政策轉(zhuǎn)移之博弈

【摘 要】在中國(guó)，體制改革，市場(chǎng)開(kāi)放，精英實(shí)力的提升，和迫于國(guó)際的壓力都促使中國(guó)的巨額車轍在海外尋求解決他們所面對(duì)的問(wèn)題。我們必須承認(rèn)全球化和政策轉(zhuǎn)移提升了中國(guó)的改革開(kāi)放的速度和進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】政策轉(zhuǎn)移；政策導(dǎo)向性的學(xué)習(xí)；體制改革

一、前言

通過(guò)對(duì)比較政治的研究我們可以看出，改革在很大的意義上就是政策轉(zhuǎn)移的產(chǎn)物。而國(guó)內(nèi)外壓力和思想動(dòng)態(tài)以及不同機(jī)構(gòu)之間互動(dòng)所產(chǎn)生的累計(jì)效應(yīng)為政策轉(zhuǎn)移提供了必要的條件。在中國(guó)，體制改革，市場(chǎng)開(kāi)放，精英實(shí)力的提升，和迫于國(guó)際的壓力都促使中國(guó)的巨額車轍在海外尋求解決他們所面對(duì)的問(wèn)題。我們必須承認(rèn)全球化和政策轉(zhuǎn)移提升了中國(guó)的改革開(kāi)放的速度和進(jìn)程。在這個(gè)理論上我們需要考慮一系列的問(wèn)題：政策轉(zhuǎn)移在哪些程度上促進(jìn)了中國(guó)的改革開(kāi)放？哪種形式的政策轉(zhuǎn)移被應(yīng)用于中國(guó)的改革開(kāi)放？其原因又是什么？什么是有中國(guó)特色的政策轉(zhuǎn)移？什么樣的因素可以導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)移的成功和失?。磕膫€(gè)階段的轉(zhuǎn)移可以導(dǎo)致政策的成功？評(píng)估本土政策體系和評(píng)估海外政策體系的關(guān)鍵是什么？

二、政策轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)

政策轉(zhuǎn)移就是一種比較國(guó)際，國(guó)家和組織之間學(xué)習(xí)資源的研究理論。它具備著著五中特質(zhì)。首先，在全球化的進(jìn)程中，例如世貿(mào)組織成員，全球通信的發(fā)展，國(guó)際金融，地產(chǎn)市場(chǎng)以及公共管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化都為政策轉(zhuǎn)移理論的發(fā)展和應(yīng)用提供了結(jié)構(gòu)性的機(jī)遇。毋庸置疑，國(guó)際組織對(duì)中國(guó)改革進(jìn)程的影響越來(lái)越大。Mark Evans （2004， P29） 認(rèn)為全球政治制度的建設(shè)是全球經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)的基石。正如中國(guó)的行政體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的進(jìn)程也是亦步亦趨的跟隨著全球一體化的腳步。雖然在改革初期，大多數(shù)情況下中國(guó)采取了復(fù)制（COPY）的模式學(xué)習(xí)海外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和管理模式。但是隨著精英群體的能力提升，‘邊學(xué)邊做（Learning through doing）成為了中國(guó)政策改革的具體模式。這證明中國(guó)政策學(xué)習(xí)和政策借鑒是符合中國(guó)傳統(tǒng)文化中務(wù)實(shí)性的特質(zhì)。

其次，執(zhí)政理念并不能影響國(guó)家和政府借鑒那種改革理念。比如說(shuō)，不管是什么樣政治體系的政府和國(guó)家都可以引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

第三，在所有的情況下，對(duì)現(xiàn)行法律條文規(guī)定質(zhì)量的不滿和對(duì)政府服務(wù)質(zhì)量提高的預(yù)期都會(huì)促進(jìn)現(xiàn)代化的進(jìn)程。然而，在中國(guó)，由于政府的各個(gè)部門(mén)的工作人員相對(duì)缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和價(jià)值觀念。因此，借鑒國(guó)際組織和外國(guó)政府的技術(shù)成為了中國(guó)崛起的重要手段。

