趙新宇，尚玉釩，張庚淼，許夏陸

（西安交通大學(xué)管理學(xué)院，陜西西安 710049）

組織中弱勢部門權(quán)力提升過程研究

趙新宇，尚玉釩，張庚淼，許夏陸

（西安交通大學(xué)管理學(xué)院，陜西西安 710049）

通過對(duì)陜西省工信廳成功推行全省電子政務(wù)建設(shè)的過程進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)“弱勢”部門在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中可能存在“行政權(quán)力不足”“資金有限”“技術(shù)力量薄弱”“溝通渠道匱乏”“原有結(jié)構(gòu)利益復(fù)雜難調(diào)”等挑戰(zhàn)；可通過“身份重構(gòu)”“存在感彰顯”“共贏導(dǎo)向合作”“反轉(zhuǎn)提升”四階段式的權(quán)力運(yùn)用與提升策略有效開展自身業(yè)務(wù)，改善弱勢地位。據(jù)此提出：共贏導(dǎo)向權(quán)力策略的運(yùn)用以及組織中“強(qiáng)勢”部門職權(quán)壟斷狀態(tài)的消解是“弱勢”部門跨越自身瓶頸、推動(dòng)目標(biāo)達(dá)成的關(guān)鍵。

權(quán)力結(jié)構(gòu)；弱勢部門；權(quán)力提升；電子政務(wù)

權(quán)力是解構(gòu)組織行為和管理效能的核心要素，影響到整個(gè)組織的良性發(fā)展與目標(biāo)達(dá)成［1］，基于權(quán)力視角解讀和闡釋經(jīng)典管理現(xiàn)象的文獻(xiàn)和著作也廣受學(xué)者們關(guān)注。當(dāng)前本領(lǐng)域研究更多以組織中占據(jù)重要位置、擁有戰(zhàn)略權(quán)變資源的部門或個(gè)體為切入點(diǎn)，通過分析此類“強(qiáng)勢”單位在權(quán)力來源和運(yùn)用方式等方面的特點(diǎn)和規(guī)律，剖析組織的演進(jìn)機(jī)制。而對(duì)處在“弱勢”地位的部門或個(gè)體則鮮有關(guān)注［2］。一般來說，“弱勢”部門因自身資源和條件的局限，在組織內(nèi)的權(quán)力互動(dòng)中往往處于輔助地位，很難對(duì)既有格局形成有效變革。特別在邊界清晰、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、關(guān)系明確的傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)下，“弱勢”部門往往是組織演進(jìn)與變遷過程中的配角。然而，現(xiàn)實(shí)世界中不乏“弱勢”單位“主導(dǎo)”邊緣突破、重塑組織權(quán)力結(jié)構(gòu)和秩序的成功案例。忽視這一視角的理論分析，會(huì)使我們無法全面了解組織內(nèi)權(quán)力轉(zhuǎn)移和更替的復(fù)雜性。

本文采用案例研究的方法，聚焦陜西省電子政務(wù)的建設(shè)和發(fā)展過程，以負(fù)責(zé)主要推進(jìn)工作的陜西省工業(yè)和信息化廳（以下簡稱“工信廳”）為研究對(duì)象，試圖對(duì)本土情境下組織內(nèi)“弱勢”部門通過有效的權(quán)力運(yùn)用與提升、打破自身局限實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過程進(jìn)行探索。首先，對(duì)陜西省工信廳推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)過程中面臨的主要挑戰(zhàn)進(jìn)行整理，以識(shí)別體現(xiàn)其“弱勢”地位的具體表征；然后，對(duì)電子政務(wù)建設(shè)過程中的有效推進(jìn)途徑進(jìn)行歸納，以提煉“弱勢”部門在工作推動(dòng)方面的主要實(shí)現(xiàn)途徑；同時(shí)，對(duì)影響電子政務(wù)建設(shè)成功推行的影響因素進(jìn)行總結(jié)，以通過對(duì)影響因素的探討，廓清相關(guān)權(quán)力運(yùn)用和提升舉措的適用范圍；最后，對(duì)工信廳贏得各部門配合與支持的內(nèi)在原因進(jìn)行挖掘，以探索研究對(duì)象權(quán)力提升、地位改善的內(nèi)在機(jī)制。

一、文獻(xiàn)回顧

權(quán)力作為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的重要概念，泛指一方（掌權(quán)者）影響另一方（目標(biāo)對(duì)象）的能力［1］。很多學(xué)者都對(duì)權(quán)力給出過卓有見地的解讀，例如，埃默森（Emerson）［3］從依賴的角度指出組織中權(quán)力的本質(zhì)在于互動(dòng)雙方間的不對(duì)稱依賴關(guān)系；帕森斯（Parsons）［4］從組織系統(tǒng)的角度認(rèn)為組織中的權(quán)力是保證組織各單元履行自身義務(wù)、促進(jìn)組織目標(biāo)達(dá)成的普遍化能力。在部門權(quán)力領(lǐng)域，現(xiàn)有研究傾向?qū)?quán)力看作組織中一個(gè)部門對(duì)其他部門的影響能力［5］，并從結(jié)構(gòu)視角進(jìn)行相應(yīng)詮釋［2，6］。其中，主要運(yùn)用了資源依賴?yán)碚摵蛻?zhàn)略權(quán)變理論［7－8］。

資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，沒有組織是自給自足的，必須通過與外界環(huán)境進(jìn)行資源交換以維持生存和運(yùn)轉(zhuǎn)，組織存在的一個(gè)重要目標(biāo)即是設(shè)法增強(qiáng)自主性，擺脫自身對(duì)外部環(huán)境的依賴，同時(shí)控制其他組織所依存的核心資源［8］。該理論呼應(yīng)了埃默森（Emerson）［3］對(duì)權(quán)力和依賴之間緊密聯(lián)系方面的論述邏輯，強(qiáng)調(diào)組織對(duì)資源的依賴衍生了其他組織對(duì)它的外部控制，資源的稀缺性和重要性決定了依賴的性質(zhì)和程度，也影響到組織內(nèi)各部門間權(quán)力配置的格局［9］。那些能夠?yàn)楸窘M織提供重要、有價(jià)值、甚至不可替代資源的部門，會(huì)在組織擺脫環(huán)境依賴方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，因而比其他部門擁有更多權(quán)力［9］。

戰(zhàn)略權(quán)變理論是闡釋組織中部門權(quán)力獲得與保持過程的重要理論［1］。該理論認(rèn)為組織中各部門的權(quán)力源自對(duì)戰(zhàn)略權(quán)變要素的控制［7］。其中，戰(zhàn)略權(quán)變要素泛指組織內(nèi)外環(huán)境中對(duì)組織戰(zhàn)略決策或目標(biāo)達(dá)成產(chǎn)生重大影響的事件和活動(dòng)，主要可劃分為不確定性應(yīng)對(duì)、中心性和不可替代性三個(gè)類屬［7］?！安淮_定性應(yīng)對(duì)”指特定部門處理和降低不確定性并維護(hù)其他部門利益的能力［10］；“中心性”指特定部門在組織主要活動(dòng)流程中扮演核心角色的程度［2］；“不可替代性”指特定部門的職能無法被組織內(nèi)其他資源替代的程度［2，10］。還有一些學(xué)者認(rèn)為，“依賴性”和“財(cái)務(wù)資源”也同樣構(gòu)成重要的權(quán)力來源［10］。

對(duì)組織中部門權(quán)力配置相關(guān)理論的梳理為深入理解組織內(nèi)各部門間的權(quán)力關(guān)系提供了依據(jù)和基礎(chǔ)。綜合上述理論觀點(diǎn)，本文將“弱勢”部門看作是具備以下特征的部門：（1）處在組織結(jié)構(gòu)次要位置；（2）由于自身資源／能力等局限較難參與組織重要決策；（3）在職能上與其他單位存在一定重合。具體到本文研究對(duì)象所涉組織類型來說，由于行政組織的組織架構(gòu)具有邊界清晰、職能明確、層級(jí)分明等特征，權(quán)力格局更為穩(wěn)定，各部門擁有的資源也相對(duì)固化，降低了組織中權(quán)力的傳遞性和流動(dòng)性。因此，組織變革等重要活動(dòng)更多為掌握核心職權(quán)和資源的“強(qiáng)勢”部門所主導(dǎo)，“弱勢”部門更多擔(dān)任事務(wù)性和輔助性工作。加之各部門間互動(dòng)在渠道和方式上相對(duì)單一、規(guī)范，進(jìn)一步增加了“弱勢”部門作為變革主體、通過自身業(yè)務(wù)開展來推動(dòng)組織目標(biāo)達(dá)成的挑戰(zhàn)性。對(duì)此類管理情境下典型案例的解構(gòu)將具備更強(qiáng)的理論價(jià)值。

