張俊

摘要：地震災(zāi)區(qū)屬于生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，該區(qū)域抗干擾性較弱，而且地震頻發(fā)，恢復(fù)原狀的機(jī)會小，2008年發(fā)生的汶川地震和2013年蘆山地震就屬于典型的地震災(zāi)區(qū)，究其原因是汶川和蘆山都處于龍門山地震帶，是地震災(zāi)害的首發(fā)區(qū)域。為了更好的保障災(zāi)區(qū)人民的生存和發(fā)展權(quán)，本人認(rèn)為國家應(yīng)啟動生態(tài)移民戰(zhàn)略，將地震災(zāi)區(qū)的人民遷移到地震較少和環(huán)境承載能力較強(qiáng)的地區(qū)。而生態(tài)移民是一項(xiàng)復(fù)雜性工程，其中必然涉及到移民的權(quán)利保障問題，這便是本文所要研究的重點(diǎn)問題。

關(guān)鍵詞：地震災(zāi)區(qū)；生態(tài)移民；權(quán)利保護(hù)

一、生態(tài)移民權(quán)利保護(hù)的基本理論

（一）由汶川、蘆山地震引發(fā)的生態(tài)移民問題思考

2008年和2013年在四川發(fā)生了汶川、蘆山大地震，地震影響的范圍極大，甚至波及到周邊省份，給災(zāi)區(qū)人民造成了極大的損失，原本汶川、蘆山就屬于貧困地區(qū)，由于地震的發(fā)生使更多的人處于貧困邊緣，許多災(zāi)區(qū)人民迫于生計(jì)已經(jīng)開始自發(fā)性移民，選擇地震較少的地區(qū)遷移，然而這種個體性移民受法律關(guān)注度較少，其中所涉及到的權(quán)利義務(wù)關(guān)系容易被忽視。眾所周知，汶川、蘆山處于地震帶中，地震頻發(fā)，是生態(tài)環(huán)境非常脆弱和敏感的區(qū)域，已經(jīng)不適合在原地重建生活，在原地甚至將找不到安全的重建地點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，汶川、蘆山地震的地質(zhì)影響將持續(xù)十年之久，地震災(zāi)區(qū)內(nèi)的山體松動，將可能導(dǎo)致各種地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，而且對地震災(zāi)區(qū)的生態(tài)建設(shè)工程也會產(chǎn)生破壞性的影響。①面對地震等地質(zhì)災(zāi)害的威脅，國家應(yīng)及時啟動生態(tài)移民戰(zhàn)略，將災(zāi)區(qū)人民遷移到更適合人居的地區(qū)居住，以保障災(zāi)區(qū)人民最基本的生存和發(fā)展權(quán)，而且從另一角度來看，由于地震災(zāi)區(qū)人口的遷移，也可緩解該區(qū)域的生態(tài)壓力，讓該區(qū)域進(jìn)行自然恢復(fù)和演替，從而實(shí)現(xiàn)對該區(qū)域更好的生態(tài)保護(hù)。雖然本文提出要實(shí)施生態(tài)移民戰(zhàn)略，但是生態(tài)移民本身是一項(xiàng)浩大工程，而且是在政府主導(dǎo)下實(shí)施的非自愿性移民工程，侵犯移民權(quán)利的現(xiàn)象時有發(fā)生，比如：政府對生態(tài)移民的參與權(quán)保護(hù)不足、政府對生態(tài)移民財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償不足、政府對生態(tài)移民子女受教育權(quán)保護(hù)不夠、政府對生態(tài)移民申訴救濟(jì)權(quán)保護(hù)缺失，所以在整個實(shí)施過程中應(yīng)注重災(zāi)區(qū)移民的權(quán)利保障，關(guān)注移民的利益訴求，使災(zāi)區(qū)移民成為發(fā)展型移民，生態(tài)移民工程才能有效的開展下去。