三、政策轉(zhuǎn)移的媒介

過(guò)去的30年中，中國(guó)通過(guò)政策轉(zhuǎn)移的方式以蛙跳的狀態(tài)從一個(gè)經(jīng)濟(jì)貧困國(guó)發(fā)展到超級(jí)大國(guó)。在這個(gè)過(guò)程中一些國(guó)際組織，知識(shí)團(tuán)體和個(gè)人扮演了媒介的角色起到了一些政府不能夠發(fā)揮的作用。這些作用可以歸納為以下四個(gè)方面：

第一，國(guó)際領(lǐng)先的知識(shí)團(tuán)體和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)協(xié)助了政府在改革過(guò)程中的法制化建設(shè)。政策制定者不經(jīng)要借鑒先進(jìn)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，還要根據(jù)國(guó)際機(jī)構(gòu)（例如世界貿(mào)易組織，國(guó)際貨幣基金組織，世界銀行，經(jīng)合組織聯(lián)合固等）的事務(wù)準(zhǔn)則來(lái)制定相關(guān)的執(zhí)行準(zhǔn)則和條例 （see also Ladi， 2005 and Stone， 2000）. 這些國(guó)際組織的一些準(zhǔn)則被直接定義為“最佳實(shí)踐方案”都在發(fā)展中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和行政改革的過(guò)程中起到了重大的作用。某些國(guó)際組織有必要的強(qiáng)制手段，迫使發(fā)展中國(guó)家采取一定的改革策略（如IMF和WB）及其他用道德脅迫迫使各國(guó)接受一定的改革（如OECD ）。以中國(guó)為例，中國(guó)政府有著很明確的發(fā)展目標(biāo)的和方向。但是為了和國(guó)際接軌，中國(guó)政府也會(huì)做出一定的調(diào)整。過(guò)去的30年，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和行政體制的改革的成功是有目共睹的。這就證明作為政策轉(zhuǎn)移的媒介的國(guó)際組織例如世界貿(mào)易組織，國(guó)際貨幣基金組織，世界銀行，經(jīng)合組織聯(lián)合國(guó)等，和中國(guó)政府的精英階層有著共同的準(zhǔn)則，價(jià)值觀和發(fā)展目標(biāo)。很明顯他們是致力于中國(guó)的現(xiàn)代化的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是行政管理和法制現(xiàn)代化的建設(shè)。

第二，在所有情況下，正式與非正式的政策轉(zhuǎn)移過(guò)程中，國(guó)家內(nèi)部部門(mén)會(huì)建立一個(gè)機(jī)構(gòu)作為樞紐和國(guó)際組織聯(lián)系從而促進(jìn)政策的改變。例如國(guó)家行政學(xué)院會(huì)建立中歐公共管理項(xiàng)目（CEPA）來(lái)促進(jìn)人力資源管理的改革；中國(guó)住建部建立中國(guó)物業(yè)管理協(xié)會(huì)（CPMI）來(lái)深化中國(guó)房產(chǎn)物業(yè)管理的發(fā)展，以及中國(guó)創(chuàng)業(yè)板的成立都可以說(shuō)明這個(gè)道理。

第三，在所有形式的政策轉(zhuǎn)移都是建立在國(guó)內(nèi)部門(mén)與政策轉(zhuǎn)移媒介長(zhǎng)期合作的基礎(chǔ)上。

第四，雖然任何一次政策轉(zhuǎn)移都會(huì)或多或少的導(dǎo)致保守派和改革派的思想斗爭(zhēng)。但是，一個(gè)學(xué)習(xí)型政府會(huì)正確的采取政策轉(zhuǎn)移媒介的建議并應(yīng)用政策轉(zhuǎn)移這一工具來(lái)進(jìn)行新政策的制定和執(zhí)行。

