徐培玉 張敏

為進一步減輕種糧農(nóng)民負擔，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，從2003年開始， 國家實施了種糧補貼政策。從安徽省南陵縣的情況看，國家對種糧農(nóng)民實施種糧補貼后，農(nóng)民的種糧積極性有一定程度的提高，糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入都有一定的增長，但也存在一些亟待解決的問題。

一、南陵縣種糧補貼政策實施情況

目前，南陵縣種糧補貼主要有以下四項：

（一）糧食直接補貼。補貼依據(jù)是農(nóng)業(yè)稅計稅面積，補貼對象是二輪承包農(nóng)戶，全縣約13萬戶，面積約43萬畝，補貼標準13-14元/畝，每年一、二月發(fā)放，全縣每年發(fā)放金額約595萬元。項目主管部門是財政部門，實施主體是鎮(zhèn)人民政府。

此外，對種糧面積達100畝以上的大戶、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，發(fā)放10元/畝的種糧大戶補貼。

（二）農(nóng)作物良種補貼。補貼依據(jù)是以二輪承包面積為基礎的水稻（早、中、晚稻）、小麥、玉米、油菜和棉花等播種面積，補貼對象是實際種植前述品種的實際耕種者，發(fā)放戶次約30萬戶次，補貼標準10-15元/畝，每年七月、九月發(fā)放，全縣每年發(fā)放金額約1100萬元。項目主管部門是農(nóng)業(yè)部門，實施主體是鎮(zhèn)人民政府。

（三）農(nóng)資綜合補貼。補貼依據(jù)是以農(nóng)業(yè)部門上年實際發(fā)放農(nóng)作物良種補貼（早稻、中稻、晚稻、小麥）的播種面積，補貼對象是實際種植前述品種的耕種者，發(fā)放戶次約25萬戶次，平均補貼標準70元/畝，每年一月、二月發(fā)放，全縣每年發(fā)放金額約5200萬元。項目主管部門是財政部門，實施主體是鎮(zhèn)人民政府。

（四）水稻良種良法面積補貼。補貼標準為10元/畝，全縣有15萬畝，每年補貼150萬元。

各鎮(zhèn)、各部門發(fā)放給農(nóng)民的種糧補貼資金，通過“惠民直達系統(tǒng)”和“補貼專戶”實行縣級打卡發(fā)放;補貼資金專戶管理，封閉運行，?？顚Ｓ茫a貼資金直達補貼對象個人賬戶。

2010-2014年五年間，南陵縣累計發(fā)放種糧補貼資金32246萬元。其中糧食直接補貼2973萬元，農(nóng)資綜合補貼24697萬元，農(nóng)作物良種補貼4576萬元。

上述四項補貼按照糧食直接補貼面積43萬畝計算，補貼額大約為160-170元/畝，這就是老百姓常說的“田畝補貼”。按照農(nóng)業(yè)人口47.5萬人計算，人均補貼150元。全縣有13萬多戶農(nóng)民受益，廣大農(nóng)民對此項政策十分擁護和稱贊。

二、種糧補貼政策執(zhí)行中存在的問題

（一）計稅面積或二輪承包面積與實際耕地面積有差異。根據(jù)糧食直接補貼政策規(guī)定，糧食直接補貼以農(nóng)業(yè)稅計稅面積為基礎，在聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施時和農(nóng)業(yè)稅取消前，一些鎮(zhèn)、村為減輕農(nóng)民負擔，將一些低產(chǎn)田、灘涂等自然條件差的土地沒有納入計稅面積。近年來，各地大量開展中低產(chǎn)田改造、農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)田基礎設施配套等農(nóng)田水利基本建設，提高了耕地種植能力。由于人員更替和資料不全等因素，這些耕地難以有足夠的依據(jù)使其納入計稅面積發(fā)放糧食直接補貼和其他補貼。在征收農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”時期，部分農(nóng)戶外出務工經(jīng)商和少數(shù)農(nóng)戶為逃避稅費，將承包面積拋荒或私自轉(zhuǎn)包他人，拋荒的田地由村委會安排他人耕種，并承擔繳納稅費的義務; 私自轉(zhuǎn)包他人的面積也是由他人承擔繳納稅費的義務。發(fā)放種糧補貼后， 原來將承包面積拋荒或私自轉(zhuǎn)包他人的農(nóng)戶紛紛向村委會或他人索要土地，帶來了很多矛盾和糾紛。