（二）生態(tài)移民權(quán)利保護(hù)的內(nèi)涵

1、生態(tài)移民的概念

生態(tài)移民的概念最早是由美國著名科學(xué)家考爾斯提出的，他認(rèn)為，生態(tài)移民是為了更好的保護(hù)生態(tài)環(huán)境而實(shí)施的移民，只有當(dāng)某區(qū)域的生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)且不適合人居時，才會進(jìn)行生態(tài)移民。而在我國，學(xué)界對這一概念有不同認(rèn)識，劉學(xué)敏認(rèn)為，生態(tài)移民是從改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟(jì)出發(fā)，把原來位于環(huán)境脆弱地區(qū)高度分散的人口，通過移民的方式集中起來，形成新的村鎮(zhèn)，使生態(tài)脆弱地區(qū)達(dá)到人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。②還有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)生態(tài)移民的多目標(biāo)性，如方兵和彭志光認(rèn)為，生態(tài)移民是從保護(hù)生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)環(huán)境出發(fā)，既考慮移民的生存發(fā)展權(quán)，又考慮遷入地的生態(tài)承載力，同時應(yīng)保護(hù)遷入地原居民利益不受損害，是一種多目標(biāo)移民。③筆者比較贊同方兵和彭志光的觀點(diǎn)，但是略有不同的是，筆者考慮到地震災(zāi)區(qū)移民的特殊性，本人認(rèn)為生態(tài)移民主要是考慮災(zāi)區(qū)人民的生存發(fā)展權(quán)才進(jìn)行的移民，進(jìn)而也可實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)環(huán)境的目，但是不管是以何種為主要目的而發(fā)生的人口遷移，只要該遷移活動與生態(tài)環(huán)境相關(guān)就都可以稱之為生態(tài)移民。

2、生態(tài)移民權(quán)利的內(nèi)涵

由于生態(tài)移民的特殊性，生態(tài)移民除享有憲法和法律所保障的基本權(quán)利外，還應(yīng)享有因發(fā)生遷移安置而派生的其他重要權(quán)利，主要包括政治權(quán)利（參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、申訴救濟(jì)權(quán)）、財(cái)產(chǎn)權(quán)利如財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償權(quán)、文化教育權(quán)（移民的再教育權(quán)和移民子女的受教育權(quán)）和社會保障權(quán)等，對這些重要權(quán)利的保障將直接關(guān)乎移民的生存發(fā)展，所以理應(yīng)受到高度重視。生態(tài)移民參與權(quán)是指在制定移民安置方案、具體實(shí)施方案過程中以及后期扶持中，生態(tài)移民享有廣泛的參與權(quán)，政府有義務(wù)充分保障該項(xiàng)權(quán)利的行使，因?yàn)樵擁?xiàng)權(quán)利是行使其他權(quán)利的前提，而且移民方案的制定者有義務(wù)采取各種有效的方式聽取移民的想法和意見，將這些民意充分體現(xiàn)在移民方案的制定過程中。監(jiān)督權(quán)是指移民有權(quán)全程監(jiān)督移民方案的實(shí)施情況以及移民資金的使用情況，政府有義務(wù)對這些信息進(jìn)行及時的公開，以便接受移民的監(jiān)督和質(zhì)詢。申訴救濟(jì)權(quán)是指當(dāng)移民的權(quán)利受到侵害時，移民有權(quán)向政府和司法機(jī)關(guān)尋求法律保護(hù)，以確保移民有糾紛時可以得到有效的解決。財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償權(quán)是指生態(tài)移民有權(quán)得到政府對其因生態(tài)遷移而造成的財(cái)產(chǎn)損失給予合理補(bǔ)償。具體應(yīng)補(bǔ)償個人私有財(cái)產(chǎn)的損失，包括個人的房屋、生產(chǎn)資料等，還應(yīng)補(bǔ)償移民的集體財(cái)產(chǎn)損失，具體包括學(xué)校、衛(wèi)生所等，這些財(cái)產(chǎn)損失均應(yīng)得到合理的補(bǔ)償。移民的再教育權(quán)是指移民搬遷到一個陌生的環(huán)境后，因傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活發(fā)生重大改變，因而會出現(xiàn)一些不適感，為了使移民能在遷入地長久居住下來，政府應(yīng)加大投資力度對移民進(jìn)行生產(chǎn)技能培訓(xùn)和職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，讓移民在遷入地能夠正常就業(yè)。移民子女的受教育權(quán)也應(yīng)得到充分的重視，因?yàn)檫@也關(guān)系到移民能否在遷入地長久生活下去，我國憲法明確規(guī)定，受教育權(quán)是一項(xiàng)公民的基本權(quán)利，每個人都有受教育的權(quán)利，因此，移民子女尤其是還處于接受義務(wù)教育的子女，享有與遷入地居民子女平等的教育機(jī)會，不得以任何理由拒絕接收或者接收后收取額外的借讀費(fèi)。社會保障權(quán)是指移民有權(quán)得到國家和社會保障的權(quán)利，具體包括社會保險(xiǎn)和社會救濟(jì)等，因?yàn)橐泼裼梢粋€熟悉的社會被迫遷移到另一陌生的環(huán)境，導(dǎo)致與原來的生活相剝離，失去了原有的資源，處于弱勢群體的他們應(yīng)有權(quán)享受國家、社會幫助的權(quán)利。