四、政策轉(zhuǎn)移的程度

在過(guò)去的研究中，政策轉(zhuǎn)移的程度往往可以分為“軟”型傳播和“硬”型傳播。Mark Evans曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：相對(duì)于“硬”型傳播“軟”型傳播并不明顯，而且“軟”型傳播更難證明政策制定者是否真的借鑒了國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。但是即使在“硬”型傳播情況下，被傳播的政策在執(zhí)行的過(guò)程中都有被“軟”化的跡象。事實(shí)上，“硬”型轉(zhuǎn)移被“軟”化的情況都是政策制定者將借鑒的海外經(jīng)驗(yàn)本土化的一種表現(xiàn)。換句話說(shuō)，任何國(guó)家在轉(zhuǎn)移別國(guó)或者政府的執(zhí)政思想，方針和意識(shí)形態(tài)的時(shí)候，他都會(huì)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況執(zhí)行改革政策以避免“水土不服”的情況發(fā)生。而且，“軟”型傳播和“硬”型傳播最大的區(qū)別在于政策執(zhí)行的過(guò)程中是否會(huì)出現(xiàn)‘政策創(chuàng)新的現(xiàn)象?！坝病毙蛡鞑ルm然會(huì)結(jié)合“本土”現(xiàn)象，但是不會(huì)有任何“政策創(chuàng)新”的階段。此外，Mark Evans （2004，P222）認(rèn)為“政策轉(zhuǎn)移是一個(gè)全球化的政策工具”，而張晏輒（2014）覺(jué)得“全球化本身也是一種與本土化相適應(yīng)的過(guò)程”。

五、政策轉(zhuǎn)移的障礙

在政策轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，有三大變量可以阻礙政策的轉(zhuǎn)移和傳播，即：“認(rèn)知”的障礙；“制度”的障礙和“環(huán)境”的障礙（Evans，2009）。這些障礙往往以意想不到的方式相互影響并阻礙著政策轉(zhuǎn)移的順利實(shí)施。

政策轉(zhuǎn)移的‘認(rèn)知障礙是指在決策前對(duì)公共政策問(wèn)題的認(rèn)知和確認(rèn)的過(guò)程中，總結(jié)執(zhí)政思想的合理性，認(rèn)知現(xiàn)行制度和政策，和取代現(xiàn)行政策的替代方案工程中產(chǎn)生的知識(shí)層面的障礙。

“機(jī)構(gòu)”障礙是指在教訓(xùn)吸?。╨esson-drawing）的過(guò)程中，一般的技術(shù)性質(zhì)性障礙。它包括政策的連貫性；政策制定的理論與實(shí)際的結(jié)合；財(cái)務(wù)資源的合理分配，組織機(jī)構(gòu)之間職能的整合；新政執(zhí)行機(jī)構(gòu)的合理運(yùn)轉(zhuǎn)；項(xiàng)目執(zhí)行官有無(wú)足夠的技能和領(lǐng)導(dǎo)力以及項(xiàng)目監(jiān)控和評(píng)估系統(tǒng)。

“環(huán)境”障礙是指政策改革機(jī)構(gòu)缺乏有效的認(rèn)知和精英階層的推動(dòng)力，并缺乏政策傳播網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的推動(dòng)力以確保政策性學(xué)習(xí)的梳理執(zhí)行。他包括制度，政治，經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)的機(jī)構(gòu)性約束，并影響著教訓(xùn)吸取（lesson-drawing）的進(jìn)程。

