劉成偉

2015年7月6日，國家信訪局副局長許杰因涉嫌受賄，被檢察機(jī)關(guān)提起公訴。根據(jù)公訴機(jī)關(guān)的指控，2006年至2013年間，許杰在國家信訪局副局長任上，非法收受賄賂約610萬元。此前，信訪系統(tǒng)已經(jīng)有多人被判刑。

2005年6月至2013年11月，許杰在國家信訪局黨組成員、副局長崗位上待了8年半。而自1989年始，除了有1年多時間掛職山東省昌邑縣副縣長外，他一直在國家信訪局任職，是信訪系統(tǒng)名符其實的“老人”。

在許杰最有權(quán)勢的8年里，他多次利用職權(quán)單獨或伙同信訪系統(tǒng)內(nèi)部人員，在修改信訪數(shù)據(jù)、處理信訪事項等方面為地方政府提供方便，先后接受地方政府相關(guān)人員行賄，這項賄賂款物折合人民幣550余萬元。

一個事關(guān)信訪系統(tǒng)權(quán)錢交易的窩案浮出水面。

剛性需求

在許杰擔(dān)任國家信訪局副局長的前一個月，修訂后的中華人民共和國《信訪條例》開始施行。國家信訪部門以該條例為依據(jù)，每月會對各省、市、自治區(qū)“非正常上訪”人次數(shù)進(jìn)行排名，各省市信訪部門也開始對省行政轄區(qū)內(nèi)的單位進(jìn)行排名，排名單位一直涵蓋至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。而除了《信訪條例》，多個地方也出臺了有關(guān)信訪排名的地方文件。

2008年，國家監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國家信訪局聯(lián)合出臺《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律處分暫行規(guī)定》，對責(zé)任追究做出具體規(guī)定。

《規(guī)定》第六條提到，“有下列情形之一的，對負(fù)有直接責(zé)任者，給予記大過、降級、撤職或者開除處分；負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，給予記過、記大過、降級或者撤職處分；負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，給予警告、記過、記大過或者降級處分?！逼渲邪?，“本地區(qū)、單位或部門發(fā)生越級集體上訪或群體性事件后，未認(rèn)真落實上級機(jī)關(guān)的明確處理意見，導(dǎo)致矛盾激化、事態(tài)擴(kuò)大或引發(fā)重復(fù)越級集體上訪，造成較大社會影響的?！?/p>

這樣的壓力在省級政府之下，轉(zhuǎn)變?yōu)檩^之責(zé)任追究更嚴(yán)厲的“信訪一票否決”制。在這一背景下，地方政府截訪成為常態(tài)。

在永定門西街的中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳“人民來訪接待處”，常年駐扎著一批地方信訪辦人員。7月10日這天，此地的馬路上停了山東、遼寧、吉林三個省份的警車。一位來自山東省某縣的信訪辦人員對《中國新聞周刊》說，她的家已經(jīng)安在了北京，而與其同來的兩位男士則是實行輪換制，每半月與單位其他人員輪換一次。

這些來自縣級單位的信訪辦人員頗多抱怨，但是依然盡職盡責(zé)。他們不想在自己當(dāng)班的時候出現(xiàn)亂子。在有屬地上訪人員到來的時候，他們會每天六點到達(dá)此地門口，將標(biāo)有“警察”字樣的車停靠在路邊，完全不在乎車牌上顯示著“魯M”標(biāo)號。他們偶爾會待在車?yán)?，更多?shù)時候，他們會拿個馬扎，坐在路邊的樹蔭下，不斷張望信訪處門口。有時候，他們還要承擔(dān)將屬地上訪人員拉回本地的職責(zé)。即便是如此縝密的嚴(yán)守，仍難保證萬無一失。

2013年2月，國家信訪局叫停非正常上訪排名制度；2014年5月，《國家信訪局進(jìn)一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》實施，不再受理涉法涉訴及未依法逐級上訪的信訪事項。上述山東省某縣信訪辦人員對《中國新聞周刊》說：“雖然國家取消了信訪排名，但是省里對地方仍有些要求?！?/p>

