黃慶坤

摘 要：土地規(guī)劃與城市規(guī)劃關(guān)系著城市的進(jìn)一步發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好兩者關(guān)系能夠有效促進(jìn)城市的和諧進(jìn)步。兩者之間概念有所不同，在實(shí)施時(shí)存在較多的問(wèn)題。文章從兩者關(guān)系出發(fā)，分析了兩者之間的矛盾并提出了相應(yīng)的發(fā)展措施。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃；城市規(guī)劃；統(tǒng)籌

1 概述

城市發(fā)展離不開(kāi)良好的規(guī)劃，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市的規(guī)劃問(wèn)題得到了越來(lái)越多的關(guān)注，合理的規(guī)劃是促進(jìn)城市建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展和土地優(yōu)化配置的關(guān)鍵，土地規(guī)劃和城市規(guī)劃是指導(dǎo)土地利用和城市建設(shè)的總體綱領(lǐng)，這兩個(gè)規(guī)劃的依據(jù)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，并且遵循合理利用土地和節(jié)約空間資源的指導(dǎo)原則。它們雖然隸屬于不同領(lǐng)域，但是要想真正實(shí)現(xiàn)城市的現(xiàn)代化發(fā)展，必須顧全國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大局，對(duì)這兩個(gè)規(guī)劃進(jìn)行合理的統(tǒng)籌，形成互利共贏、互補(bǔ)協(xié)調(diào)的格局。但是也應(yīng)看到，在發(fā)展過(guò)程中由于多方面的原因，兩個(gè)規(guī)劃之間存在著脫節(jié)的現(xiàn)象，影響到城市的進(jìn)一步發(fā)展，因此，應(yīng)當(dāng)立足于實(shí)際情況進(jìn)行深入的思考。

2 兩種規(guī)劃的關(guān)系

2.1 基本內(nèi)容

土地規(guī)劃，是土地組織的配置與布局，利用工程、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等措施來(lái)對(duì)土地進(jìn)行合理的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)，一般由各地區(qū)人民政府進(jìn)行組織編制，內(nèi)容包含土地利用總體規(guī)劃及其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，基本任務(wù)是在保護(hù)耕地的前提下，統(tǒng)籌布局用地，合理安排土地的開(kāi)發(fā)和整理，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用。城市規(guī)劃，由城市人民政府組織，為了實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，確定城市的規(guī)模、性質(zhì)及發(fā)展方向，對(duì)城市的布局和建設(shè)進(jìn)行的部署和安排。它的任務(wù)是通過(guò)對(duì)城市的合理規(guī)劃，使城市有秩序的協(xié)調(diào)發(fā)展，獲得更好的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益。從規(guī)劃范圍的角度來(lái)看，兩者是面與點(diǎn)、整體與局部的關(guān)系。土地規(guī)劃是對(duì)整個(gè)區(qū)域的規(guī)劃，城市規(guī)劃是土地規(guī)劃的一部分。

2.2 兩者矛盾分析

通過(guò)對(duì)現(xiàn)階段土地利用規(guī)劃的分析可以得知，目前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要是通過(guò)農(nóng)用地的轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的方式，為了保證經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)母乇Ｗo(hù)，保證城市發(fā)展與耕地建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。就調(diào)查來(lái)看，土地規(guī)劃與城市規(guī)劃之間存在較大區(qū)別。

2.2.1 規(guī)劃思路不同

土地規(guī)劃的思路是依據(jù)上一級(jí)所下達(dá)的基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地保有量、新增建設(shè)占用耕地面積、新增建設(shè)用地面積等指標(biāo)，以供給制約和引導(dǎo)需求，重在剛性控制。城市規(guī)劃并沒(méi)有這種自上下達(dá)的控制指標(biāo)，而是關(guān)注發(fā)展的需要，綜合分析城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人文背景、地理、歷史、產(chǎn)業(yè)政策、資源等因素，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的客觀規(guī)律，對(duì)城市的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行設(shè)想和規(guī)劃，期間很少去關(guān)注農(nóng)田和耕地的基本保護(hù)問(wèn)題。土地規(guī)劃是一種有控制的規(guī)劃，而城市規(guī)劃屬于無(wú)控規(guī)劃。而地方政府關(guān)注城市的發(fā)展規(guī)模，熱衷于城市規(guī)劃，希望將城市的規(guī)模不斷擴(kuò)大，做大做強(qiáng)，規(guī)劃部門(mén)在利益驅(qū)使和政府的授意下也著重于城市規(guī)劃工作，這樣就導(dǎo)致兩者的銜接出現(xiàn)問(wèn)題。

2.2.2 參數(shù)統(tǒng)計(jì)口徑不同

首先是在用地指標(biāo)上，土地規(guī)劃中的人均建設(shè)用地指標(biāo)包括農(nóng)村居民點(diǎn)用地指標(biāo)和城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地指標(biāo)兩部分，編制規(guī)定，為了保證耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，建設(shè)用地的均量和總量必須符合耕地保有指標(biāo)。在城市規(guī)劃中，人均建設(shè)用地的選取不考慮規(guī)劃目標(biāo)年耕地保有量和耕地水平，主要依據(jù)《城市用地分類(lèi)和規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》。其次是人口，土地規(guī)劃中指出，城鎮(zhèn)人口是指城市和建制鎮(zhèn)建成范圍內(nèi)的人口數(shù)量，常住非農(nóng)業(yè)戶人口、集體戶人口、農(nóng)業(yè)戶人口也包含在內(nèi)，流動(dòng)人口除外。而城市規(guī)劃中，城市人口主要是指居住在建區(qū)內(nèi)的非農(nóng)業(yè)戶人口、農(nóng)業(yè)戶人口及暫住人口（一年以上）。城市規(guī)劃中的人口范圍比較大。