“認(rèn)知”障礙和“環(huán)境”障礙主要取決于國(guó)家的性質(zhì)。由于缺乏一個(gè)真正的證據(jù)作為理論基礎(chǔ)來(lái)評(píng)估政策轉(zhuǎn)移的對(duì)象的兼容性，“認(rèn)知”障礙將在政策轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，新政行程的階段制約政策的發(fā)展。在新政執(zhí)行的階段里，“認(rèn)知”障礙也將導(dǎo)致保守派和革新派的矛盾。此外，技術(shù)層面的缺失也將導(dǎo)致新政執(zhí)行時(shí)的困窘。根據(jù)近期的研究，我們得知政策轉(zhuǎn)移主要是強(qiáng)調(diào)政策轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡(luò)的作用和重要性（Evans， 2009； Ladi， 2005）。因?yàn)樗且环N以結(jié)果來(lái)指導(dǎo)過(guò)程的方法。

此外，建立一個(gè)政策轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡(luò)會(huì)為另外一個(gè)政策轉(zhuǎn)移提供結(jié)構(gòu)性機(jī)會(huì)。在某種意義上，政策轉(zhuǎn)移是一種自發(fā)性行為。作為全球化的一種體現(xiàn)，參與政策轉(zhuǎn)移的機(jī)構(gòu)往往都有一種特殊的政治追求和信仰（例如新公共管理和新自由主義），并利用他的特殊背景協(xié)助政府順利完成政策轉(zhuǎn)移的過(guò)程。實(shí)際上，政策轉(zhuǎn)移的內(nèi)容通常被國(guó)際組織認(rèn)為是‘最佳實(shí)踐。因此，意識(shí)形態(tài)往往被認(rèn)為是政策轉(zhuǎn)移過(guò)程中起到最關(guān)鍵的因素之一。政策轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡(luò)和政策轉(zhuǎn)移的思想往往可以指導(dǎo)新政策的制定過(guò)程，而參與政策轉(zhuǎn)移的機(jī)構(gòu)可以彌補(bǔ)本土知識(shí)層面的不足。然而，國(guó)家自主的程度也可以決定政策轉(zhuǎn)移的形式是自愿的還是強(qiáng)制的。在大多數(shù)情況下，自愿型政策轉(zhuǎn)移只發(fā)生在自主層度較高的國(guó)家，而強(qiáng)制型政策轉(zhuǎn)移往往只會(huì)出現(xiàn)在一個(gè)沒(méi)有能力維護(hù)國(guó)家主權(quán)的國(guó)家。盡管，政策轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡(luò)對(duì)政策形成的過(guò)程影響較大，但是對(duì)政策執(zhí)行的層面的影響確是微乎其微的。因此，我們需要清楚的分辨出政策轉(zhuǎn)移的網(wǎng)絡(luò)和政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的相對(duì)影響。后者一直會(huì)影響政策所產(chǎn)生的結(jié)果。

六、如何評(píng)估政策轉(zhuǎn)移是否成功

我們?nèi)绾谓缍ㄕ咿D(zhuǎn)移是否成功呢？ David Marsh 和 Allan McConnell （2010）為我們提供了一個(gè)基礎(chǔ)的評(píng)估框架。這個(gè)框架著重于三個(gè)方面：即流程的成功；計(jì)劃方案的成功；和政治層面的成功。流程的成功是指通過(guò)協(xié)商，討論，咨詢等方式成功解決在政策制定階段出現(xiàn)的問(wèn)題（Marsh and McConnell， 2010， p. 572）。David Marsh 和 Allan McConnell （2010）的核心在于合法化的理念；法制的程序和民主的價(jià)值觀。政策影響力和創(chuàng)新力也可以作為評(píng)估政策轉(zhuǎn)移的重要因素。因?yàn)檎邉?chuàng)新有的時(shí)候是建立在政策轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上的（see： Dolowitzet al. 2000； Dolowitz and Marsh 2000）。

