政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展存在的障礙及對(duì)策

李玉倩

摘要：一個(gè)國(guó)家對(duì)績(jī)效審計(jì)的重視與運(yùn)用程度，是衡量該國(guó)審計(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志之一。本文分析了目前我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)存在四大障礙：對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)；政府體制尚不健全；缺乏政府績(jī)效審計(jì)法規(guī)；審計(jì)隊(duì)伍尚達(dá)不到政府績(jī)效審計(jì)的要求。針對(duì)上述情況提出了相應(yīng)的對(duì)策，即：樹立績(jī)效審計(jì)觀念；改革政府審計(jì)體制；建立績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)；加快建設(shè)適應(yīng)績(jī)效審計(jì)要求的審計(jì)隊(duì)伍。

關(guān)鍵詞：績(jī)效審計(jì)；發(fā)展水平；審計(jì)觀念

一、政府績(jī)效審計(jì)的概念

績(jī)效審計(jì)，起源于20世紀(jì)40年代政府審計(jì)領(lǐng)域的變革。隨后五十年政府績(jī)效審計(jì)有了較快的發(fā)展，并在美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家中得到了廣泛的應(yīng)用和推廣。1986年的最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織（INTOSAI）第12次國(guó)際會(huì)議將績(jī)效審計(jì)定義為：獨(dú)立評(píng)價(jià)或檢查政府事業(yè)、項(xiàng)目、組織是否經(jīng)濟(jì)、高效率、有成果地開展運(yùn)作，為公共措施的執(zhí)行和后果提供相關(guān)的信息。根據(jù)定義，績(jī)效審計(jì)是對(duì)政府工作的經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effective）進(jìn)行評(píng)價(jià)，績(jī)效審計(jì)的本質(zhì)含義就是“3E”。

下面通過(guò)舉例來(lái)說(shuō)明績(jī)效審計(jì)的三要素。假設(shè)政府投資新建一條地鐵線路，對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，大體應(yīng)包括如下幾個(gè)方面：（1）經(jīng)濟(jì)性審計(jì)：主要審計(jì)此線路是否在預(yù)期的時(shí)間內(nèi)、用合適的成本建成，是否存在資源浪費(fèi)的現(xiàn)象；（2）效率性審計(jì)：主要審計(jì)該條地鐵線路的使用情況如何，其維護(hù)和管理系統(tǒng)是否有效率；（3）效果性審計(jì)：主要審計(jì)該條地鐵線路是否緩解了當(dāng)?shù)氐慕煌ňo張狀況，比如交通阻塞現(xiàn)象減少，堵車時(shí)間縮短等。但是，三個(gè)因素在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中是融合在一起的，并沒(méi)有進(jìn)行具體劃分。

二、績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)的區(qū)別

績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)有著明顯的區(qū)別，我們從審計(jì)角度和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)角度進(jìn)行比較：首先，審計(jì)角度不同。傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)著重對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)狀況是否合法合理表示意見，重點(diǎn)在于指出差錯(cuò)、失誤和不當(dāng)行徑。而績(jī)效審計(jì)則著重對(duì)被審計(jì)單位資源管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性作出評(píng)估，另外，與傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)不同，績(jī)效審計(jì)的最終目的是為了給政府部門提供政策建議和智力支持。其次，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不同。發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)實(shí)務(wù)是否符合相關(guān)財(cái)務(wù)準(zhǔn)則，是否符合法律和法規(guī)的規(guī)定是傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。政府績(jī)效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)更為嚴(yán)格?？?jī)效審計(jì)之所以比傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)更深入，就在于它改變了傳統(tǒng)的關(guān)起門來(lái)查賬簿的保守作風(fēng)，審計(jì)不僅要發(fā)現(xiàn)問(wèn)題還要提出改進(jìn)工作的建議，從而改變現(xiàn)狀提高效益?？?jī)效審計(jì)要“撥開云霧見青天”，因此，其難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)。

三、我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展存在的障礙

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入，政府的職能發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，由直接的參與市場(chǎng)運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厥袌?chǎng)調(diào)控。我國(guó)的財(cái)政收入不僅有公共財(cái)政，還存在大量的國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政，這更加大了政府績(jī)效審計(jì)的任務(wù)，既要審查公共財(cái)政的經(jīng)濟(jì)、效率、效果。同時(shí)要審計(jì)國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政的經(jīng)濟(jì)效率。然而，目前我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)水平與其他國(guó)家相比還不太高，阻礙我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展的因素主要有：

（一）對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)

