舒小蘭

摘 要：城市管理實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國(guó)家城市化時(shí)間較早，在危機(jī)管理方面較為成熟，逐步建立了一套較完整的城市危機(jī)管理體制?？梢哉f(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家主要以美國(guó)和日本為代表兩個(gè)國(guó)家的危機(jī)管理模式最為完善，為我國(guó)建立現(xiàn)代城市危機(jī)管理模式提供了可借鑒的寶貴財(cái)富。

關(guān)鍵詞：美國(guó)；日本；危機(jī)管理模式；啟示

1 美國(guó)和日本城市危機(jī)管理模式分析

從全球來(lái)看，目前美國(guó)和日本的應(yīng)急管理體制是比較完善的。美國(guó)主要是以行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，中央?yún)f(xié)調(diào)，地方負(fù)責(zé)；日本是由行政首腦指揮，綜合機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，中央會(huì)議制定對(duì)策，地方政府具體實(shí)施。下面將試圖來(lái)分析和總結(jié)：

1.1 美國(guó)紐約城市危機(jī)管理模式分析

1、完備的危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃與預(yù)警機(jī)制

在對(duì)危機(jī)采取應(yīng)對(duì)措施時(shí)，美國(guó)有完備的應(yīng)對(duì)計(jì)劃與預(yù)警機(jī)制。他們制定了聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃和針對(duì)特殊危機(jī)的運(yùn)作綱要，這都是美國(guó)對(duì)于危機(jī)管理在事前制定的操作計(jì)劃。其中，美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃是由27個(gè)聯(lián)邦政府部門及機(jī)構(gòu)共同簽署的具有法律約束的政府文件，其目的是協(xié)助各州政府、地方政府去應(yīng)對(duì)重大的自然災(zāi)害、技術(shù)性災(zāi)害和其他緊急事件等。

2、危機(jī)管理中強(qiáng)有力的核心機(jī)構(gòu)

在美國(guó)的危機(jī)管理機(jī)制中，總統(tǒng)、國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)土安全部、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署、聯(lián)邦調(diào)查局和中央情報(bào)局都是危機(jī)管理中的核心機(jī)構(gòu)，并發(fā)揮著重要作用。他們也有明確的職責(zé)分工，核心是總統(tǒng)，決策中樞是國(guó)家安全委員會(huì)，有關(guān)部委進(jìn)行分工負(fù)責(zé)，主要是國(guó)務(wù)院、國(guó)防部和司法部，由中央情報(bào)局負(fù)責(zé)工作中的協(xié)調(diào)，同時(shí)還成立臨時(shí)性危機(jī)決策特別小組，國(guó)會(huì)執(zhí)行監(jiān)督。

3、危機(jī)管理完善的法制保障

法制是一個(gè)國(guó)家發(fā)展的強(qiáng)有力的保障。城市危機(jī)管理更離不開法制的依托。在美國(guó)的危機(jī)管理機(jī)制中，其危機(jī)管理體制完善的一大代表就是強(qiáng)有力的法律保障。包括基本反應(yīng)體系、主要立法、危機(jī)反應(yīng)機(jī)構(gòu)及其職權(quán)。

1.2 日本東京城市危機(jī)管理模式分析

日本是在亞洲具有最完備的危機(jī)管理體系和豐富危機(jī)處理經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家。日本東京是一個(gè)人口密集和經(jīng)濟(jì)聚焦的城市，也是綜合性現(xiàn)代化國(guó)際大都市。但東京也是自然災(zāi)害較多的地區(qū)，也正是由于災(zāi)害的頻繁，促進(jìn)了東京城市危機(jī)管理模式的不斷健全和完善。

1、完善的城市應(yīng)急體系

完善的應(yīng)急體系保障了東京在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)能從容不迫。東京設(shè)立了很多有關(guān)公共突發(fā)事件的管理機(jī)構(gòu)，包括災(zāi)害對(duì)策本部、應(yīng)急對(duì)策本部、地震災(zāi)害警戒本部和震災(zāi)恢復(fù)本部等。東京還建立了緊急啟動(dòng)體制，該體制包括職員召集制度和職員人員緊急配備制度。

2、強(qiáng)有力的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)

日本政府的危機(jī)管理體系形成于1986年，2003年4月，東京設(shè)置局長(zhǎng)級(jí)的“危機(jī)管理總監(jiān)”，改組了災(zāi)害對(duì)策部，成立了綜合防災(zāi)部，以此建立知事直管型危機(jī)管理體制，是一個(gè)全政府機(jī)構(gòu)，能夠?qū)Ω鞣N各樣危機(jī)進(jìn)行統(tǒng)一應(yīng)對(duì)。

3、危機(jī)管理的法律保障與技術(shù)支撐

跟美國(guó)的危機(jī)管理體制一樣，日本的危機(jī)管理也具有強(qiáng)有力的法律保障。法律對(duì)于引導(dǎo)政府建立國(guó)家安全體制，防止政客以權(quán)謀私、損害國(guó)家和社會(huì)利益起到了積極的防范作用。作為重災(zāi)大國(guó)，日本是全球較早制定災(zāi)害管理基本法的國(guó)家，已經(jīng)形成了一個(gè)較為系統(tǒng)的安全法律法規(guī)體系，擁有各類防災(zāi)減災(zāi)法律近40部。如1961年的《災(zāi)害對(duì)策基本法》、1978年的《大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法》、1999年的《傳染病防治法》等。