二、研究方法

（一）案例選擇

本文采用探索性單案例研究方法，以負(fù)責(zé)陜西省電子政務(wù)建設(shè)主要推進(jìn)工作的工信廳為研究對(duì)象，從權(quán)力理論的視角，對(duì)其打破自身業(yè)務(wù)局限、成功開展信息化建設(shè)的過程進(jìn)行案例分析。研究方法選擇基于以下考慮：首先，本文旨在回答組織中權(quán)力配置格局變遷過程中“弱勢”部門權(quán)力如何提升的相關(guān)問題，此類研究目前尚處于探索階段。探索性案例研究方法適用于對(duì)新領(lǐng)域或研究不充分領(lǐng)域的深入挖掘［11－12］，回答“如何”或“為什么”一類的研究問題也與案例研究方法的特點(diǎn)與優(yōu)勢相契合［12］。其次，由于本研究的系統(tǒng)性和探索性特征，要求有豐富的案例數(shù)據(jù)作為支撐。單案例研究方法的使用利于聚焦同一樣本進(jìn)行細(xì)致深入的數(shù)據(jù)收集和分析，更易于在發(fā)展理論過程中保持對(duì)分析對(duì)象的豐富／完整描述［13］。案例選擇則基于以下考慮：電子政務(wù)作為我國新時(shí)期政府再造的主要手段，能夠有效降低運(yùn)作成本、提高決策水平、增強(qiáng)政府工作透明度和競爭力，是從根本上整合、優(yōu)化政府機(jī)制、功能和行為的有力保證［14］。隨著建設(shè)過程中對(duì)跨部門協(xié)作、信息資源共享的需求和呼聲越來越高，諸如“跨部門信息共享程度不足”“信息資源共享成本與利益分配難以平衡”“數(shù)據(jù)管理混亂”“信息資源管理法規(guī)滯后”等挑戰(zhàn)日益凸顯［15］。就目前情況來說，政府內(nèi)各部門間橫向信息共享由于受到“信息資源客觀分布不均”“現(xiàn)行體制下部門利益復(fù)雜”等因素的干擾，實(shí)現(xiàn)難度很大［15］，進(jìn)而使得政府組織中負(fù)責(zé)管理協(xié)調(diào)信息資源的有關(guān)部門居于“弱勢”處境。

陜西省工信廳是2009年省政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)新組建的省政府組成部門。由原省信息產(chǎn)業(yè)廳、省工業(yè)交通辦公室及其管理的六個(gè)行業(yè)管理辦公室、省機(jī)械設(shè)備成套局和省國防科工辦10個(gè)單位整合組建而成，是負(fù)責(zé)全省工業(yè)和信息化發(fā)展的行業(yè)主管部門。成立初期，在政府信息化建設(shè)方面面臨“建設(shè)與運(yùn)維專用資金缺乏”“信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后”“重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重”“各部門間資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同水平低下”等諸多挑戰(zhàn)［16］。起初，雖然對(duì)比全國其他省市來說陜西省起步較早，但政府電子政務(wù)建設(shè)推進(jìn)緩慢，各部門間信息共享阻力很大，“自建煙囪”（許多部門搭建的電子政務(wù)系統(tǒng)是標(biāo)準(zhǔn)不一、難于共享且自成體系的部門縱向業(yè)務(wù)專網(wǎng)）、信息數(shù)據(jù)混亂等問題普遍存在。近年來，在陜西省信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的帶領(lǐng)下，通過對(duì)省級(jí)78個(gè)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)狀況的調(diào)研，總結(jié)出“統(tǒng)籌機(jī)制、頂層設(shè)計(jì)、集中管理、公共平臺(tái)、技術(shù)服務(wù)、安全可靠”的工作模式，贏得了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和平級(jí)部門的支持與配合，取得了優(yōu)異的成績。在資源十分有限的情況下，工信廳成功推動(dòng)了以“兩網(wǎng)四庫三平臺(tái)”為核心的信息化公共平臺(tái)體系建設(shè)，將陜西打造成全國電子政務(wù)建設(shè)的示范試點(diǎn)省份［17］。截止2013年底，陜西已成為全國唯一可以實(shí)施“交光盤工程”的省份，并實(shí)現(xiàn)信息化轉(zhuǎn)型［18］，符合案例選擇的典型性要求。

（二）數(shù)據(jù)收集

本研究遵循案例研究方法的基本步驟和原則，研究期間成立了由3位管理學(xué)院教授和5名碩博研究生組成的研究團(tuán)隊(duì)。為提高研究效度，按照邁爾斯（Miles）等［19］和殷（Yin）等［12］對(duì)質(zhì)性研究前期準(zhǔn)備的建議，進(jìn)行了研究問題、相關(guān)條目以及數(shù)據(jù)收集方案的設(shè)計(jì)，并采用三角測量的方法從多個(gè)信息來源相互驗(yàn)證所分析案例。

數(shù)據(jù)收集主要來自兩個(gè)方面。第一部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于工信廳提供的電子政務(wù)相關(guān)會(huì)議紀(jì)要和文件，主要涵蓋組織背景、結(jié)構(gòu)，省電子政務(wù)建設(shè)基本信息，相關(guān)政策法規(guī)，各類信息化項(xiàng)目基本情況，領(lǐng)導(dǎo)者相關(guān)演講、報(bào)告等一般性資料。第二部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于研究小組對(duì)電子政務(wù)推行過程中主要參與人員面對(duì)面的開放式訪談。訪談對(duì)象的選擇遵循以下標(biāo)準(zhǔn)：（1）受訪者在部門內(nèi)任職年限較長，以便能夠?qū)φ麄€(gè)電子政務(wù)推進(jìn)過程提供一種時(shí)序的視角；（2）受訪者至少直接參與了主要的相關(guān)事件，以便能夠提供深入、一手的信息；（3）受訪者來自工信廳內(nèi)部或相關(guān)合作部門，以便提供豐富的信息維度，有利于三角驗(yàn)證。具體被訪者包括6名工信廳核心成員以及6名外部合作部門的核心成員（2名計(jì)生委核心成員、2名信訪局核心成員、2名教育廳核心成員）。每次訪談?dòng)?位老師負(fù)責(zé)主要提問，5名碩博研究生進(jìn)行補(bǔ)充提問，訪談問題聚焦陜西省電子政務(wù)推進(jìn)工作，涉及權(quán)力互動(dòng)和提升等開放式問題（例如：工信廳在政府中的地位、電子政務(wù)建設(shè)過程中遇到的困難和瓶頸、各部門間協(xié)調(diào)互動(dòng)的主要方式和途徑、某些關(guān)鍵性事件的影響等）。借鑒艾森哈特（Eisenhardt）［11］的建議，每次訪談都聚焦于對(duì)事實(shí)、事件和發(fā)展脈絡(luò)的直接解釋，并將第一部分中獲取的文本數(shù)據(jù)與受訪者的描述進(jìn)行匹配，以進(jìn)一步降低回溯性偏差的可能，確保受訪者的解釋有實(shí)質(zhì)依據(jù)，而不是后期印象管理的結(jié)果。整個(gè)訪談過程全程錄音，平均時(shí)間2．3小時(shí)左右，并在24小時(shí)內(nèi)進(jìn)行了文字稿轉(zhuǎn)錄工作。

