權(quán)力清單制度的實(shí)踐與反思

吳小婷

摘 要：建立權(quán)力清單制度是各級政府推進(jìn)行政改革的重要舉措。本文以安徽省蕪湖市政府為例調(diào)查了安徽省地方政府建立和推行權(quán)力清單制度的實(shí)踐探索，通過透視推行權(quán)力清單制度過程中存在的問題后，明確了依法科學(xué)管理劃分行政權(quán)力、嚴(yán)格政府權(quán)力清單制度程序、劃清部門權(quán)限、完善政府權(quán)力清單網(wǎng)上平臺(tái)、增強(qiáng)配套措施構(gòu)建、提出有針對性的政策措施等進(jìn)一步推行權(quán)力清單制度改善的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單制度；價(jià)值；實(shí)踐與反思；路徑選擇

權(quán)力天生具有擴(kuò)張性，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，是民心所向，也是以習(xí)近平同志為總書記的新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體的施政重點(diǎn)。從2005年河北邯鄲全國第一份“市長權(quán)力清單”到十八屆三中全會(huì)上正式提出“權(quán)力清單制度”，表明加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行體系建設(shè)是當(dāng)今時(shí)代的重大舉措。權(quán)力清單制度是包含著“權(quán)力清單”、“負(fù)面清單”和“責(zé)任清單”三項(xiàng)內(nèi)容的一個(gè)系統(tǒng)，分別從限制政府權(quán)力、激發(fā)企業(yè)活力，到明確各主體責(zé)任，一環(huán)扣一環(huán)，層層推進(jìn)。

一、權(quán)力清單制度在宏觀改革課題中的地位

（一）有助于法治政府的建設(shè)

構(gòu)建法治政府是當(dāng)代政府的重要追求。所謂的法治，既包括明確行政主體的行政權(quán)力需來源于法，又規(guī)定行政主體必須依照法律程序行使權(quán)力。以“白紙黑字”的方式呈現(xiàn)政府權(quán)力，劃清了政府與市場、政府與社會(huì)的邊界，防止行政權(quán)力的越位、缺位和錯(cuò)位。清單并不只是簡單的羅列，更是對權(quán)力劃定一個(gè)清晰慎重的范圍。

（二）有助于樹立政府形象

多年來，政府部門到底擁有哪些權(quán)力，其權(quán)限和使用程序等，行政部門自身也不明朗，由此，政府不作為與亂作為現(xiàn)象屢見不鮮。不僅侵害了相對人的合法權(quán)益，也損害了政府形象。為防止行政機(jī)關(guān)因自由裁量權(quán)衍生出腐敗，達(dá)到“用權(quán)力瘦身為廉政健身”的效果，①“權(quán)力清單”勢在必行。同時(shí)也能提高政府為人民服務(wù)的能力和水平，提高行政效率，營造和諧的官民氛圍。

（三）有利于發(fā)揮市場活力

經(jīng)濟(jì)危機(jī)等事實(shí)證明經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要國家的支持與引導(dǎo)，然而政府權(quán)力邊界的不清晰也會(huì)引發(fā)負(fù)面效應(yīng)。清單充分理清政府與市場的邊界、刪減不必要的、無依據(jù)的政府審批，改革傳統(tǒng)“全能政府”，釋放經(jīng)濟(jì)活力，確保市場在資源配置中的決定作用。清單不僅對權(quán)力越界行為有了抵制、制約、監(jiān)督、查辦、懲處的明確標(biāo)準(zhǔn)，也有利于公民遵紀(jì)守法和市場主體依法經(jīng)營。

（四）有利于強(qiáng)化落實(shí)各方監(jiān)督權(quán)，提高政府效率

一直以來行政機(jī)關(guān)對自身制定的規(guī)章有很大的解釋權(quán)。清單能防止權(quán)力任意擴(kuò)張，做到“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究”?！皺?quán)力清單制度”和“八項(xiàng)規(guī)定”有異曲同工之妙，不存在模棱兩可的解釋空間，廣大民眾可以照單直接監(jiān)督，不但讓群眾更直觀了解政府權(quán)力，也提高了社會(huì)對基層公職人員的監(jiān)督效力。