4、危機(jī)管理的信息披露與社會(huì)參與

信息在危機(jī)管理中發(fā)揮著重要作用。有效的信息披露與社會(huì)參與將會(huì)推進(jìn)危機(jī)管理的有效進(jìn)行。日本就特別注重在危機(jī)管理中與媒體是良性互動(dòng)，確保信息透明。如1995年1月的阪神大地震，當(dāng)通信中斷時(shí)，媒體采訪用的18架直升機(jī)出動(dòng)在震區(qū)上空了解情況，并將這些信息通過(guò)電視迅速而準(zhǔn)確地傳遞給了日本政府及國(guó)民，媒體發(fā)揮了重要作用。

2 國(guó)外部分城市危機(jī)管理模式對(duì)我國(guó)的有益啟示

2.1 構(gòu)建全政府型、全社會(huì)參與型的危機(jī)管理系統(tǒng)

城市危機(jī)管理是政府管理的一種基本職能，也是政府公共管理活動(dòng)的一個(gè)重要層面。多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家城市以現(xiàn)有政府組織機(jī)構(gòu)為依托，增加危機(jī)管理職能，來(lái)構(gòu)建全政府型危機(jī)管理系統(tǒng)。產(chǎn)生了如警察局、消防局、救災(zāi)部門、安全部門等以管理各種危機(jī)事件為主要職責(zé)的機(jī)構(gòu)。同時(shí)，在西方國(guó)家的城市危機(jī)管理中，形成政府與社會(huì)責(zé)任共擔(dān)的城市危機(jī)管理體系。城市危機(jī)對(duì)社會(huì)是一種傷害，但由于市民的參與，在危機(jī)中培養(yǎng)和鞏固了法治觀念和人文精神，形成團(tuán)結(jié)奉獻(xiàn)精神。構(gòu)建全政府型、全社會(huì)型危機(jī)管理系統(tǒng)便實(shí)現(xiàn)了政府和社會(huì)，也實(shí)現(xiàn)了公民、社會(huì)和企業(yè)在城市危機(jī)管理中的高度參與。

2.2 設(shè)立強(qiáng)有力的城市危機(jī)管理指揮機(jī)構(gòu)

在美國(guó)和日本的危機(jī)管理體制，都有一個(gè)強(qiáng)有力的指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)城市危機(jī)管理的全過(guò)程。因此，建立一個(gè)富有權(quán)威的、統(tǒng)一的指揮中心，在危機(jī)管理過(guò)程中進(jìn)行綜合的、全方位的領(lǐng)導(dǎo)，從而有效地協(xié)調(diào)政府各部門、各地方的行動(dòng)就非常關(guān)鍵。為了在危機(jī)發(fā)生后，有效協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)之間的行動(dòng)，紐約、倫敦、東京等城市都形成了有效的指揮系統(tǒng)。設(shè)立強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)是政府進(jìn)行危機(jī)管理的依托和組織保證。

2.3 建立完善的危機(jī)預(yù)警與反應(yīng)體系

由于危機(jī)的突發(fā)性和不確定性，城市危機(jī)管理應(yīng)該加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警體系與危機(jī)反應(yīng)機(jī)制的建立?？茖W(xué)的規(guī)劃、完備的資源、反復(fù)的演習(xí)和專業(yè)的訓(xùn)練，都是城市管理者有效應(yīng)對(duì)危機(jī)必備的條件和要素。城市管理者和相關(guān)社會(huì)組織只有在充分準(zhǔn)備的前提下，才能危而不亂，臨陣有序，從而最大限度地減少危機(jī)造成的損失，最快地化解危機(jī)。

在危機(jī)的反應(yīng)體系中應(yīng)該明確危機(jī)的性質(zhì)和等級(jí)，建立分級(jí)危機(jī)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)；其次是要成立應(yīng)急指揮中心或指揮部，迅速指揮調(diào)動(dòng)各方面力量和資源，投入危機(jī)處理之中；另外還要根據(jù)危機(jī)發(fā)生的實(shí)際情況，迅速啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，調(diào)動(dòng)應(yīng)急力量應(yīng)對(duì)危機(jī)。

2.4 建立透明的信息發(fā)布機(jī)制，政府與媒體良性互動(dòng)

西方國(guó)家處理城市危機(jī)中的一個(gè)共同點(diǎn)是讓公眾知道危機(jī)的事實(shí)和真相，即具有透明度較高的信息發(fā)布機(jī)制。西方國(guó)家政府都十分重視新聞媒體的作用，在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，新聞媒體通常第一時(shí)間掌握機(jī)事態(tài)的信息，也能準(zhǔn)確地對(duì)危機(jī)信息進(jìn)行報(bào)道。同時(shí)，通過(guò)政府和媒體的良性合作，不僅可以幫助政府了解危機(jī)事態(tài)的起因及發(fā)展，還有利于政府向公眾傳遞危機(jī)指導(dǎo)思想、應(yīng)對(duì)危機(jī)的措施等相關(guān)舉措。

通過(guò)這種透明的信息發(fā)布，可以讓政府的危機(jī)管理工作得到社會(huì)和公眾的支持，從而有利于危機(jī)事件的順利解決。因此在危機(jī)管理實(shí)踐中，應(yīng)加強(qiáng)政府與媒體的合作，建立透明的信息發(fā)布機(jī)制，使城市危機(jī)管理順利有效地進(jìn)行。

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