計(jì)劃方案的成功是假設(shè)如果政策轉(zhuǎn)移的收益群體越大越多那么政策轉(zhuǎn)移的計(jì)劃方案的成功率也就越高（Marsh and McConnell， 2010， p. 573）. “計(jì)劃方案”的成功往往被視為政策執(zhí)行的成功，因?yàn)樗彩钱?dāng)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家中特別流行的以“證據(jù)為基礎(chǔ)的政策制定方法”。此外，Marsh和McConnell （2010） 從兩個(gè)方面理解政治上的成功：即從政府和民眾的角度。某些政策在政府角度可能是成功的，因?yàn)樗赡軒椭岣哒蜗蠛吐曌u(yù)。然而，在民眾角度，政策的成功將取決于人所在的社會(huì)位置。這將是每個(gè)政策制定者需要進(jìn)行反思的問(wèn)題：即政策的收益人群是誰(shuí)？Bovens （2006， p. 322）認(rèn)為：

（即使是在相對(duì)）沒(méi)有爭(zhēng)議的情況下，政策評(píng)估也是一個(gè)沒(méi)有輸贏的過(guò)程。但是每個(gè)政策方案都需要考慮決策者，執(zhí)行機(jī)構(gòu)，客戶，壓力集團(tuán)等利益相關(guān)人。

以下表格所示就是結(jié)合中國(guó)的情況來(lái)認(rèn)證Marsh和McConnell（2010）的框架。首先就“計(jì)劃方案”的成功而言，法制社會(huì)的建設(shè)對(duì)于政策轉(zhuǎn)移和政策成功有著極大的推動(dòng)作用。就中國(guó)的情況而言，‘行政法制現(xiàn)代化的建設(shè)將會(huì)大力推動(dòng)民主發(fā)展的進(jìn)程，法制化健全的進(jìn)度，以及國(guó)際網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的建設(shè)。這都是促進(jìn)政策轉(zhuǎn)移成功的基礎(chǔ)條件。

其次，傳統(tǒng)文化中的兼容性和認(rèn)知性對(duì)于政策轉(zhuǎn)移和政策成功也很重要。對(duì)于已經(jīng)存在的事實(shí)證據(jù)，一個(gè)國(guó)家，政府和民族對(duì)于舶來(lái)品的兼容性和接納程度是否高將直接影響到新政的執(zhí)行效果。

最后，就政策的成功而言，政府的人氣仍然是一個(gè)核心問(wèn)題?！爸袊?guó)夢(mèng)”和“中國(guó)的反腐”行動(dòng)都是凝聚著超高的人氣。此外，國(guó)際輿論也是很重要的因素之一。如果通過(guò)政策轉(zhuǎn)移使一個(gè)國(guó)家可以與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)保持一致甚至推動(dòng)全球一體化的發(fā)展進(jìn)程，那么這種政策成功的結(jié)果在國(guó)際層面上也會(huì)得到相應(yīng)的支持。

七、結(jié)語(yǔ)：杜絕盲目的借鑒

通過(guò)以上的闡述，我們可以理解政策轉(zhuǎn)移其實(shí)是一個(gè)理性的，漸進(jìn)的學(xué)習(xí)活動(dòng)，但是只有當(dāng)轉(zhuǎn)移的政策和程序符合接受的組織的價(jià)值體系時(shí)，政策轉(zhuǎn)移才能夠更好的發(fā)揮其應(yīng)有的作用。這便是Mark Evans （2004）所提出‘學(xué)習(xí)悖論。繼 Marsh 和 McConnell （2010）提出的流程的成功；計(jì)劃方案的成功；和政治層面的成功。政策轉(zhuǎn)移更應(yīng)該側(cè)重在理解層面和創(chuàng)新實(shí)踐上的重要性。政策轉(zhuǎn)移又可以泛指一種借鑒的方法。但是在實(shí)踐應(yīng)用中，我們更應(yīng)該側(cè)重研究什么是不能夠被借鑒的？在新政執(zhí)行的過(guò)程中什么是實(shí)施的主要障礙？政策轉(zhuǎn)移的實(shí)施中，保守派和革新派斗爭(zhēng)的關(guān)鍵點(diǎn)在哪里？這都是政策轉(zhuǎn)移理論和實(shí)踐的研究人員需要做詳盡解答的問(wèn)題。

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