二、蕪湖市權(quán)力清單的實(shí)踐與困境

（一）清權(quán)放權(quán)后的“白紙黑字”

2013年以來，我國一些大城市政府嘗試推行權(quán)力清單制度，以法治的思維和方式推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。安徽省人民政府2014年10月發(fā)布《安徽省人民政府關(guān)于公布安徽省省級政府權(quán)力清單和責(zé)任清單目錄的通知》，將權(quán)力清單與責(zé)任清單同步推出，成為全國首創(chuàng)。其權(quán)力清單加入了責(zé)任事項(xiàng)、追責(zé)情形和廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，將責(zé)任清單的內(nèi)容一并加入權(quán)力清單，權(quán)責(zé)明確，一目了然。另外，還制作了審批流程圖，附上承辦機(jī)構(gòu)、服務(wù)電話、監(jiān)督電話、法定期限和承諾期限。同年11月，蕪湖市公布了全省第一份市級政府權(quán)力清單和運(yùn)行流程圖，同時(shí)推行企業(yè)投資負(fù)面清單管理，實(shí)現(xiàn)“權(quán)力清單”與“負(fù)面清單”的同步實(shí)施。在清單建設(shè)中，市級行政權(quán)力僅保留2565項(xiàng)，精簡65.9%，繪制并同步公布了每一項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)行流程圖，突出體現(xiàn)了“簡政放權(quán)”、“便民高效”的原則。②

（二）電子化的互動(dòng)機(jī)制

2015年4月20日，安徽省政府權(quán)力清單運(yùn)行平臺(tái)正式上線試運(yùn)行，標(biāo)志建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的省政府權(quán)力清單運(yùn)行平臺(tái)工作邁入新階段。該平臺(tái)包括政府權(quán)力項(xiàng)目庫、政務(wù)公開服務(wù)平臺(tái)（電子政務(wù)大廳）、政府權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)行辦事平臺(tái)、電子監(jiān)察平臺(tái)和法制監(jiān)督平臺(tái)，簡稱“一庫四平臺(tái)”。蕪湖市是此次上線試運(yùn)行的五個(gè)試點(diǎn)市政府之一。

蕪湖市目前已經(jīng)完成信用蕪湖“一網(wǎng)一庫一平臺(tái)”基礎(chǔ)設(shè)施的搭建，其中的“一網(wǎng)”——信用蕪湖網(wǎng)站已初步建成并成功上線。截至2015年12月16日，共收錄信用記錄4142565條，其中自然人4065180條，法人77385條；“7天雙公示”中，已有公示記錄129124條，包括行政許可類125630條、行政處罰類3512條。③據(jù)悉，蕪湖市的市民或企業(yè)現(xiàn)均可登錄信用蕪湖網(wǎng)站了解相關(guān)政策法規(guī)、信用動(dòng)態(tài)，查看面向社會(huì)公示的行政許可和行政處罰信息以及其他相關(guān)查詢和服務(wù)辦理。

模式建立對于建設(shè)和實(shí)施權(quán)力清單制度有著長效的促進(jìn)作用，但模式本身也處在基本架構(gòu)形成和探索階段，在具體實(shí)踐過程中仍存在一些問題。

1、權(quán)力劃分依據(jù)的參考標(biāo)準(zhǔn)不清晰，清單質(zhì)量下降

依照安徽省公布的《安徽省人民政府關(guān)于推行省級行政權(quán)力清單制度的通知》④，蕪湖市公布的“其他行政權(quán)力”一項(xiàng)占總體權(quán)力超30%，權(quán)力劃分含糊不清。同比浙江省，“非行政許可審批”與“行政規(guī)劃”也劃分不同，這些都是參考標(biāo)準(zhǔn)不清晰的表現(xiàn)。同時(shí)，不少地方政府把權(quán)力清單與簡政放權(quán)相混淆，一味“精簡”數(shù)量，一些部門的減幅高達(dá)一半。對被精簡的行政權(quán)力沒有列單公布，也未說明原因，形成權(quán)力邊界的“缺口”，權(quán)力清單質(zhì)量大打折扣。