（二）現(xiàn)行種糧補貼政策對農(nóng)民種糧積極性的效果不明顯。以南陵縣為例，2014年農(nóng)民人均純收入為12002元，按照種糧補貼平均每位農(nóng)民受益150元計算，僅占人均純收入的1.2%左右，種糧補貼對增加農(nóng)民收入的作用不明顯;對于種糧農(nóng)民來講，每畝只補貼160-170元，難以彌補化肥、農(nóng)藥、柴油等生產(chǎn)資料價格上漲所增加的農(nóng)業(yè)支出。糧食與經(jīng)濟作物的經(jīng)濟效益相比，種糧成本高、收益低，而種植西瓜、煙葉等經(jīng)濟作物的收益比種糧收益要高出2-3倍以上。即使加上國家種糧補貼資金，也抵不上種植經(jīng)濟作物的經(jīng)濟效益。農(nóng)民選擇種植糧食的主要原因還是根據(jù)土壤性質(zhì)、技術(shù)水平、種植習慣等因素，因此，種糧補貼對提高農(nóng)民種糧積極性和增加農(nóng)民收入效果不明顯。

（三）土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生新問題。一是種糧補貼歸屬問題導致矛盾糾紛。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐的加快，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包現(xiàn)象普遍存在。由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)手續(xù)普遍不健全，很多只是村民間的口頭協(xié)議，難以明確補貼資金的歸屬。因此，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，沒有協(xié)議或流轉(zhuǎn)協(xié)議中未明確補貼歸屬的，為保障農(nóng)民利益，補貼資金仍然發(fā)放給原承包戶，除達到100畝以上的大戶可享受每畝10元的種糧大戶補貼外，種植面積小于100畝的土地流入戶不享受種糧大戶補貼，而糧食直接補貼、農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)資綜合補貼等歸原承包戶享受。二是流入土地的大戶、農(nóng)業(yè)合作社、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)大多選擇了種植經(jīng)濟類作物，如水果、蔬菜、花卉、林木等，這些項目均不屬于國家種糧補貼的范圍。為了保障農(nóng)民利益不受損失，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和秩序，防止發(fā)生矛盾和糾紛，一般情況下，基層做法是按照計稅面積或二輪承包面積給原土地承包戶發(fā)放糧食直接補貼、農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)資綜合補貼等。近年來，隨著涉農(nóng)領域?qū)ｍ椪尾粩嗉訌?，認為土地上未種植糧食類作物的面積不應該發(fā)放種糧補貼，否則以違法違紀查處，甚至一些地方紀檢、檢察等部門對此類情況采取立案的方式進行調(diào)查。基層政府考慮，如果對這些從原承包戶手中流轉(zhuǎn)的、流轉(zhuǎn)后部分未種植糧食的土地停止發(fā)放種糧類補貼，可能會產(chǎn)生很多混亂，甚至會引起農(nóng)民不履行土地流轉(zhuǎn)合同收回流轉(zhuǎn)土地、產(chǎn)生糾紛、群體性上訪等其它影響農(nóng)村穩(wěn)定的情況。

（四）種糧補貼政出多門，職責不清。目前，南陵縣共實施了四項種糧補貼，其中農(nóng)作物良種補貼（品種為早稻、中稻、晚稻、油菜、小麥、棉花等）是農(nóng)業(yè)部門負責實施的，而糧食直接補貼（以計稅面積為依據(jù)）和農(nóng)資綜合補貼（品種為早稻、中稻、晚稻、小麥）的實施辦法又是上級財政部門發(fā)文，由財政部門實施，而財政部門卻不具備甄別、統(tǒng)計、核實各品種種糧面積的條件和能力。根據(jù)規(guī)定，農(nóng)資綜合補貼的發(fā)放依據(jù)是上年農(nóng)業(yè)部門發(fā)放水稻和小麥農(nóng)作物良種補貼的面積，這樣做雖然簡化了調(diào)查、摸底、統(tǒng)計、核實的具體事務，但給縣、鎮(zhèn)財政部門造成了很大的責任風險。