（三）數(shù)據(jù)分析

本文對(duì)數(shù)據(jù)的分析主要參照了邁爾斯（Miles）等［19］對(duì)于質(zhì)性數(shù)據(jù)歸納以及編碼提煉等方面的建議。首先將各類數(shù)據(jù)進(jìn)行整合與梳理，提煉出電子政務(wù)工作開展過程中涉及權(quán)力運(yùn)用和權(quán)力提升的相關(guān)資料，并根據(jù)不同主題進(jìn)行初步整理和一些相應(yīng)的編碼工作；然后對(duì)已有初級(jí)編碼及不同主題中的關(guān)鍵事件進(jìn)行再次提煉，同時(shí)對(duì)出現(xiàn)頻次較多的初級(jí)編碼進(jìn)行集中討論；最后將各類屬中的編碼信息進(jìn)行高階抽象和關(guān)聯(lián)解讀。資料整理期間，小組成員先以3人為團(tuán)隊(duì)，共同對(duì)每段研究資料進(jìn)行集體討論，將理解不一致的資料進(jìn)行逐條討論和反復(fù)溝通，形成較為一致的結(jié)果。隨后召開全體小組成員討論會(huì)，對(duì)每個(gè)編碼的邏輯和釋義進(jìn)行分享、討論和修改，以進(jìn)一步提升分析質(zhì)量。

三、案例分析與討論

（一）弱勢部門權(quán)力提升過程中面臨的主要挑戰(zhàn)

研究對(duì)象在本部門權(quán)力提升過程中主要面臨“行政權(quán)力不足”“建設(shè)與運(yùn)維資金有限”“本部門技術(shù)力量薄弱”“溝通渠道匱乏低效”“部門間利益復(fù)雜難調(diào)”五方面挑戰(zhàn)。首先，“行政權(quán)力不足”和“建設(shè)與運(yùn)維資金有限”這兩個(gè)問題導(dǎo)致工信廳在電子政務(wù)推進(jìn)工作中面臨較低的“中心性”和“不可替代性”，組織中權(quán)限較大的機(jī)構(gòu)和部門可憑借自身職權(quán)和財(cái)力自建信息系統(tǒng)，越過工信廳的具體管制，這也是電子政務(wù)研究中“自建煙囪”問題普遍存在的主要原因。其次，“本部門技術(shù)力量薄弱”令工信廳難以消除其他部門對(duì)信息共享所可能導(dǎo)致的信息安全方面的顧慮，不易使其他部門信服推廣電子政務(wù)能夠有效增益本部門利益。即，“不確定性應(yīng)對(duì)”能力同樣較低，制約了跨部門信息共享程度。除此之外，原有行政穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)中各部門間“溝通渠道相對(duì)匱乏低效”和“利益問題復(fù)雜難調(diào)”等瓶頸，不但使工信廳在政府中處于“弱勢”地位，還增加了推動(dòng)組織變革、實(shí)現(xiàn)政府信息化轉(zhuǎn)型的難度。無論從資源依賴?yán)碚撨€是從戰(zhàn)略權(quán)變理論框架來看，核心資源和職權(quán)的缺乏令工信廳從根本上很難避免重復(fù)建設(shè)問題的發(fā)生，也較難樹立部門間信息共享規(guī)范，統(tǒng)籌全省信息資源，以致陜西省初期的電子政務(wù)工作推行緩慢。

【“沒有錢，沒有項(xiàng)目審批權(quán)，這東西實(shí)際上就是一個(gè)名義上的信息產(chǎn)業(yè)辦，對(duì)各個(gè)部門的統(tǒng)籌相對(duì)比較弱，沒有一個(gè)手段或者說制約的方式，你就沒有抓手去做這件事情。你說了，別人想聽就聽，不聽你也沒辦法，因?yàn)槟憬o不了人家支持，然后也沒有規(guī)范，也沒有標(biāo)準(zhǔn)，具體工作可能是國家發(fā)文件，你就轉(zhuǎn)發(fā)一下?！保℅X－HS）

“我們給省長打報(bào)告，省長專門批示了，不要搞重復(fù)建設(shè)。批完之后，照樣建了。實(shí)際上就是跟強(qiáng)勢部門，比如A部門，有權(quán)；B部門，有錢，我不求你，我要機(jī)房有機(jī)房，要專線有專線，要錢有錢，反正啥東西都自給自足，跟你沒啥關(guān)系?！保℅X－HF）】

1．行政權(quán)力不足

以往電子政務(wù)研究普遍認(rèn)為，政府信息化工作的核心難題不是技術(shù)而在于體制［20］。陜西省工信廳在業(yè)務(wù)推行過程中也同樣面臨體制因素帶來的行政權(quán)力不足問題，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

（1）難以干預(yù)其他部門信息化項(xiàng)目的建設(shè)審批。由于國家建設(shè)需要，政府內(nèi)很多重要部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)由國家部委統(tǒng)管，并負(fù)責(zé)直接維護(hù)，以便于全國性的信息統(tǒng)籌和任務(wù)部署。這類部門一般有專門的財(cái)政撥款，資金雄厚，內(nèi)部數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)也遵循所屬國家部委頒布的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因此，工信廳在互動(dòng)過程中更多被定位為輔助服務(wù)部門，對(duì)強(qiáng)勢部門間因“自建煙囪”“標(biāo)準(zhǔn)不一”造成的信息共享與整合方面的困難，在行政上沒有審批和管理的權(quán)力，成立初期的很多時(shí)候都束手無策。

【“受困擾比較多的是，有好些系統(tǒng)是由國家部委縱向建立下來的，由國家部委直接維護(hù)，省級(jí)平臺(tái)跟它就相當(dāng)于兩根煙囪一樣，沒辦法交流，要交流得開很多個(gè)接口，影響它的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。比如C部門的某a類信息，D部門的某b類信息，就是全國統(tǒng)一用國家某部委的應(yīng)用系統(tǒng)，運(yùn)維都在該部委，數(shù)據(jù)庫打不開，由該部委直接管理，這樣就很難達(dá)成共享?！保↗S－W）】

（2）對(duì)各部門中信息化負(fù)責(zé)人無權(quán)任免，行政業(yè)務(wù)“兩張皮”。由于政府各部門中主管信息化工作的負(fù)責(zé)人與工信廳沒有隸屬關(guān)系，他們的績效考核及具體工作安排全權(quán)由本部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。再加上每個(gè)部門都有自己的主營業(yè)務(wù)，電子政務(wù)建設(shè)工作在本單位內(nèi)屬于次要的輔助性工作環(huán)節(jié)。因此，信息化工作相關(guān)人員在本部門內(nèi)部也多處在“弱勢”地位。在這種情況下，工信廳與其他部門的溝通協(xié)調(diào)往往存在“兩張皮”現(xiàn)象。即，很多任務(wù)經(jīng)由工信廳分配到某部門信息化負(fù)責(zé)人時(shí)，即便該負(fù)責(zé)人對(duì)信息化工作抱有積極態(tài)度，終因沒有實(shí)權(quán)而難以落實(shí)和推進(jìn)。另外，由于與各單位負(fù)責(zé)人沒有隸屬關(guān)系，工信廳無法直接干預(yù)具體信息化負(fù)責(zé)人的任免與升遷，較難與其自身利益直接掛鉤，一旦負(fù)責(zé)人所屬部門中薪酬與考核體系對(duì)信息化工作方面的績效并不看重，就會(huì)在某種程度上影響該部門電子政務(wù)工作開展的積極性。

【“跟平級(jí)部門打交道的話，就是行政跟業(yè)務(wù)‘兩張皮’。我們跟這些部門打交道的話，主要是跟這些部門的信息中心，主管信息化的這些。主管信息化的這些處室，在部門里面就是弱勢，他們可能理解我們的想法，他們可能也支持我們，但是從他們角度去做這些，要聽從本部門工作安排的時(shí)候，他們可能就沒有力度……原先好多事，我把事情分給他們的時(shí)候，他們也很積極，但是分到內(nèi)部，好多事情都推不動(dòng)，不是這個(gè)廳局的主要業(yè)務(wù)處室，屬于支持的，所以有些東西就是你做不了決策，有些東西你分管但是你說話也不算什么，所以就是行政和業(yè)務(wù)‘兩張皮’?！保℅X－HS）】