2、職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)各異

中國政法大學(xué)發(fā)布的《中國法治政府發(fā)展報(bào)告（2015）》中披露，在同級的地方政府中，公布的權(quán)力清單存在巨大差別。以安徽省各市級地方政府公布的行政權(quán)力清單為例，就總數(shù)而言，合肥市共公布1463項(xiàng)，蕪湖市公布2619項(xiàng)，安慶市公布2360項(xiàng)；同時(shí)，各地公布分權(quán)力清單內(nèi)容也存在一定差異，如各地市的發(fā)改委審批權(quán)事項(xiàng)，合肥市為10項(xiàng)，安慶市為9項(xiàng)，而蕪湖市達(dá)39項(xiàng)。數(shù)量少并非意味著真的審批項(xiàng)目少，數(shù)量的差異是各地方的統(tǒng)計(jì)口徑不一、各單位的編制人員掌握權(quán)力編制的尺度不同等原因造成的。

3、事權(quán)劃分不清晰，權(quán)力下放不協(xié)調(diào)

政府結(jié)構(gòu)的高度復(fù)雜引起職能分離和職能交叉，帶來權(quán)責(zé)歸屬問題；同時(shí)，社會(huì)生產(chǎn)等公共服務(wù)對象利益多元化帶來的沖突需要協(xié)調(diào)治理，這從另一層面給政府職能的有效履行帶來巨大的壓力，引起部門之間的權(quán)力下放不協(xié)調(diào)。有的部門權(quán)力下放取消，但是有的部門沒有。比如有地方反映，地方投資審批權(quán)已經(jīng)取消或下放，但是規(guī)劃、土地用地指標(biāo)的審批權(quán)力不下放，還是落實(shí)不了。

4、事后監(jiān)管不足，缺少相應(yīng)的配套措施

行政權(quán)力清單制度雖是一項(xiàng)具體的制度，但其運(yùn)行必然關(guān)系其他制度，也必然對其他制度產(chǎn)生一定的影響，因而需要相應(yīng)的配套制度作支撐和配合。例如電子政務(wù)制度、責(zé)任追究制度，監(jiān)管制度等。蕪湖市雖然是省內(nèi)率先建立網(wǎng)上監(jiān)管平臺(tái)的地市，但離完善的“一庫四平臺(tái)”目標(biāo)還有努力的空間，且國內(nèi)絕大部分省市都未設(shè)立公眾平臺(tái)。雖審批過程精簡，但監(jiān)管責(zé)任更大。

三、權(quán)力清單的改進(jìn)路徑選擇

（一）依法科學(xué)管理劃分行政權(quán)力

首先，要從源頭上全面梳理行政權(quán)力的設(shè)定依據(jù)。列入清單中的行政權(quán)力，并非行政機(jī)關(guān)目前實(shí)際享有的權(quán)力，而是以法律依據(jù)為基礎(chǔ)的權(quán)力。其次，要使用統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，避免不同地方政府中同一部門同一性質(zhì)的權(quán)力類型出現(xiàn)不一致的混淆狀態(tài)。最后，權(quán)力清單中所載內(nèi)容除了權(quán)力編碼、行使權(quán)力的部門和權(quán)利類型外，還應(yīng)列明權(quán)力依據(jù)，將每一項(xiàng)行政權(quán)力所依據(jù)的具體法律條文予以單獨(dú)列出，明確權(quán)力的認(rèn)定依據(jù)。

（二）嚴(yán)格政府權(quán)力清單制度程序

首先，在權(quán)力清單的制定主體上，應(yīng)由地方各級人大及其常委會(huì)制定與審議。制定者與實(shí)施者相分離，能夠保持這一制度的獨(dú)立性，有效防止隨意化。其次，需要進(jìn)行第三方梳理，除了專家外，還需要向社會(huì)和公眾“曬權(quán)”，接受建議和監(jiān)督。最后，可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的方式實(shí)現(xiàn)權(quán)力信息資源的共享。這種引入多方主體的探討機(jī)制能讓權(quán)力清單更加科學(xué)化，也有利于清單的推廣和實(shí)施。