截訪的情況，在2013年信訪排名取消之前更甚。在許杰主管信訪數(shù)據(jù)的時候，地方截訪未果，上訪者在信訪部門、綜合治理部門登記后，便會留下歷史記錄，影響屬地排名。而信訪工作，是地方政府對當(dāng)?shù)攸h政干部政績考核的主要指標(biāo)之一。在嚴(yán)厲的考核指標(biāo)壓力下，有人想到了通過修改信訪數(shù)據(jù)來達(dá)到考核指標(biāo)，銷號的生意于是應(yīng)運而生。

銷號利益鏈

在長期的操作中，銷號形成了一條畸形利益鏈。上述山東省某縣信訪人員向《中國新聞周刊》披露，目前在北京，各個省份的縣市均有大量信訪辦人員駐扎北京，要么屬于舉家搬遷落地于此，常年工作在國家主要信訪部門門口，要么隔期輪換進(jìn)京駐扎。這些地方干部在北京都有常駐住所，并配有當(dāng)?shù)氐膱?zhí)法警車。

各省市的駐京辦以及辦事處，也擔(dān)當(dāng)此功能，并負(fù)責(zé)關(guān)系疏通。他們除了對屬地上訪人員進(jìn)行觀察盯梢之外，還要及時和敏感轄區(qū)的公安部門保持溝通，以便隨時得到上訪情報，進(jìn)行截訪和銷號。

在截訪人員有限的情況下，也有地方信訪辦會與北京的地下黑保安公司進(jìn)行合作。但是隨著前幾年黑監(jiān)獄的查處與曝光，這種方式逐漸減少。無論采用何種方式，目的之一就是在信訪排名影響政績的背景下，盡量減少或者消除進(jìn)京上訪。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任于建嶸長期對中國信訪制度進(jìn)行研究。他告訴《中國新聞周刊》，信訪排名有可能推動地方政府去解決上訪者的問題，但在政績壓力下，地方政府為了不被追究責(zé)任，對信訪公民不是收買或欺騙，就是打擊迫害，甚至公開行賄去銷號。“這個階段還產(chǎn)生了大量的中介機(jī)構(gòu)，進(jìn)行利益輸送，包括黑保安公司，以及訓(xùn)誡中心黑監(jiān)獄?！?/p>

銷號是地方政府挽救信訪排名的最后一條路。

《中國新聞周刊》記者從永定門西街一位守候?qū)俚厣显L人員的信訪工作人員處得知，銷號的費用，一般的個人上訪需要2000多元，集體上訪會在4000元左右，而事關(guān)廳級官員或單位的上訪，一個號會在5000元左右。

據(jù)此前媒體的報道，各地信訪工作人員銷號的資金，有的是直接由涉案鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市縣直部門提供，有的則是來自涉案地方駐京工作組的信訪保證金。而國家信訪局原工作人員李斌及孫盈科的裁判文書，則對此提供了一個印證。

相關(guān)的司法文書顯示，信訪系統(tǒng)上訪銷號主要有三種方式：第一種是變更歸屬地，就是把市里、區(qū)縣的問題故意模糊歸屬地，登記成省里的或者省直機(jī)關(guān)的；第二種是口頭勸返，就是不按照信訪條例的要求往地方交辦和轉(zhuǎn)送處理，而是直接選擇口頭勸返，這樣地方就看不到信訪的數(shù)據(jù)；第三種，因為有些地方對集體上訪考核時會對人數(shù)有考核約束，信訪機(jī)關(guān)就會把集體上訪故意登記為個人上訪，或者少登記上訪人數(shù)。

上述三種方式，都需要對國家信訪局內(nèi)部人員進(jìn)行利益輸送。

308房間內(nèi)的交易

2008年7月，26歲的李斌成為河北省邯鄲市大名縣信訪局的一名工作人員。7個月之后，他被借調(diào)至邯鄲市信訪局工作。2010年4月，李斌被借調(diào)至國家信訪局來訪司工作。在此期間，李斌長期居住在國家信訪局賓館的308房間。正是在這個房間，發(fā)生了多起交易黑幕。