2．建設(shè)與運(yùn)維資金有限

信息化建設(shè)具有周期長、投資大的特點(diǎn)，工信廳成立初期，由于陜西省政府的總體資金有限，財(cái)政開支大多青睞周期短見效快的在建項(xiàng)目，對(duì)電子政務(wù)建設(shè)方面的資金周轉(zhuǎn)十分有限。數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建設(shè)與運(yùn)維過程中，也常常面臨資金短缺的問題。根據(jù)達(dá)夫特（Daft）［10］的觀點(diǎn)，財(cái)務(wù)資源是組織中重要的權(quán)力來源，金錢可以有效轉(zhuǎn)化成其他部門所需的各種資源。沒有足夠的資金支持，對(duì)工信廳推動(dòng)權(quán)力變遷提升影響力產(chǎn)生了巨大阻礙。根據(jù)資源依賴?yán)碚?，一方面，擁有豐厚財(cái)務(wù)資源的“強(qiáng)勢”部門，由財(cái)務(wù)支配帶來的權(quán)力提升使它們有能力獲得更多的組織內(nèi)稀缺資源，這些資源反過來創(chuàng)造更多財(cái)政補(bǔ)貼的同時(shí)也增加了組織內(nèi)其他部門對(duì)“強(qiáng)勢”部門的依賴，進(jìn)而降低了工信廳作為“弱勢”部門在組織中的中心度和不可替代性；另一方面，沒有財(cái)務(wù)基礎(chǔ)，工信廳則難以將自身職權(quán)落實(shí)，于對(duì)口部門中信息化負(fù)責(zé)人的具體業(yè)務(wù)便得不到有利支持，更多處在被架空狀態(tài)。因此，對(duì)高能資源（例如：財(cái)務(wù)）的駕馭在客觀上容易促使組織中“強(qiáng)者更強(qiáng)，弱者更弱”局面的形成。

【“你哪怕有這項(xiàng)職能，但實(shí)際上你沒法去履行它的時(shí)候，這個(gè)職能還不在你這兒。你要有資金支持。不然你光是批，你撥不了錢，人家E部門批了，E部門能給支持，那實(shí)際上還是把你架在空中?！保℅X－HF）】

3．部門技術(shù)力量薄弱

電子政務(wù)建設(shè)過程中，除專屬數(shù)據(jù)庫建設(shè)外，其他基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和共享數(shù)據(jù)庫的建設(shè)都需要多部門之間數(shù)據(jù)的交換和共享［17］。目前我國信息化核心技術(shù)水平及信息化安全建設(shè)水平普遍較低，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)設(shè)施較為薄弱，芯片、操作系統(tǒng)等核心技術(shù)都掌握在外國人手里［20］。如何打消各部門間對(duì)信息安全的顧慮，消除信息資源共享的技術(shù)壁壘就成為工信廳內(nèi)部面臨的主要問題。建設(shè)初期，工信廳在技術(shù)手段方面力量薄弱，難以有效應(yīng)對(duì)系統(tǒng)死機(jī)、數(shù)據(jù)管理混亂等問題給其他政府部門帶來的不確定性，無法全面滿足合作單位在信息化建設(shè)方面的客觀需求。因此，從部門內(nèi)部來看，陜西省工信廳在政府組織中也不具備核心優(yōu)勢。

【“第一階段他們的服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等等還不是很到位，有些硬件設(shè)施前期也不是特別專業(yè)……阻礙主要是技術(shù)。我們?cè)谇斑呉渤霈F(xiàn)過系統(tǒng)死機(jī)、被黑客攻擊，這些亂七八糟的事情，理論上放哪個(gè)機(jī)房都會(huì)存在這個(gè)問題；這些問題有些會(huì)影響。9、10月份正好是學(xué)籍注冊(cè)，也是怨聲載道，要求10月1號(hào)前必須注冊(cè)完，底下老師半夜還在錄。有軟件的因素，也有硬件的因素。”（JY－H）】

4．溝通渠道匱乏低效

作為非核心的業(yè)務(wù)類部門，陜西省工信廳在成立初期較少能夠參與政務(wù)上的重要決策，其主要職責(zé)更多體現(xiàn)為對(duì)高層領(lǐng)導(dǎo)班子戰(zhàn)略部署的執(zhí)行和落實(shí)。根據(jù)等級(jí)鏈原則，在同一指揮和逐級(jí)匯報(bào)前提下，由于政府部門中的溝通互動(dòng)多局限于開會(huì)和文件傳達(dá)兩類主要形式，渠道相對(duì)匱乏。因此，在電子政務(wù)推行過程中，往往出現(xiàn)高層主管領(lǐng)導(dǎo)被負(fù)面刻板印象先入為主，或?qū)Ω邔宇I(lǐng)導(dǎo)的信息化建設(shè)思路領(lǐng)會(huì)不深入等低效溝通帶來的問題，造成工作上的延誤和阻礙，難以有效進(jìn)行資源的調(diào)撥與分配。錯(cuò)失了很多引入優(yōu)質(zhì)資源、推動(dòng)權(quán)力變革的良機(jī)。

【“有的領(lǐng)導(dǎo)比較忙，可能十天半月見不了面，但是在這個(gè)過程中就會(huì)有周圍的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，周圍的廳啊，你還沒有把你的思想?yún)R報(bào)過去，讓他了解你之前，其他相反的聲音先過去了，先入為主了。就會(huì)對(duì)你后期的工作帶來影響?！保℅X－HS）

“對(duì)于一些專家型的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上，他在原先做這個(gè)事情的時(shí)候，有自己的思路，有自己的想法，然后對(duì)這些領(lǐng)導(dǎo)的話，你怎么去領(lǐng)會(huì)他的意思。因?yàn)樗羞@些重大的決策，都是這些主要領(lǐng)導(dǎo)來做決策的，他如果分管這些，他有自己的思路，你要配合他的思路去修改或完善你現(xiàn)有的一些規(guī)劃、方案，這樣你才真正的能去實(shí)施。要不然，領(lǐng)導(dǎo)往左你往右就是相反的。”（GX－HS）】

5．部門間利益復(fù)雜難調(diào)

目前，國內(nèi)電子政務(wù)領(lǐng)域現(xiàn)有法律法規(guī)大多為一些規(guī)章制度，法律效力層次較低，鮮有綱領(lǐng)性立法以及明確的立法規(guī)則，阻滯了政府各部門間信息共享進(jìn)程，其中的主要原因可歸為部門間的利益斗爭［21］。由于電子政務(wù)改革難免損害到某些部門的既得利益，一些擔(dān)心信息共享后出現(xiàn)問題被問責(zé)或是擔(dān)心現(xiàn)階段成果被侵占的部門，在沒有明確法規(guī)保障情況下，或多或少都會(huì)對(duì)工信廳的信息整合工作進(jìn)行拖延和抵制，嚴(yán)重降低了行政效率。如何調(diào)節(jié)各部門間原有利益沖突，把蛋糕做大，成為陜西省工信廳面臨的主要挑戰(zhàn)之一。

【“這個(gè)你還把我問住了。我說一個(gè)數(shù)據(jù)吧，可能你就知道為什么。我們?cè)谀呈泻藢?duì)數(shù)據(jù)，F(xiàn)部門錯(cuò)發(fā)的資金比較多，所以他不愿意把數(shù)據(jù)公開出來比對(duì)。比對(duì)完之后，我們發(fā)現(xiàn)很多居民都已經(jīng)死亡了（但沒登記），所以它就很難說了，因?yàn)橛兴麄冏约旱睦嬖诶镱^，所以他也不愿意提供出來?！保↗S－W）

“像G部門、H部門、I部門這塊，也不能說他支持不到位，也不是說他們不愿意用，最早是人家的系統(tǒng)已經(jīng)建成了，沒有辦法，像G部門，機(jī)房很大，像H部門，人家專線，人家系統(tǒng)早建成了，人家不愿意把機(jī)房挪過去。”（XF－L）

“對(duì)于那些廳局里邊信息化的承擔(dān)人來說，他前面的這些基礎(chǔ)是他的成績，如果這種遷移一夜之間發(fā)生了變革，那就是跟一次革命一樣，在情感上、個(gè)人利益上都不太容易接受?！保↗Y－H）】

（二）弱勢部門權(quán)力提升的主要實(shí)現(xiàn)途徑

承接對(duì)弱勢部門權(quán)力提升所面臨主要挑戰(zhàn)的整理，本文進(jìn)一步對(duì)資料中涉及到權(quán)力運(yùn)用和提升的關(guān)鍵性事件進(jìn)行了歸納，以提煉研究對(duì)象作為“弱勢”部門在推動(dòng)業(yè)務(wù)開展、改善自身地位方面的主要實(shí)現(xiàn)途徑。通過梳理發(fā)現(xiàn)：陜西省工信廳通過促成部門間信息共享成功推行政府信息化改革的過程，總體上可以看作一個(gè)“遵循信息化規(guī)律，發(fā)揮技術(shù)專長，逐步提升影響力”的過程。具體涵蓋以下四個(gè)環(huán)節(jié)，即“身份重構(gòu)”“存在感彰顯”“共贏導(dǎo)向的合作”和“反轉(zhuǎn)提升”。受篇幅限制，此處僅對(duì)每一環(huán)節(jié)的主要工作定位、目標(biāo)和活動(dòng)示例進(jìn)行呈現(xiàn)，暫不對(duì)每一環(huán)節(jié)中具體活動(dòng)示例展開詳細(xì)舉例和說明。