（五）種糧補貼核實成本過高。核實農(nóng)民的實際種糧面積是計算種糧補貼資金的依據(jù)，盡管鎮(zhèn)、村、組每年投入大量的人力、物力、財力在各村組戶進行種糧面積核實和張榜公示，但此項工作操作繁瑣，耗時費力，行政支出大，工作成本高，對基層來說負擔過重。此外，上級部門考慮春耕生產(chǎn)和農(nóng)民需求，要求糧食直接補貼和農(nóng)資綜合補貼在每年2月底3月初、甚至有些年份要求在春節(jié)前發(fā)放到種糧農(nóng)民手中，造成了補貼面積與當年實際種糧面積之間有差異。有的種糧多補的少，有的種糧少補的多，給基層增加了不必要的矛盾和負擔。

三、進一步完善種糧補貼政策的幾點建議

（一）合并種糧補貼項目。目前，南陵縣糧食直接補貼發(fā)放依據(jù)為計稅面積，農(nóng)作物良種補貼（早稻、中稻、晚稻、油菜、小麥、棉花等，按品種統(tǒng)計發(fā)放補貼）發(fā)放依據(jù)是在原計稅面積上的播種面積，農(nóng)資綜合補貼發(fā)放依據(jù)為上年的農(nóng)作物良種補貼面積（按照早稻、中稻、晚稻、小麥統(tǒng)計發(fā)放）。這三個補貼項目發(fā)放依據(jù)均是耕地面積，發(fā)放對象和相關(guān)數(shù)據(jù)的一致性達到95%以上。僅僅因為5%的補貼數(shù)據(jù)不同，各鎮(zhèn)、村干部需要重復幾十次、完成近70萬戶次的基礎數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計、整理、核實、公示等工作，每年花費時間和精力超過三分之一，給農(nóng)村基層工作人員帶來了很大的工作壓力和負擔。

建議將糧食直接補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)作物良種補貼合并為種糧補貼，一次性地以播種面積為補貼依據(jù)發(fā)放種糧補貼，播種面積可依據(jù)新一輪土地確權(quán)面積確定。

（二）提高種糧補貼標準。讓農(nóng)民種植糧食的經(jīng)濟效益達到或接近種植經(jīng)濟作物的經(jīng)濟效益，這樣才能真正起到調(diào)動農(nóng)民種糧積極性的作用。

（三）理順關(guān)系，明確職責。建議省、市明確劃分農(nóng)業(yè)部門和財政部門對種糧補貼工作的職責。按照“農(nóng)業(yè)部門管事，財政部門管錢”的原則，由農(nóng)業(yè)部門負責全部種糧補貼政策的制定、實施和落實工作，由財政部門負責補貼資金的籌集、下達、撥付和打卡發(fā)放工作。農(nóng)業(yè)部門和財政部門相互配合，各司其職，共同完成補貼發(fā)放工作。

（四）對土地流入的種糧大戶給予政策傾斜。對土地流轉(zhuǎn)大戶、農(nóng)村合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等單位進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、種植糧食作物的，給予政策傾斜，建議以農(nóng)機設備、農(nóng)業(yè)設施等給予項目扶持;原承包戶通過簽定協(xié)議流出土地后，不享受種糧補貼，通過提高租金的方式彌補種糧補貼“損失”。土地流轉(zhuǎn)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)流入土地種植糧食的，按實際種植面積發(fā)放種糧補貼，不種植糧食類作物的，不予發(fā)放種糧補貼，杜絕因管理難度大或漏洞發(fā)生的套取種糧補貼的行為。（五）改進補貼程序和方法。

補貼發(fā)放工作的布置時間應在每年年初，發(fā)放時間應在當年的下半年或下一年的年初。另外，將補貼面積的調(diào)查摸底工作改為由農(nóng)民自主申報，鎮(zhèn)村干部核實并進行公示的程序進行。年初由省市公布主要糧食品種的補貼標準，在小麥、早稻等糧食作物的青苗期，由種植人自己申報種糧面積，鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)部門、村委會核實、公示并上報縣農(nóng)業(yè)部門審核，縣農(nóng)業(yè)部門向財政部門申請補貼資金并以“一卡通”的形式發(fā)放補貼款。

（作者單位：安徽省南陵縣財政局農(nóng)財科）

責任編輯：欣聞