（三）生態(tài)移民權(quán)利保護(hù)的必要性分析

1、生態(tài)倫理

生態(tài)倫理即人類處理自身及其周圍的動物、環(huán)境和大自然等生態(tài)環(huán)境的關(guān)系的一系列道德規(guī)范，通常是人類在進(jìn)行與自然生態(tài)有關(guān)的活動中所形成的倫理關(guān)系及其調(diào)節(jié)原則。④生態(tài)倫理的最終價(jià)值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。而本文所提出的生態(tài)移民工程也應(yīng)遵循該理論要求，既要改善遷出地的生態(tài)環(huán)境，又要不影響遷入地的生態(tài)環(huán)境，而且又要滿足移民的基本生活水平，所以為了實(shí)現(xiàn)遷出地和遷入地的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)綜合考慮各方面因素做出合理的安置規(guī)劃。

2、人權(quán)保障

人權(quán)保障理論是指每個人都有平等的權(quán)益，人們必須參與到發(fā)展的過程中去，而人權(quán)中最核心的權(quán)利當(dāng)屬生存和發(fā)展權(quán)，如果一個公民連基本的生存和發(fā)展權(quán)都無法得到保障，那么其他權(quán)利也無法得到保障。而地震災(zāi)區(qū)是一個較為典型的區(qū)域，由于地震頻發(fā)，自然環(huán)境極其惡劣，如汶川、蘆山等災(zāi)區(qū)已經(jīng)不適合在原地進(jìn)行恢復(fù)性建設(shè)，否則該區(qū)域的人民將可能遭受多次的生命財(cái)產(chǎn)威脅，基本的生存與發(fā)展權(quán)根本無法得到保障，而生態(tài)移民戰(zhàn)略剛好符合人權(quán)保障的要求，將災(zāi)區(qū)人民遷移到一個更為安全的地方居住，而且為災(zāi)區(qū)人民提供最基本的生活保障，所以國家應(yīng)在地震災(zāi)區(qū)及時啟動生態(tài)移民戰(zhàn)略，以實(shí)現(xiàn)人權(quán)的最大保障。

二、地震災(zāi)區(qū)生態(tài)移民權(quán)利保護(hù)存在的問題

（一）生態(tài)移民的參與權(quán)保護(hù)不足

前文已論述在整個移民安置過程中應(yīng)全方位保護(hù)移民的參與權(quán)，但是現(xiàn)實(shí)不容樂觀，有些生態(tài)移民工程完全是在行政命令主導(dǎo)下完成的，整個過程移民并沒有積極參與進(jìn)來。雖然有些政府在政策文件中允許移民自愿參與移民安置規(guī)劃以及具體實(shí)施過程中，但是這些規(guī)定過于原則，缺乏可操作性，對于移民在哪個階段、以什么方式參與以及如何保障移民參與等一系列具體問題都沒有明確的規(guī)定，往往使參與權(quán)流于形式。因此為了有效保障移民的參與權(quán)，首先政府應(yīng)建立移民信息公開制度，充分保障移民的知情權(quán)，政府應(yīng)及時對外公布相關(guān)移民情況，讓移民清楚移民工程的進(jìn)展情況和資金利用情況，只有這樣才能充分保障移民的參與權(quán)和知情權(quán)。其次政府在制定相關(guān)決策時應(yīng)具體細(xì)化參與權(quán)如何行使。最后也應(yīng)加強(qiáng)移民的參與水平，可考慮舉辦各種政策宣講會和座談會，目的是讓移民了解相關(guān)政策，提高其參與能力，只有提高移民的參與能力，移民才有意愿和興趣參與移民規(guī)劃。

（二）政府對生態(tài)移民財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償不足

為了確保生態(tài)移民工程的順利開展，應(yīng)充分補(bǔ)償移民的財(cái)產(chǎn)損失并且及時足額發(fā)放，否則將無法實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民工程的預(yù)期效果。然而，在生態(tài)移民過程中，往往有許多移民未能得到充足補(bǔ)償，比如政府往往也只對移民的住房、生活用品進(jìn)行補(bǔ)償，卻沒有對相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)資料進(jìn)行合理補(bǔ)償，而且后續(xù)扶助資金也往往一拖再拖，導(dǎo)致他們的生活處于更加貧困的狀態(tài)。所以為了使生態(tài)移民成為發(fā)展型移民，國家應(yīng)將生態(tài)移民行為盡快納入法制軌道，全面規(guī)范生態(tài)移民行為，重點(diǎn)對生態(tài)移民財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償權(quán)作具體規(guī)定，包括補(bǔ)償?shù)姆绞?、范圍和?biāo)準(zhǔn)。