1．身份重構(gòu)

“身份重構(gòu)”環(huán)節(jié)是整個(gè)權(quán)力提升過程的基礎(chǔ)階段。主要工作在于，通過多種渠道和方式，收集部門內(nèi)外部信息，重設(shè)本部門在組織中的定位，以期達(dá)成三方面目的：（1）針對(duì)本部門職能特征，梳理其他部門（包括上級(jí)、平級(jí)、下級(jí)部門）需求與關(guān)注點(diǎn)，進(jìn)行機(jī)會(huì)挖掘；（2）識(shí)別組織中潛在競爭對(duì)手（職能重疊部門）與合作對(duì)象（職能互補(bǔ)部門）；（3）厘清自身優(yōu)勢與不足，結(jié)合當(dāng)前組織環(huán)境特征，重新設(shè)定本部門的愿景和發(fā)展理念?！叭鮿荨辈块T通過這個(gè)過程可以從自身立場更好的識(shí)別組織內(nèi)各部門的角色定位。通過分析部門內(nèi)外部情境因素，在本部門特征基礎(chǔ)上，尋求權(quán)力提升契機(jī)，開發(fā)新的部門形象和定位。其中，符合組織戰(zhàn)略發(fā)展方向、較少對(duì)各部門構(gòu)成威脅的“無害化”身份建構(gòu)，更有利于“弱勢”部門降低阻力、快速融入。

本階段的主要活動(dòng)示例如下：（1）對(duì)本部門發(fā)展歷程進(jìn)行回顧：從本部門過往的成功和失敗經(jīng)歷中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)；（2）組織各部門多方參與的研討會(huì)：通過與相關(guān)部門進(jìn)行互動(dòng)交流，了解其他部門主要職能及業(yè)務(wù)需求；（3）與其他部門領(lǐng)導(dǎo)者建立／保持聯(lián)系：通過跟其他部門領(lǐng)導(dǎo)者互動(dòng)交流，了解領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)注點(diǎn)。

2．存在感彰顯

“存在感彰顯”環(huán)節(jié)是整個(gè)影響力提升過程的初級(jí)階段。主要工作在于，通過參與組織中各類活動(dòng)，宣講新的愿景和理念，重塑部門形象，以期達(dá)成三方面目的：（1）提升其他部門對(duì)本部門愿景、理念、職能的認(rèn)識(shí)；（2）營造與潛在合作對(duì)象（職能互補(bǔ)部門）良性互動(dòng)的有利氛圍；（3）明示自身合法性，反制潛在競爭對(duì)手（職能重疊部門）。“存在感彰顯”實(shí)質(zhì)上可以看作是一種“意義給賦”過程。“弱勢”部門通過這個(gè)過程可以在組織中獲得更多的認(rèn)知優(yōu)勢。通過會(huì)議和文件等溝通渠道，最好在組織高層領(lǐng)導(dǎo)參與情境下，借助直接的、感染力強(qiáng)的成功事跡，能夠有效吸引組織內(nèi)其他部門的注意力，并傳遞出本部門在其中的重要作用。特別是，當(dāng)有關(guān)的故事或信息是站在合作部門角度，以帶有專屬性和針對(duì)性的表述風(fēng)格進(jìn)行描述時(shí)，更容易起到意義給賦的效果，放大“弱勢”部門的影響作用。

本階段的主要活動(dòng)示例如下：（1）開展系列講座：科普信息化知識(shí)，宣傳本部門愿景、理念，彰顯差異化的競爭優(yōu)勢；（2）組織相關(guān)培訓(xùn)：組織政府信息化相關(guān)培訓(xùn)，增進(jìn)其他部門對(duì)工信廳的了解；（3）與焦點(diǎn)性事件進(jìn)行捆綁宣傳：借公眾關(guān)注的熱點(diǎn)事件為本部門宣傳造勢；（4）有選擇性的運(yùn)用自身職能：運(yùn)用本部門的典型性職能，明示職能邊界及權(quán)力合法性；（5）力邀高層領(lǐng)導(dǎo)共同參與，推進(jìn)職權(quán)落實(shí)：借高層領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)，警示不配合部門。

3．共贏導(dǎo)向的合作

“共贏導(dǎo)向的合作”環(huán)節(jié)是整個(gè)影響力提升過程的核心階段。主要工作在于，發(fā)揮本部門信息化方面技術(shù)專長，尋求與其他部門的互惠性合作，以期達(dá)成四方面目的：（1）與強(qiáng)勢部門形成利益共同體，提升其他部門對(duì)本部門的依賴程度；（2）與原有合作部門建立資源共享聯(lián)盟，進(jìn)一步鞏固相互間的緊密聯(lián)系；（3）拓展與一般部門往來，擴(kuò)大本部門影響范圍；（4）豐富自身業(yè)務(wù)，增強(qiáng)本部門職能的多元化程度?！肮糙A導(dǎo)向的合作”實(shí)質(zhì)上可以看作是一種“拉攏牽引”的過程。不同于擁有大量資源的“強(qiáng)勢”部門，生存壓力的應(yīng)對(duì)是“弱勢”部門的首要問題。積極采用共贏導(dǎo)向合作機(jī)制的“弱勢”部門，能夠減少與利益相關(guān)部門的直接競爭，將本部門業(yè)務(wù)拓展和組織內(nèi)權(quán)力配置格局的重建交融在一起，并獲得更多的組織支持。通過開展與各部門的互利合作，規(guī)劃出一個(gè)相對(duì)有利的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，廓清與其他部門間的權(quán)責(zé)邊界，一方面可以提升組織中資源的流動(dòng)性和本部門的業(yè)務(wù)滲透能力，以便將必要的組織資源（例如：財(cái)政撥款）引入部門內(nèi)部，增加權(quán)力積累；另一方面，這種拉攏牽引的過程使“弱勢”部門能夠有效延緩競爭節(jié)奏，既避開與“強(qiáng)勢”部門間的正面沖突，化敵為友，又阻止了一些實(shí)力相當(dāng)?shù)穆毮苤丿B部門在業(yè)務(wù)方面的拓展，化解了潛在競爭。從某種程度上說，這種以守為攻的部門間互動(dòng)實(shí)質(zhì)上有力提升了“弱勢”部門的競爭優(yōu)勢。

本階段的主要活動(dòng)示例如下：（1）通過強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計(jì)”凸顯對(duì)組織的價(jià)值：從組織發(fā)展的角度強(qiáng)調(diào)本部門能為組織帶來的利益，增強(qiáng)與組織高層領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系；（2）完善并增益強(qiáng)勢部門的工作：對(duì)強(qiáng)勢部門的業(yè)務(wù)進(jìn)行輔助和補(bǔ)充，以期實(shí)現(xiàn)利益捆綁；（3）為合作部門帶來切實(shí)好處：引入互助合作機(jī)制，回饋和增益合作部門，升級(jí)合作關(guān)系；（4）與一般部門實(shí)現(xiàn)資源的共享和互補(bǔ)：主動(dòng)共享本部門信息資源和技術(shù)服務(wù)，尋求新的合作領(lǐng)域；（5）不侵犯其他部門核心利益：協(xié)作過程中，不越位、敢錯(cuò)位、知進(jìn)退；（6）尋求業(yè)務(wù)空白，拓展自身職能：在其他部門未涉及領(lǐng)域拓展本部門業(yè)務(wù)。