2.2.3 土地分類(lèi)體系不同

土地規(guī)劃的土地分類(lèi)為33個(gè)三級(jí)類(lèi)、10個(gè)二級(jí)類(lèi)和3個(gè)一級(jí)類(lèi)；城市規(guī)劃中的土地分類(lèi)為73個(gè)小類(lèi)，46個(gè)中類(lèi)，10個(gè)大類(lèi)。這兩種規(guī)劃的土地分類(lèi)既有重復(fù)又有交叉?！冻鞘杏玫胤诸?lèi)》中規(guī)定，城市用地中包含有采礦用地，而國(guó)土資源廳2009年的51號(hào)文中規(guī)定，城鎮(zhèn)附近的采礦用地屬于城市和建制鎮(zhèn)用地，而城鎮(zhèn)范圍以外的區(qū)則分為采礦用地和獨(dú)立建設(shè)用地兩類(lèi)。除此之外，土地規(guī)劃的用地面積量算是采用計(jì)算機(jī)GIS軟件，城市規(guī)劃中的面積量算則采用1：5000或1：10000比例尺進(jìn)行圖紙上的測(cè)量，兩者的測(cè)量方法、量算誤差和基礎(chǔ)圖件不同，這樣就造成同一地類(lèi)存在不同的面積和內(nèi)涵，相同的地類(lèi)不好比較歸類(lèi)。

2.2.4 法律地位不同

《城市規(guī)劃法》是城市規(guī)劃的法律保障，對(duì)城市規(guī)劃的制定、實(shí)施和責(zé)任都做了明確的規(guī)定。而在土地規(guī)劃的相關(guān)責(zé)任和約束、宏觀控制等方面，法律上并沒(méi)有充分的體現(xiàn)，所依據(jù)的《土地管理法》及實(shí)施條例只是簡(jiǎn)單的規(guī)定了各級(jí)政府的土地規(guī)劃，對(duì)哪些土地進(jìn)行控制、規(guī)劃如何實(shí)施等沒(méi)有具體的規(guī)定，法律的約束力下降。同時(shí)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系中，這兩種規(guī)劃屬于不同的行政主管部門(mén)，兩大部門(mén)的行政級(jí)別旗鼓相當(dāng)，并有各自不同的行政管理體制，相互之間缺乏有效溝通，協(xié)調(diào)性差，脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)，地方政府對(duì)兩個(gè)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)不同，忽視城市發(fā)展的總體布局，兩個(gè)規(guī)劃之間相互脫離，影響城市現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

3 統(tǒng)籌措施

3.1 統(tǒng)籌整體思路

在工作中堅(jiān)持以下原則：首先是協(xié)調(diào)規(guī)劃。規(guī)劃過(guò)程中要注意兩者的協(xié)調(diào)性，不能僅僅重視城市規(guī)劃或土在地規(guī)劃而忽視另一方。相關(guān)部門(mén)應(yīng)努力做好土地規(guī)劃，服務(wù)于城市規(guī)劃，顧全城市發(fā)展的大局，關(guān)注兩者的協(xié)調(diào)關(guān)系。其次，整體規(guī)劃。兩者都是服務(wù)于城市的發(fā)展建設(shè)，在進(jìn)行編制時(shí)，要從城市發(fā)展的整個(gè)大局出發(fā)，關(guān)注整體發(fā)展態(tài)勢(shì)，在把握整體方向的基礎(chǔ)上進(jìn)行編制工作。同時(shí)，也不能忽視局部工作的展開(kāi)，整體布局兩手抓。第三，多元規(guī)劃。城市的發(fā)展不應(yīng)只追求經(jīng)濟(jì)效益，編制工作中應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好兩者，明確規(guī)劃目標(biāo)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)效益、環(huán)境效益和文化效益等進(jìn)行總體規(guī)劃，促進(jìn)多種效益的共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市的多元發(fā)展。第四，彈性規(guī)劃。兩種規(guī)劃并不是獨(dú)立存在的，會(huì)受到市場(chǎng)等多種因素的制約，因此編制時(shí)要注意保留足夠的空間適應(yīng)因素的變動(dòng)，根據(jù)時(shí)間、地點(diǎn)、環(huán)境的變動(dòng)進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整。

3.2 完善規(guī)劃體系

以區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)開(kāi)展編制工作，在區(qū)域的層次上進(jìn)行發(fā)展水平和規(guī)模、城鎮(zhèn)規(guī)模與布局、體系規(guī)劃、土地利用與工業(yè)發(fā)展、城市化的安排工作，注意城市用地規(guī)模問(wèn)題的科學(xué)研究。

3.3 統(tǒng)一參數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)

加強(qiáng)兩者之間的銜接，在編制過(guò)程中使用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，充分利用城市土地定級(jí)估價(jià)資料和城鎮(zhèn)地籍調(diào)查資料；用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，利用全國(guó)土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，以有效避免沖突。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，土地規(guī)劃與城市規(guī)劃之間存在著較多的不同之處，但是，從城市的可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，兩者之間是可以統(tǒng)籌的，兩者之間存在著互補(bǔ)關(guān)系，土地規(guī)劃離不開(kāi)城市規(guī)劃，同樣的城市規(guī)劃也必須以土地規(guī)劃為坐標(biāo)。因此，不論是在發(fā)展途徑、發(fā)展思路還是創(chuàng)新上，兩者都要進(jìn)行有效地改革，共同納入城市發(fā)展的總體規(guī)劃中去，共同兼顧兩者關(guān)系，在推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮的同時(shí)，促進(jìn)文化、環(huán)境等的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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