（三）政府對生態(tài)移民子女受教育權(quán)保護(hù)不夠

在生態(tài)移民過程中，由于移民資金的有限性，政府往往會把更多的資金投入到移民基本生活水平的保障建設(shè)，而往往會忽視移民子女的受教育權(quán)，從而導(dǎo)致一些移民子女過早的就外出務(wù)工，其實(shí)這是政府的一種行政不作為，更是對憲法權(quán)利的一種淡漠，所以為了使移民在遷入地能安居樂業(yè)，也不能忽視對移民子女受教育權(quán)的保護(hù)。為了實(shí)現(xiàn)移民子女受教育權(quán)的保障，政府應(yīng)加大教育投資力度，在遷入地及時興辦各種層次的學(xué)校，實(shí)現(xiàn)移民子女與遷入地居民子女同等的教育機(jī)會，而且興辦的學(xué)校應(yīng)盡量優(yōu)先滿足移民子女的教育需求，而且還應(yīng)減免學(xué)雜費(fèi)，為移民子女提供各種助學(xué)崗位，從而使移民子女的受教育權(quán)真正落到實(shí)處。

（四）政府對生態(tài)移民申訴救濟(jì)權(quán)保護(hù)缺失

西方有一句古老的法諺：“無救濟(jì)即無權(quán)利”，這句話的意思是當(dāng)一項(xiàng)法律權(quán)利受到侵害時，如無相應(yīng)的救濟(jì)途徑去保護(hù)該項(xiàng)權(quán)利，則該權(quán)利只停留在紙面上，根本不是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)權(quán)利。然而在生態(tài)移民過程中，侵害移民權(quán)利時有發(fā)生，比如安置費(fèi)一直不發(fā)放、財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償金也沒有得到合理的補(bǔ)償?shù)?，而且也存在一些移民之間、移民與遷入地居民之間的糾紛，這些問題都需要得到合理的解決，否則將影響生態(tài)移民工程的順利開展。而申訴救濟(jì)權(quán)的保護(hù)缺失具體表現(xiàn)為：申訴部門不明確、申訴渠道比較單一化。比如一些法律文件規(guī)定：當(dāng)遇有糾紛時可以向相關(guān)部門申訴或者向移民領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室申訴。當(dāng)移民向這些部門申訴時，這些部門則往往相互扯皮，互相推諉，移民根本找不到具體的申訴部門，最后也只能忍氣吞聲。除此之外，移民的申訴救濟(jì)渠道單一化造成了申訴機(jī)制的不健全，比如當(dāng)移民的合法權(quán)利受到不法侵害時，移民也只能向縣級以上政府、移民管理機(jī)構(gòu)以及法院尋求救濟(jì)，這種單一化的救濟(jì)途徑，根本無法滿足移民的合理訴求。

三、完善地震災(zāi)區(qū)生態(tài)移民權(quán)利保護(hù)的對策建議

（一）完善立法，明確相關(guān)利益者權(quán)責(zé)

現(xiàn)階段規(guī)范生態(tài)移民行為的法律文件大多位階較低，權(quán)威性不足，所以難免會出現(xiàn)生態(tài)移民權(quán)利保護(hù)不力的弊病，究其原因是我國并沒有出臺一部專門規(guī)范生態(tài)移民行為的法律法規(guī)，正所謂，上位法未制定，何以保證生態(tài)移民的正當(dāng)性、合法性。所以筆者建議，應(yīng)借鑒其他已制定的工程移民條例，再結(jié)合生態(tài)移民本身的特點(diǎn)，在時機(jī)不成熟時可以先由國務(wù)院制定生態(tài)移民條例，待積累了一定的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，可以啟動國家立法權(quán)，即由全國人大制定生態(tài)移民法，對該行為進(jìn)行全面的規(guī)制，在具體的內(nèi)容方面，應(yīng)明確生態(tài)移民的權(quán)利和義務(wù)、政府的職權(quán)和責(zé)任、財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、申訴救濟(jì)途徑以及在移民過程中出現(xiàn)的違法亂紀(jì)行為的處理等方面做出具體規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)依法移民、科學(xué)移民。