4．反轉(zhuǎn)提升

“反轉(zhuǎn)提升”環(huán)節(jié)是整個(gè)影響力提升過程的成熟階段。主要工作在于，協(xié)調(diào)各部門利益，參與并主導(dǎo)組織內(nèi)各部門間信息資源共享規(guī)則的制定，匯集科研院所、企業(yè)等多方力量，建立共享平臺(tái)，以期達(dá)到兩方面目的：（1）鞏固本部門已獲得的結(jié)構(gòu)性權(quán)力資源，夯實(shí)權(quán)力基礎(chǔ)；（2）為由弱到強(qiáng)的地位轉(zhuǎn)換創(chuàng)造必要條件，借助共享平臺(tái)促成權(quán)力的提升。“反轉(zhuǎn)提升”實(shí)質(zhì)上可以看作是一種“匯集外部力量，打破原有格局”的過程?！叭鮿荨辈块T通過內(nèi)部驅(qū)動(dòng)與外部整合的方式搭建部門間資源共享平臺(tái)，同其他各部門間捆綁為更加緊密的利益共同體，一方面能夠進(jìn)一步降低競爭阻力；另一方面，還可以將原本處在輔助、服務(wù)地位的協(xié)調(diào)溝通職能，轉(zhuǎn)化為平臺(tái)維護(hù)和完善所必需的核心稀缺資源，進(jìn)一步提升競爭優(yōu)勢。特別是，平臺(tái)搭建過程中，以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)為導(dǎo)向的組織外資源引入，具備一定的合法性基礎(chǔ)，讓“弱勢”部門作為紐帶，將外部環(huán)境中不同利益主體與組織的發(fā)展聯(lián)動(dòng)在一起，實(shí)現(xiàn)了對(duì)組織中一些模糊的、非結(jié)構(gòu)化規(guī)則的有效利用，也有利于后續(xù)領(lǐng)先的、可持續(xù)的競爭優(yōu)勢的培養(yǎng)。

本階段的主要活動(dòng)示例如下：（1）匯集多方資源，建立共享平臺(tái)：在部門領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)下，與企業(yè)、高校等外部單位通力合作，參與政府各部門信息資源的整合，創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的信息資源共享平臺(tái)；（2）組建專家團(tuán)隊(duì)，提升平臺(tái)駕馭能力：引入專業(yè)化人才，增強(qiáng)本部門的平臺(tái)運(yùn)維能力，主導(dǎo)共享規(guī)則的制定。

（三）弱勢部門權(quán)力提升的影響因素

承接對(duì)弱勢部門權(quán)力提升主要實(shí)現(xiàn)途徑的歸納，本文進(jìn)一步對(duì)影響各環(huán)節(jié)實(shí)施效果的主要因素進(jìn)行了總結(jié)，以期廓清相關(guān)研究結(jié)論的適用范圍。由3位管理學(xué)院教授和5名碩博研究生組成的研究小組再次返回“田野”，對(duì)陜西省工信廳及其合作部門的相關(guān)工作人員進(jìn)行影響因素方面的資料收集。發(fā)現(xiàn)“政策的連續(xù)穩(wěn)定性”“信息技術(shù)的發(fā)展”和“切實(shí)有效的信息化管理體制”是陜西省工信廳作為“弱勢”部門能夠促成權(quán)力變遷的重要因素。這與以往研究中關(guān)于技術(shù)和工作流程設(shè)計(jì)對(duì)權(quán)力影響作用的論述［22－23］是相互呼應(yīng)的。

1．政策連續(xù)穩(wěn)定

根據(jù)等級(jí)鏈原則可知，行政組織中的資源調(diào)配主要依托于分管該領(lǐng)域的主管領(lǐng)導(dǎo)，也就形成了行政組織中普遍存在的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制特征。因此，一件事情的興衰與高層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)聯(lián)很大，政策制定者的執(zhí)政思路往往對(duì)事務(wù)發(fā)展起決定性作用。在這方面，工信廳的成功得益于歷任省長的支持和幫助。由于政策上延續(xù)性良好，在信息化體制問題方面不搞反復(fù)，始終堅(jiān)持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的執(zhí)政理念，從而為電子政務(wù)的順利開展提供了土壤。

【“省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，最開始賈治邦省長；程德明省長實(shí)際上是開創(chuàng)性的，確立了這個(gè)事情；袁純清繼任了這個(gè)事情；趙政永省長就是突破，變成資源共享；然后婁勤儉省長對(duì)我們繼續(xù)支持。你像S省，他不停的換省長，就你剛起個(gè)頭，領(lǐng)導(dǎo)換了，思路變了就停滯了，就沒辦法。政策是個(gè)基礎(chǔ)。從省上那個(gè)角度，延續(xù)性比較好，而且都比較重視?！保℅X－H）

“為什么陜西信息化能持續(xù)發(fā)展，就是我們工信廳一直把我們這種思路從一任一任交接棒講得很清楚，就能走下去。按傳統(tǒng)的，換個(gè)領(lǐng)導(dǎo)換一批人，換個(gè)領(lǐng)導(dǎo)換一種思路，那這個(gè)事情是干不成的?！保↗Y－H）】

2．信息技術(shù)發(fā)展

信息技術(shù)的發(fā)展，帶來了效率的極大提升，不但降低了電子政務(wù)建設(shè)過程中硬件配置成本、網(wǎng)絡(luò)安全隱患等問題對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)的影響作用，還大大節(jié)省了工信廳的預(yù)算開支。從而有更多富余的資金進(jìn)行資源統(tǒng)籌和調(diào)配，原來無法實(shí)現(xiàn)的某些建設(shè)規(guī)劃也因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)客觀發(fā)展，順勢得以解決。在資源和預(yù)算不足的情況下，如何高效、合理地配置部門內(nèi)部資源是“弱勢”部門面對(duì)的首要問題。陜西省工信廳創(chuàng)造性地借信息化趨勢解決自身資源瓶頸，把握發(fā)展時(shí)機(jī)，主導(dǎo)了電子政務(wù)建設(shè)的推進(jìn)節(jié)奏，也使信息技術(shù)發(fā)展成為影響其克服自身弱勢的重要因素之一。

【“這個(gè)基礎(chǔ)平臺(tái)、這個(gè)架構(gòu)，跟技術(shù)相關(guān)性很大。比如之前說的網(wǎng)絡(luò)整合，之前采用網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)電路SDH的方式，很貴，一個(gè)2M、4M的數(shù)據(jù)電路就幾萬一年，整個(gè)算下來是個(gè)天文數(shù)字，非常貴。因?yàn)樵O(shè)備的成本很高，讓運(yùn)營商去降低價(jià)格不可能，因?yàn)槌杀驹谀莾?。后來第二年年初，跟四大運(yùn)營商簽署了網(wǎng)絡(luò)協(xié)議，采取的是波分的方式。大的帶寬的成本比原先低了非常多，原來100M可能得10萬塊錢，現(xiàn)在可能幾千塊錢就能搞定?，F(xiàn)在省到市兩個(gè)500M，市到縣200M，所有省級(jí)部門接入都是一到兩百兆，有些專線以‘G’（為單位）。整個(gè)的費(fèi)用大概1 000多萬。有了這個(gè)才有可能提供大概方案，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。如果沒有這個(gè)技術(shù)，還是采用SDH，成本很高，不知道要乘多少倍，比如一年網(wǎng)絡(luò)租賃費(fèi)花一個(gè)億，也承擔(dān)不起。”（GX－HF）】

