn)略資源和對外貿(mào)易過分依賴海上運輸通道和部分海峽通道，如80%的石油進(jìn)口要經(jīng)過馬六甲海峽，每天通過該海峽的船舶有60%是我國船只。這些海上運輸通道所經(jīng)海域敏感地區(qū)多（如南海、石垣海峽和宮古水道），一些地區(qū)政局變化大（如北非、亞丁灣），航路所經(jīng)海域廣闊而漫長，這些對海上運輸?shù)耐{越來越大。而隨著國際貿(mào)易的發(fā)展和海外運輸?shù)臄U大，海盜和海上恐怖主義的活動越來越猖獗，嚴(yán)重威脅著海上交通安全。他們襲擊海上運輸?shù)妮o助設(shè)備，劫持交通工具，劫持航運船只等，這些行為也威脅著國家海上通道的安全。因此，需要海洋法對保護(hù)我國海上通道安全作出部署。

第三，維護(hù)海上通道安全在他國海洋立法中多有體現(xiàn)。以日本為例，其《海洋基本法》正文只有38條，但其中第6條、第20條、第21條、第26條的規(guī)定均涉及保障海上運輸安全。日本《海洋基本法》第21條第1款規(guī)定著重強調(diào)日本“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大部分主要資源依賴進(jìn)口，開發(fā)和利用海洋資源、確保海上運輸安全等以及維護(hù)海洋秩序?qū)ξ覈?jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可欠缺”，第26條更將“離島”（或稱“孤島”）保護(hù)與海上交通安全相聯(lián)系，劍指日中、日韓和日俄間的島嶼爭端。因此，我國在制定海洋法時，有必要針對我國面臨的海權(quán)爭議和海上風(fēng)險，對保護(hù)我國海上通道安全作出針對性規(guī)定。endprint

（四）規(guī)定我國在國際海底區(qū)域和南北極的權(quán)益

隨著我國深?？瓶技夹g(shù)的突破，以及全球氣候不斷變暖，兩極地區(qū)冰層融化，開發(fā)國際海底區(qū)域和兩極地區(qū)的已經(jīng)變?yōu)楝F(xiàn)實。

第一，海洋法應(yīng)當(dāng)表明我國在國際海底區(qū)域和南北極享有的國際法權(quán)益。我國在國際海底區(qū)域和南北極享有的國際法權(quán)益，屬于國家管轄區(qū)域范圍以外的海洋權(quán)益，由《海洋法公約》、《南極條約》等國際公約限定。具體包括，在國際海底區(qū)域資源的“平行開發(fā)制度”規(guī)定下，通過與國際海底管理局簽訂合同方式開發(fā)國際海底區(qū)域資源，從而對所申請的礦區(qū)享有專屬開采權(quán)，在南北極地區(qū)擁有開展科學(xué)研究、經(jīng)濟(jì)開發(fā)等和平利用的權(quán)利。我國在國際海底區(qū)域和南北極國內(nèi)立法方面存在空白，在充分利用《海洋法公約》賦予締約國權(quán)利方面還存在很大的空間，因此，應(yīng)當(dāng)通過制定海洋法，把《南極條約》、《海洋法公約》等相關(guān)國際公約賦予締約國的權(quán)利以國內(nèi)立法的形式具體化，以適應(yīng)《海洋法公約》生效后新的海洋形勢的發(fā)展，最大限度享受公約給締約國帶來的利益。

第二，海洋法應(yīng)當(dāng)以法制的形式規(guī)范我國在國際海底區(qū)域和南北極的活動。繼2013年5月我國正式成為北極理事會觀察員后，同年7月國際海底管理局核準(zhǔn)了中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會提出的西太平洋富鈷結(jié)殼礦區(qū)勘探申請，我國成為世界上首個就三種主要國際海底礦產(chǎn)資源均擁有專屬勘探礦區(qū)的國家。2013年8月8日到9月10日中遠(yuǎn)集團(tuán)一艘1.9萬噸貨柜船成功經(jīng)北極東北航道抵達(dá)鹿特丹，標(biāo)志的北極航道資源的商業(yè)利用對我國已經(jīng)成為現(xiàn)實。但是，在國內(nèi)法層面我國缺少與兩極和國際海底區(qū)域相關(guān)的國內(nèi)立法，國內(nèi)法對于海洋礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)、海洋科學(xué)調(diào)查、海底電纜管道管理等活動的適用范圍，均限定在我國管轄海域。目前，我國國內(nèi)南極立法只有幾份部門規(guī)范性文件，如國家海洋局2008年頒布的《中國南極考察隊員守則》、國家海洋局2010年制定的《中國南極內(nèi)陸站建設(shè)項目管理辦法》等，這些“守則”或“辦法”既不屬于我國《憲法》和《立法法》規(guī)定的規(guī)范性法律文件范疇，也不屬于《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》中規(guī)定司法裁判的引用依據(jù)，僅屬于行政規(guī)范性文件，進(jìn)而是否能作為執(zhí)法依據(jù)也是值得商榷的，而且其規(guī)范事項有限，且缺乏必要的罰則與執(zhí)行程序。海洋法應(yīng)當(dāng)對維護(hù)我國在國際海底區(qū)域和南北極的權(quán)益作規(guī)范，在法律制度層面掃除我國進(jìn)一步參與國際海底資源勘探和開發(fā)及兩極事務(wù)管理的障礙。

四、結(jié)語

綜上所述，我國海洋事務(wù)管理除了要建筑在雄厚的科學(xué)研究實力上以外，更需要依托完備的法制保障，制定一部符合海洋事業(yè)的發(fā)展趨勢和國家與人民長遠(yuǎn)利益和根本利益的海洋法，對構(gòu)建更為完善合理的海洋法律體系，對維護(hù)我國的海洋權(quán)益和國家安全，促進(jìn)資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。從《立法法》和我國的立法體制看，將法規(guī)名稱擬定為海洋法更為適宜，從立法內(nèi)容看，海洋法應(yīng)就我國參與海洋事務(wù)方面的基本政策取向、加強國際協(xié)調(diào)和國際合作，發(fā)展海上維權(quán)力量等方面作出指向性規(guī)定。從政治因素和立法技術(shù)角度考慮，制定海洋法已初具時機，結(jié)合域外國家海洋立法模式的經(jīng)驗，海洋法應(yīng)當(dāng)與國家海洋戰(zhàn)略配套出臺。

（責(zé)任編輯：楊晨陽）endprint