（二）完善生態(tài)移民社會保障制度

當(dāng)前我國生態(tài)移民的社會保障制度并不健全，甚至可以說還處于立法空白，無論是保障范圍還是保障標(biāo)準(zhǔn)都比較低，根本無法滿足生態(tài)移民的后續(xù)發(fā)展，而生態(tài)移民是一個非常脆弱的群體，遷移后的生產(chǎn)、生活都將面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，為了保證生態(tài)移民目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，政府除大力落實(shí)移民安置政策以外，還要從根本上長久地保持移民生活的安定，就必須為移民設(shè)置一道“安全網(wǎng)”。⑤這道安全網(wǎng)應(yīng)包括社會救濟(jì)和社會保險(xiǎn)等保障措施，因?yàn)閲疫M(jìn)行生態(tài)移民時也兼顧扶貧功效即遷入后的生活水平應(yīng)至少不低于遷入前的生活水平，所以國家應(yīng)保障生態(tài)移民的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，維持其最低的生活水平，而且對特困移民應(yīng)加大保障標(biāo)準(zhǔn)，盡量做到全方位的覆蓋；另外還應(yīng)建立新型的生態(tài)移民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)，而且還應(yīng)降低移民的保險(xiǎn)費(fèi)用繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但是得到的保險(xiǎn)待遇應(yīng)不低于遷入地其他居民，只有不斷的完善生態(tài)移民的社會保障制度，才能使移民在遷入地能夠長久的居住下去。

（三）建立生態(tài)移民生態(tài)補(bǔ)償融資機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償是指資源環(huán)境開發(fā)利用者依照國家相關(guān)規(guī)定就損害資源環(huán)境的行為向保護(hù)資源環(huán)境的主體提供利益補(bǔ)償，并將這部分利益補(bǔ)償生態(tài)利益受到損害的主體，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。我國針對生態(tài)移民生態(tài)補(bǔ)償還處于立法空白狀態(tài)，只在退耕還林政策中有相關(guān)規(guī)定，為了使災(zāi)區(qū)人民的移民資金更加充足，我國應(yīng)盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由相關(guān)受益者付費(fèi)，拓寬多元化的融資機(jī)制，以解決生態(tài)移民的持續(xù)資金來源。因此，建立多元化的地震災(zāi)區(qū)生態(tài)移民生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃悸房梢詾椋航⒖缡∈械膮f(xié)調(diào)機(jī)制解決跨省市的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償問題，進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，依據(jù)開發(fā)者保護(hù)、受益者補(bǔ)償?shù)仍瓌t，探索生態(tài)發(fā)展模式和生態(tài)補(bǔ)償政策，在建立長效、穩(wěn)定的包含各級政府縱向補(bǔ)償機(jī)制的同時，創(chuàng)新區(qū)際間和流域間政府橫向的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，另外還可以利用國家政策的支持，引導(dǎo)社會力量和民間資本參與生態(tài)移民建設(shè)，形成多元化的融資渠道，從而建立生態(tài)移民投入的長效機(jī)制。⑥

（四）完善生態(tài)移民權(quán)利保護(hù)的救濟(jì)制度

前文已論述，當(dāng)前我國針對生態(tài)移民權(quán)利保護(hù)存在明顯不足，所以應(yīng)多元化的申訴機(jī)制，確保移民申訴有門，一方面也可以化解政府與移民之間的矛盾，另一方面也可以化解移民與遷入地居民之間的糾紛，所以完善該申訴機(jī)制非常有必要。因此政府可以確立社會媒體在移民申訴中的作用，比如移民可以通過新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)的方式尋求社會力量的幫助，另外政府還可以確立其他社會維權(quán)組織的作用，例如法律志愿者協(xié)會等非政府組織。只有拓寬、疏通申訴救濟(jì)渠道，移民的合理訴求才能得到滿足，最終也可以確保移民工作的順利開展。

地震災(zāi)區(qū)生態(tài)移民是一項(xiàng)由政府主導(dǎo)下的浩大工程，所以在推進(jìn)移民進(jìn)程中更應(yīng)注重移民權(quán)利的保護(hù)，而本論文主要是起到一個拋磚引玉的作用，以期對生態(tài)移民立法提供理論參考。（作者單位：江西師范大學(xué)）

（本論文是江西師范大學(xué)研究生創(chuàng)新基金資助項(xiàng)目，課題編號YJS2013015）

注解：

①沈茂英.汶川地震災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建中的生態(tài)保護(hù)問題[J].四川林勘設(shè)計(jì)，2009，2

②劉學(xué)敏.西北地區(qū)生態(tài)移民的效果與問題探討[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2002，4

③方兵，彭志光.生態(tài)移民：西部脫貧與生態(tài)環(huán)境保護(hù)新思路[M].南寧：廣西人民出版社，2002.72

④生態(tài)倫理的百度百科.2015-01-12

⑤羅海萍.生態(tài)移民權(quán)益保護(hù)研究[D].重慶：西南政法大學(xué)，2010

⑥楊萍.建立地震災(zāi)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償長效穩(wěn)定機(jī)制研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009，12