3．切實(shí)有效的信息化管理體制

我國電子政務(wù)管理涉及眾多部門，政府直接投入很大，這在客觀上對(duì)電子政務(wù)相對(duì)集中管理提出了很高要求。但當(dāng)前各省份電子政務(wù)建設(shè)的規(guī)劃、預(yù)算、審批、評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)分別由不同部門管理，尚未形成一個(gè)完整的機(jī)制，缺乏具備權(quán)威性、能夠統(tǒng)攬全局的部門對(duì)電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)行全方位的統(tǒng)籌，因此很容易造成重復(fù)投入、浪費(fèi)投入。一般省級(jí)信息化也有十多個(gè)不同類型的部門在分頭管理，甚至分布在黨委、人大等部門，出現(xiàn)了上情難以下達(dá)、橫向難以有效協(xié)調(diào)的局面，地方反映強(qiáng)烈［24］。在這種大環(huán)境下，為推進(jìn)全省信息化建設(shè)，陜西省根據(jù)《陜西省信息產(chǎn)業(yè)廳（省信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》成立了由主管副省長為組長，省工信廳、財(cái)政廳、發(fā)改委等相關(guān)單位分管領(lǐng)導(dǎo)為成員的信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)組織、管理、協(xié)調(diào)和督促檢查信息化工作。這一信息化工作的最高機(jī)構(gòu)具有信息化規(guī)劃權(quán)、立項(xiàng)權(quán)、論證權(quán)、專項(xiàng)資金使用建議權(quán)、評(píng)價(jià)和監(jiān)督權(quán)。將信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)置在省工信廳后，工信廳隨即成立了信息化管理中心（正處級(jí)事業(yè)單位），具體負(fù)責(zé)信息化建設(shè)相關(guān)的政策執(zhí)行。通過與省信息化領(lǐng)導(dǎo)小組掛鉤，工信廳在信息化推進(jìn)過程中便能夠?qū)⒈静块T發(fā)展與全省的信息化發(fā)展有效對(duì)接，適時(shí)參與相關(guān)政策的制定，讓它與組織內(nèi)其他部門的互動(dòng)變得有章可循。這有力的保障了工信廳承擔(dān)電子政務(wù)行政管理職責(zé)的合法性，降低了工作阻力。特別是《關(guān)于基于信息化基礎(chǔ)資源綜合服務(wù)體系開展業(yè)務(wù)應(yīng)用和網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)耐ㄖ返某雠_(tái)，明確了各部門實(shí)施信息化項(xiàng)目的內(nèi)容、程序，對(duì)部門電子政務(wù)項(xiàng)目資金管理等做出了規(guī)范要求。把省市縣信息化的立項(xiàng)權(quán)授給了省市縣三級(jí)信息化的主管部門，進(jìn)一步理順了信息化管理體制，解決了信息化推進(jìn)的體制障礙。

【“只有理順體制，才是做好信息化的前提，否則只能是碎片式推進(jìn)，還會(huì)不斷反復(fù)。信息化工作要做好，必須授權(quán)一個(gè)部門，系統(tǒng)長遠(yuǎn)做規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)?！保℅X－CSC）

“單靠主管的領(lǐng)導(dǎo)、靠下面的領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)信息化，是沒有可能的……信息化的體制一定要是最高的領(lǐng)導(dǎo)人去理順、去認(rèn)識(shí)，靠部門是做不到的。你叫喊的兇了，領(lǐng)導(dǎo)或者部門還認(rèn)為你在這爭權(quán)奪利呢，這是體制?！保℅X－CSC）】

（四）弱勢部門權(quán)力提升的內(nèi)在機(jī)制探索

承接以上對(duì)陜西省工信廳克服自身弱勢過程中影響因素的總結(jié)，本研究進(jìn)一步依托該案例，針對(duì)“工信廳贏得各部門配合，促成電子政務(wù)改革的原因有哪些？”等相關(guān)問題，再次進(jìn)入“田野”，對(duì)各合作部門展開訪談，以期挖掘弱勢部門權(quán)力提升的機(jī)制、機(jī)理，探索組織中弱勢部門推動(dòng)權(quán)力配置格局變遷的關(guān)鍵。通過對(duì)資料的精煉和分析，本研究有以下發(fā)現(xiàn)：

1．“共贏”導(dǎo)向權(quán)力策略的運(yùn)用是弱勢部門權(quán)力提升的主導(dǎo)思路

不同于以往戰(zhàn)略權(quán)變理論和資源依賴?yán)碚撓嚓P(guān)研究中“零和”導(dǎo)向的權(quán)力觀點(diǎn)，本案例中陜西省工信廳的部門權(quán)力提升并未建立在剝奪、侵占其他部門資源的基礎(chǔ)之上，而是以一種利他主義的方式實(shí)現(xiàn)。伴隨著電子政務(wù)工作發(fā)展的不同階段，其一，工信廳發(fā)揮本部門技術(shù)專長，不斷為陜西省政府提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，補(bǔ)充和完善其他部門的既有業(yè)務(wù)，通過分享自身權(quán)力資源的方式調(diào)整合作部門對(duì)于自身績效水平的期望和期待，降低其對(duì)強(qiáng)勢單位的依賴程度。一方面，互惠性合作帶來的相互促進(jìn)過程增強(qiáng)了行政組織中的權(quán)力流動(dòng)性，使部門間彼此介入，讓改變權(quán)力配置格局成為可能。另一方面，合作過程中所孕育的部門間共有的動(dòng)態(tài)權(quán)力資源，不僅與政府組織總體目標(biāo)達(dá)成密切相關(guān)（政府內(nèi)部管理與外部服務(wù)質(zhì)量的提升），還作為組織資源的一種改變著組織的結(jié)構(gòu)性功能（政府職能轉(zhuǎn)型）。其二，在幫助其他部門將“蛋糕做大”過程中拓展自身職能，鞏固、提升本部門在組織中的地位。整個(gè)權(quán)力提升過程的策略運(yùn)作體現(xiàn)出明顯的“共贏”思想和階段式遞進(jìn)特征。表明即便處于組織中次要位置，擁有較少結(jié)構(gòu)性權(quán)力資源，“弱勢”部門仍可以通過共贏導(dǎo)向的權(quán)力策略運(yùn)用，提高權(quán)力資源的配置效率、效果，逐步提升自身影響力，具體如圖1所示。

【“我們?cè)?jīng)出過一個(gè)文件叫《電子政務(wù)整合意見》，整合（他們的理解）就是把你的拿過來，把他的拿過來，然后抵觸就比較大。信息中心的主任、信息中心的人都愁，下一步我們都沒工作了；反正我也不積極，我這一大堆理由，你整不了；各種各樣的問題。后來我們出了個(gè)文件《資源共享》，共享，我們不是整你，而是你給我用，我給你用；我把公用的給大家用，你把你的拿出來給大家用?！保℅X－HF）】

圖1 弱勢部門權(quán)力提升可能的過程框架

綜合上述分析，本文提出有關(guān)組織中弱勢部門權(quán)力提升策略的研究推論。

推論1：“共贏導(dǎo)向”的權(quán)力運(yùn)用策略是組織中“弱勢”部門權(quán)力提升的主要策略。

推論1－1：“共贏導(dǎo)向”的權(quán)力運(yùn)用方式能夠通過增強(qiáng)組織內(nèi)權(quán)力流動(dòng)的方式為“弱勢”部門創(chuàng)造權(quán)力提升機(jī)會(huì)。

推論1－2：“共贏導(dǎo)向”的權(quán)力運(yùn)用方式能夠提高“弱勢”部門在權(quán)力資源配置方面的效率和效果，從而以階段性遞進(jìn)的方式促進(jìn)“弱勢”部門權(quán)力提升。

2．消解強(qiáng)勢部門職權(quán)壟斷是弱勢部門權(quán)力提升的關(guān)鍵

研究對(duì)象依托本部門科技導(dǎo)向的主要特征，在組織中建立起互惠共享的合作關(guān)系，形成了部門間權(quán)力流動(dòng)的管道，讓本部門能夠?qū)⒆陨磔o助服務(wù)性職能融入其他部門的工作完成之中，從而實(shí)現(xiàn)由邊緣切入到漸入主流的成功轉(zhuǎn)型。其中，消解“強(qiáng)勢”部門職權(quán)上的壟斷狀態(tài)是“弱勢”部門權(quán)力提升的關(guān)鍵點(diǎn)。根據(jù)資源依賴?yán)碚摵蛻?zhàn)略權(quán)變理論的相關(guān)論述，“強(qiáng)勢”部門因占據(jù)組織發(fā)展的核心資源而擁有較大權(quán)力。特別是行政組織中某些“強(qiáng)勢”部門對(duì)核心戰(zhàn)略權(quán)變資源的壟斷式占有，大大降低了權(quán)力在組織中的流動(dòng)性，會(huì)形成難以消解的完全式權(quán)力，這也是很多“強(qiáng)勢”部門保障自身地位的重要手段。因此，本該作為組織變革有力推動(dòng)者的“強(qiáng)勢”部門，在涉及到自身既得利益時(shí)便可能成為阻礙變革的障礙。與傳統(tǒng)靜態(tài)、片段性觀點(diǎn)不同，本案例中，隨著共贏導(dǎo)向的部門間合作不斷升級(jí)，工信廳作為“弱勢”部門在增益“強(qiáng)勢”部門、提高合作部門績效的同時(shí)，也與他們進(jìn)行了利益上的捆綁，瓦解了“強(qiáng)勢”部門對(duì)權(quán)力的壟斷。一方面，組織整體績效的提升符合組織發(fā)展的根本利益，在提高陜西省政府內(nèi)部管理與外部服務(wù)效率和質(zhì)量的同時(shí)也樹立了本部門的合法性；另一方面，共贏導(dǎo)向的權(quán)力互動(dòng)還使得資源共享成為組織內(nèi)各部門互動(dòng)的內(nèi)生制度。在這種共享規(guī)則作用下：首先，多方介入和參與增益“強(qiáng)勢”部門的同時(shí)，并未威脅到“強(qiáng)勢”部門的主導(dǎo)地位，既降低矛盾抵觸的可能又打破了權(quán)力壟斷，將“強(qiáng)勢”部門的完全式權(quán)力消解為分散式權(quán)力，增強(qiáng)了組織中權(quán)力的流動(dòng)性；其次，共贏平臺(tái)中各部門既得利益的客觀增加會(huì)反過來對(duì)已有資源共享理念進(jìn)行強(qiáng)化，增強(qiáng)相應(yīng)規(guī)則的制度化程度，以倒逼形式推動(dòng)部門間權(quán)力互動(dòng)規(guī)則的更替；最后，共贏平臺(tái)的建立讓組織中各部門形成利益共同體，在“把蛋糕做大”的要求之下，對(duì)協(xié)同發(fā)展的強(qiáng)調(diào)使組織中兼具溝通協(xié)調(diào)職能的部門在本情境下會(huì)隨平臺(tái)完善自然提升影響力。