邯鄲地區(qū)對信訪考核很重視。當(dāng)?shù)卣辉敢庥凶约旱脑L民到國家信訪局登記信訪，或是來京后去非正常上訪，于是就找李斌幫忙，同時給其辦事費。當(dāng)?shù)卣墓ぷ魅藛T每次都是把現(xiàn)金裝在信封里，直接送到國家信訪局賓館308房間。

在辦事過程中，當(dāng)?shù)卣旁L辦人員給李斌打電話或發(fā)短信，告之哪些訪民來了。李斌則通過疏通關(guān)系，找到國家信訪局的孫盈科、陸洋、馬積育、李淑華、孫鳳先等人，讓他們幫忙想辦法，不給那些訪民登記信息。

事成后，當(dāng)?shù)匦旁L部門從信訪信息系統(tǒng)網(wǎng)確證沒有登記后，地方信訪辦的人就會給李斌送錢，李斌會自己留一部分，余下部分用來行賄來訪司相關(guān)人員。

邯鄲市信訪局駐京辦處長孫立軍，主要負(fù)責(zé)和下轄市縣信訪局駐京人員聯(lián)系，并接走邯鄲市市區(qū)及下轄市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)來京上訪人員。當(dāng)然，在這個主要職責(zé)之外，他還肩負(fù)發(fā)現(xiàn)上訪人員，做工作勸返；對已經(jīng)進(jìn)入國家信訪局要上訪的，他要想辦法和國家信訪局的接訪人員聯(lián)系，進(jìn)行銷訪或銷號。

在得知李斌借調(diào)國家信訪局之后，孫立軍看到了希望。他通過李斌拿錢疏通國家信訪局來訪司接訪人員，減少或者不登記上訪信息。通過人為降低信訪數(shù)據(jù)，提升邯鄲地區(qū)在河北省的排名。

從2012年到2013年期間，孫立軍從上訪人員屬地市縣信訪局或者駐京辦，拿了大量現(xiàn)金支付給李斌，至少有60萬元。孫立軍經(jīng)常到國家信訪局賓館308房間單獨會見李斌，然后將裝滿百元面額鈔票的信封送給他，有時候因為錢多一個信封裝不下，孫立軍會帶幾個信封。

李華平2009年由河北省武安市派駐北京做信訪工作，主要職責(zé)之一就是與李斌聯(lián)系進(jìn)行銷號。李斌會通知上訪人員屬地相應(yīng)單位來京接人。李華平則拿著屬地交付的裝有現(xiàn)金的信封交給李斌。國家信訪局賓館308號房間，成了李斌收錢的固定場所。在這個房間，李華平給了李斌近70萬元的好處費，資金全部由涉案鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市直部門提供。以同樣的手法，邯鄲的各所轄區(qū)縣的駐京工作組也對李斌進(jìn)行賄賂。

在邯鄲市邯鄲縣信訪局北京工作組工作的張紅杰，在與其單位同事李莆交接工作時，李給他介紹認(rèn)識了李斌。李莆囑咐張紅杰，以后處理邯鄲縣在京信訪問題，需要幫忙就找李斌。

作為“老鄉(xiāng)”，張紅杰開始頻繁和李斌接觸，并托其幫忙給集體上訪的人員銷號。疏通關(guān)系辦成事之后，張紅杰也是用牛皮紙信封送現(xiàn)金的方式，在308房間先后給了李斌共10萬元好處費。

邯鄲市魏縣信訪組組長劉瑞昌，是主要負(fù)責(zé)在國家信訪局門口值班的一名蹲守人員，發(fā)現(xiàn)屬地上訪者就聯(lián)系當(dāng)?shù)卣M(jìn)京接人。如果有人沒攔住進(jìn)了國家信訪局，他也去找李斌幫忙銷號。劉瑞昌先后把6萬多元人民幣直接送進(jìn)國家信訪局賓館308房間。劉瑞昌把這些來源于魏縣駐京工作組的信訪保證金，還有一部分是上訪人員所屬相關(guān)責(zé)任單位支付的錢，記錄在筆記本上，并且詳細(xì)記錄了送錢的時間和數(shù)目。