（三）劃清部門權(quán)限，聯(lián)動(dòng)三單并存

明晰政府機(jī)構(gòu)部門的科學(xué)設(shè)置，全面清理并公布各類行政權(quán)力主體。行政主體主要包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織兩類。但是，在實(shí)際中，行政主體的分類和內(nèi)涵更加復(fù)雜，例如部分事業(yè)單位也承擔(dān)行政職能。因此，在制定清單時(shí)，有必要先清理并公布各類行政權(quán)力主體，明確哪些組織屬于行政權(quán)力主體，進(jìn)而納入清單管理。而且，在目前公布的權(quán)力清單中，只有少數(shù)幾個(gè)地方在公布權(quán)力清單的同時(shí)，也規(guī)定了每項(xiàng)權(quán)力行使的流程圖和責(zé)任清單?！叭龁巍笔且粋€(gè)完整的系統(tǒng)，環(huán)環(huán)相扣，層層推進(jìn)，缺一不可。

（四）完善政府權(quán)力清單網(wǎng)上平臺(tái)，增強(qiáng)配套措施構(gòu)建

“陽光是最好的防腐劑”，加大權(quán)力清單的信息公開和宣傳力度，接受各方監(jiān)督。權(quán)力清單運(yùn)行平臺(tái)需橫向覆蓋所有政府職能部門，縱向聯(lián)通省、市、縣三級政府，遵循統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、資源共享原則。同時(shí)，對于不落實(shí)行政權(quán)力清單制度的行政機(jī)關(guān)和官員，應(yīng)有嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，要加強(qiáng)行政權(quán)力清單制度與電子監(jiān)察、部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通，建立行政權(quán)力清單的考核、投訴、處理等制度。

（五）要緊密結(jié)合本地實(shí)際制定工作部署，提出有針對性的政策措施

要把推行權(quán)力清單制度與簡政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變等結(jié)合起來，形成改革合力。把與企業(yè)生產(chǎn)和群眾生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，擺在優(yōu)先位置，重點(diǎn)解決，給群眾以最直接的改革福利。特別是對“行政許可”和“行政處罰”這兩類社會(huì)集中關(guān)注的職權(quán)事項(xiàng)，更應(yīng)制定權(quán)力運(yùn)行圖，簡化行政流程，縮短辦事時(shí)限，同時(shí)把權(quán)力主體、權(quán)力依據(jù)、監(jiān)督電話等一并向社會(huì)公布。

四、結(jié)論

以清單的形式明確規(guī)定政府及其部門所擁有的權(quán)力，是政府行為正視權(quán)責(zé)關(guān)系的具體表現(xiàn)，同時(shí)也是政府權(quán)力的公示制度。作為全面深化改革的重要舉措，權(quán)力清單是當(dāng)前法治政府建設(shè)的突破口和重要抓手。

推行權(quán)力清單制度也是對地方各級政府行政能力的重大考驗(yàn)。需各級政府按照“清單之外無權(quán)力、目錄之外無審批、法無授權(quán)不可為、法已授權(quán)必須為”的目標(biāo)要求，進(jìn)一步厘清政府與市場、政府與社會(huì)、省與市縣政府、部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，更好地激發(fā)市場主體和社會(huì)活力，讓群眾切身感覺到改革帶來的變化。（作者單位：安徽大學(xué)）

注解：

① 李克強(qiáng)：以權(quán)力“瘦身”為廉政“強(qiáng)身”.新華網(wǎng).2015-02-09.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-02/09/c_1114306742.htm

② 老春.蕪湖市公布市級行政權(quán)力清單及運(yùn)行流程.新安晚報(bào).2014-02-01.http：//ah.anhuinews.com/system/2014/12/01/006612037.shtml

③ 信用蕪湖完成“一網(wǎng)一庫一平臺(tái)”搭建.人民網(wǎng).2015-02-23.http：//ah.people.com.cn/n/2015/1223/c358340-27380079.html

④ 《安徽省人民政府關(guān)于推行省級行政權(quán)力清單制度的通知》皖政〔2014〕29號(hào)。

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