綜合上述分析，本文提出有關(guān)組織中弱勢部門權(quán)力提升機(jī)制的研究推論。

推論2：“弱勢”部門權(quán)力提升的要義在于消解了“強(qiáng)勢”部門在職權(quán)上的壟斷狀態(tài)。

推論2－1：共贏導(dǎo)向的權(quán)力互動(dòng)有助于“弱勢”部門與“強(qiáng)勢”部門進(jìn)行利益捆綁，從而消解“強(qiáng)勢”部門職權(quán)上的壟斷狀態(tài)。

推論2－2：共贏平臺(tái)中各部門既得利益的增加在客觀上強(qiáng)化了資源共享制度，有助于“弱勢”部門推動(dòng)權(quán)力配置格局的變遷。

推論2－3：共贏平臺(tái)維系過程中對(duì)有效協(xié)同、溝通職能的強(qiáng)調(diào)，讓相關(guān)“弱勢”部門能夠借助平臺(tái)完善過程進(jìn)行權(quán)力提升。

四、總結(jié)與展望

本研究運(yùn)用案例分析的方式，解構(gòu)了一個(gè)組織中“弱勢”部門巧妙推動(dòng)組織變革、促成權(quán)力配置格局變遷的過程。研究發(fā)現(xiàn)，與以往文獻(xiàn)中對(duì)“強(qiáng)勢”部門權(quán)力狀態(tài)的強(qiáng)調(diào)不同，“弱勢”部門并未處在組織核心位置，也沒有掌握豐富的組織資源，更多憑借權(quán)力策略的運(yùn)用來達(dá)到資源儲(chǔ)備和地位提升的目的。參照資源依賴?yán)碚摵蛻?zhàn)略權(quán)變理論的經(jīng)典論述，打破組織中權(quán)力配置格局的動(dòng)因往往來自外部環(huán)境的需求轉(zhuǎn)變，而聚焦到組織內(nèi)部，“強(qiáng)勢”部門因掌握核心資源，位高權(quán)重，主導(dǎo)組織的發(fā)展走向，而“弱勢”部門因自身能力限制，更多扮演輔助角色。以至于多數(shù)研究忽視了“弱勢”部門自身的能動(dòng)作用，更傾向從靜態(tài)、片段的視角切入“強(qiáng)勢”部門與組織環(huán)境的客觀互動(dòng)，關(guān)注“強(qiáng)勢”部門如何通過資源的調(diào)配和變革的推動(dòng)保持在組織中的競爭優(yōu)勢。本文的主要貢獻(xiàn)之一，就在于對(duì)權(quán)力配置格局變遷過程中“弱勢”部門能動(dòng)性的刻畫和分析。組織中權(quán)力的不對(duì)稱（失衡）狀態(tài)并不是靜態(tài)、結(jié)構(gòu)化的。即便在穩(wěn)定、清晰的傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)下，“弱勢”部門仍然能夠通過共贏導(dǎo)向的權(quán)力策略運(yùn)用，以增加自身復(fù)雜性與多樣性的方式，與組織外部環(huán)境有機(jī)互動(dòng)，并尋求權(quán)力提升契機(jī)。例如，陜西省工信廳案例中，與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門進(jìn)行利益上和行動(dòng)上的對(duì)接、與平級(jí)部門展開互惠合作、運(yùn)用“以獎(jiǎng)代管”方式對(duì)下級(jí)部門進(jìn)行合理激勵(lì)、積極匯聚組織外資源謀求借“腦”下蛋以及主動(dòng)接軌市場環(huán)境、順應(yīng)信息化發(fā)展趨勢等做法［17］，都是此類權(quán)力互動(dòng)方式的典型表現(xiàn)。這本質(zhì)上與埃默森（Emerson）［3］關(guān)于權(quán)力源自組織中不對(duì)稱依賴關(guān)系的經(jīng)典論述并不沖突，實(shí)際上是“弱勢”部門通過有效“權(quán)力－均衡”機(jī)制設(shè)計(jì)，促成組織中權(quán)力再次平衡的過程。特別對(duì)于本文的研究對(duì)象來說，“弱勢”部門在權(quán)力互動(dòng)過程中采取必要激勵(lì)措施，分享自己的權(quán)力資源，一方面能夠增加社會(huì)交換對(duì)于“強(qiáng)勢”部門的附加價(jià)值，另一方面還有利于緩和權(quán)力平衡調(diào)整過程中的緊張關(guān)系，符合權(quán)力－依賴?yán)碚摰闹黧w思想。

因此，要完整揭示組織內(nèi)權(quán)力格局的變遷過程，必須兼顧對(duì)權(quán)力狀態(tài)和權(quán)力策略的共同關(guān)注，而權(quán)力配置格局的創(chuàng)造，從根本上涉及到“強(qiáng)勢”和“弱勢”部門在組織中的共同演化。深挖組織中權(quán)力互動(dòng)過程，厘清其中的權(quán)力沖突與整合如何根植于復(fù)雜的部門差異之上，探究各種正式或非正式權(quán)力運(yùn)用如何塑造了組織中強(qiáng)弱共存的權(quán)力格局，將成為未來組織權(quán)力研究的重要任務(wù)。后期可通過選取具備高柔性、高分散、有機(jī)化特征的現(xiàn)代組織進(jìn)行跨案例研究，對(duì)相關(guān)結(jié)論進(jìn)行完善和發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：張 叢）

The Power Development Process of W eaker Department in Organization

ZHAO Xinyu，SHANG Yufan，ZHANG Gengmiao，XU Xialu
（School of Management，Xi′an Jiaotong University，Xi′an 710049，China）

Through a case study of the E－government affairs in the Industry and Information Technology Department of Shaanxi Province，we find that there aremany challenges for a weaker department to complete its tasks in the organization．For instance，the lack of administrative power，the lack of financial appropriation，unsubstantial technology strength，limited communication channels，and complexity of interests，etc．We also find that a weaker department can improve its status effectively in organization by using a four－step－power strategy which is＂identity reconstruction＂，＂reflection of existence＂，＂all－win cooperation＂and＂fightback＂respectively．Accordingly，we conclude that the use of all－win oriented power tactics and the break ofmonopoly by powerful departmentare the internalmechanism forweaker department to cross choke points and achieve its goals．

power structure；the weaker subunit；power development；E－government

C936

A

1008-245X（2015）06-0045-10

10．15896／j．xjtuskxb．201506007

2015－04－13

國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（71232014，71473191）；陜西省管辦評(píng)分離改革課題（GBPKT207）

趙新宇（1988－ ），男，西安交通大學(xué)管理學(xué)院博士研究生；尚玉釩（1970－ ），女，通訊作者，西安交通大學(xué)管理學(xué)院副教授。

時(shí)間］ 2015－11－04

www．cnki．net／kcms／detail／61．1329．c．20151104．0827．004．htm l