李斌共收受河北省邯鄲市及下轄部分區(qū)縣的信訪局工作人員孫立軍給予的人民幣60萬元，李章杰、李華平給予的人民幣150萬元，張紅杰給予的人民幣10萬元，劉瑞昌給予的人民幣6.8萬元，共計人民幣226.8萬元。李斌自己分得人民幣30萬元，給予國家信訪局來訪司孫盈科30萬元、馬積育70萬元、陸洋20萬元。

2013年7月2日，李斌因破壞信訪系統(tǒng)內(nèi)的計算機(jī)數(shù)據(jù)系統(tǒng)獲罪。李斌被抓，引發(fā)了國家信訪局信訪銷號窩案的連鎖反應(yīng)。

多省卷入

與借調(diào)人員李斌只為邯鄲市銷號不同，國家信訪局來訪司的工作人員則參與了多省份的信訪銷號，并收受了巨額好處費。

2006年至2013年間，孫盈科擔(dān)任國家信訪局來訪接待司接待二處、接待三處、接待五處副處長和接待二處處長期間，先后為河北省、遼寧省、黑龍江省、河南省、山東省、江蘇省、浙江省、四川省、江西省等地方信訪部門銷號。這些地方的信訪人員通過登記后，孫盈科就選擇“口頭勸返”的處理方式、“改變問題歸屬地”“集體訪改個人訪”等手段，減少地方信訪部門在國家信訪局登記的數(shù)量。孫盈科也通過這些手段，獲得了這些省份信訪人員的不同數(shù)量的金錢賄賂。

李斌接受邯鄲市及下轄市縣信訪部門的請托，曾分多次把30萬元錢送到孫盈科的辦公室及汽車內(nèi)。原遼寧省大連市信訪局駐京工作組的組長潘洋，曾負(fù)責(zé)大連上京信訪民眾的接待和勸返工作，他伙同國家信訪局接待人員進(jìn)行銷號。潘洋前后找過孫盈科20次，在國家信訪局來訪接待司辦公樓樓道、辦公室等地給了孫盈科8萬余元。在國家信訪局的辦公場所，孫盈科收受100多名全國各地信訪部門工作人員賄款共計人民幣522.5萬元。

孫盈科使用受賄所得，在位于北京市門頭溝區(qū)永定鎮(zhèn)東辛秤村北的梧桐嘉苑14號樓購置房產(chǎn)一套，并與其妻弟在位于北京市通州區(qū)梨園鎮(zhèn)磚廠村的北京金隅花石苑15號樓為岳母購置房產(chǎn)一套。

除孫盈科之外，國家信訪局的陸洋、馬積育、李淑華、孫鳳先等人相繼被調(diào)查起訴。不足半年時間后，2013年11月28日，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息，國家信訪局黨組成員、副局長許杰涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，接受組織調(diào)查。

2015年7月6日，許杰涉嫌受賄罪一案在北京市二中院召開庭前會議。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的指控，許杰涉貪的數(shù)額約610余萬元。

在這一系列被稱作“信訪局窩案”的貪腐大案中，涉案者既有前副局長、前處長，也有前來掛職鍛煉的工作人員。行賄涉案范圍波及多個職位的信訪官員，銷號窩案也將全部浮出水面。雖然多起案件的一審已經(jīng)終結(jié)，但依然讓人心有余悸。

當(dāng)前中國的信訪職能過于寬泛，由少數(shù)機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)著許多尚未分化的功能，造成信訪總量居高不下。另外，信訪機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，現(xiàn)行信訪機(jī)構(gòu)龐雜分散，歸口不一。除此之外，信訪處理的隨意性較大，人治色彩濃厚。

于建嶸說，要從國家政權(quán)建設(shè)和執(zhí)政安全的高度來認(rèn)識信訪制度改革的重要性，并從政治體制現(xiàn)代化的視野，來重新確定信訪的功能目標(biāo)和信訪體制。

按照于建嶸的設(shè)想，在強(qiáng)化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時，要把公民權(quán)利救濟(jì)方面的功能從信訪制度中分離出去，以確定司法救濟(jì)的權(quán)威性?！翱梢钥紤]撤銷各部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪全部集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作，以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性?！?/p>