我國(guó)一直重財(cái)務(wù)審計(jì)，輕績(jī)效審計(jì)。我國(guó)政府審計(jì)注重真實(shí)性審計(jì)，績(jī)效審計(jì)會(huì)影響真實(shí)性審計(jì)。實(shí)際上，財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)兩者并不矛盾，而是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的，評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益是建立在真實(shí)性審計(jì)基礎(chǔ)之上的，實(shí)施績(jī)效審計(jì)的前提是對(duì)有關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行真實(shí)性核實(shí)，若未加核實(shí)，其結(jié)論也是值得懷疑的。由于在思想上存在此錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，使得我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)在分配審計(jì)資源時(shí)，偏重于產(chǎn)生時(shí)間較早、無(wú)論在理論發(fā)展上還是在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累上都已比較成就的財(cái)務(wù)收支審計(jì)，而較少關(guān)注理論與實(shí)踐起步都較晚的政府績(jī)效審計(jì)。

（二）體制方面的影響

近年來(lái)，我國(guó)的政府體制改革雖然取得了很大的進(jìn)步，但仍存在一些問(wèn)題，法律法規(guī)體系尚未健全，政府職能未明確，辦事效率低下，缺乏有效的績(jī)效考核機(jī)制；政府部門的職權(quán)交叉，管理效率低下；政府活動(dòng)不公開透明；官僚主義、腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重；政府績(jī)效審計(jì)的主體政府審計(jì)機(jī)關(guān)同樣存在缺陷，上述原因制約著政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展?，F(xiàn)行審計(jì)體制下審計(jì)機(jī)關(guān)本質(zhì)上是政府的內(nèi)審機(jī)關(guān)，這非常不利于政府績(jī)效審計(jì)的開展?，F(xiàn)行審計(jì)體制既不利于績(jī)效審計(jì)的發(fā)展，外部環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，不利于審計(jì)機(jī)關(guān)做出相應(yīng)反映。只有審計(jì)機(jī)關(guān)客觀的、獨(dú)立公正地審查和評(píng)價(jià)政府在財(cái)政預(yù)算管理中的職責(zé)和行為時(shí)，績(jī)效審計(jì)才能真正開展。

（三）缺乏必要的法律依據(jù)

隨著我國(guó)財(cái)政法制化進(jìn)程的加快，法律法規(guī)體系的完善，但是至今尚沒(méi)有關(guān)于政府績(jī)效審計(jì)方面的法律法規(guī)。由于政府績(jī)效審計(jì)的特殊性和復(fù)雜性，雖有審計(jì)方面的相關(guān)法律法規(guī)，但涉及到績(jī)效審計(jì)方面的很少。財(cái)政部已制定關(guān)于財(cái)政支出方面的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，但是法律的約束力還是非常欠缺的，而且這些績(jī)效評(píng)價(jià)辦法的要求不同，評(píng)價(jià)的內(nèi)容、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的涉及、操作流程，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不具體不詳細(xì)，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)工作無(wú)法可依，影響績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展。

（四）審計(jì)隊(duì)伍尚達(dá)不到政府績(jī)效審計(jì)的要求

我國(guó)現(xiàn)有的審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)、工作能力等方面與開展績(jī)效審計(jì)的要求還有很大差距，其中主要表現(xiàn)在：一是目前的審計(jì)人員普遍精通財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、審計(jì)知識(shí)，但是生產(chǎn)技術(shù)、管理方面的知識(shí)比較缺乏。二是缺乏綜合分析能力。三是缺乏有組織的人才培訓(xùn)和職業(yè)后續(xù)教育。這都直接影響著政府績(jī)效審計(jì)的效果。

四、對(duì)策建議

我國(guó)政府部門也越來(lái)越重視績(jī)效審計(jì)的開展。在推進(jìn)國(guó)家政府績(jī)效審計(jì)不斷發(fā)展的目標(biāo)下，使政府績(jī)效審計(jì)發(fā)揮其應(yīng)當(dāng)具備的作用和效果，可從以下方面著手：

（一）完善社會(huì)環(huán)境，樹立績(jī)效審計(jì)觀念

績(jī)效審計(jì)已成為政府審計(jì)的主體，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)使命所決定的。雖然在我國(guó)開展績(jī)效審計(jì)存在諸多障礙，但不能讓障礙束縛人們的思想，羈絆人們前進(jìn)的步伐。目前我國(guó)公民對(duì)政府績(jī)效審計(jì)知之甚少，因此作為政府，應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)理念的宣傳，提升社會(huì)績(jī)效審計(jì)意識(shí)。通過(guò)媒體的力量，逐步普及政府審計(jì)。現(xiàn)代審計(jì)是社會(huì)公眾的權(quán)利，是公眾監(jiān)督政府和使用法律武器的體現(xiàn)。同時(shí)要了解合規(guī)性審計(jì)與績(jī)效性審計(jì)的區(qū)別與聯(lián)系。合規(guī)性審計(jì)是績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)，績(jī)效審計(jì)開展反過(guò)來(lái)又促進(jìn)合規(guī)性審計(jì)。

（二）改革政府審計(jì)體制，提高績(jī)效審計(jì)獨(dú)立性

一是要完備法律授權(quán)，從立法上明確績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)、范圍、內(nèi)涵、責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)等，維護(hù)政府審計(jì)的權(quán)威性。二是制定政府績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，在準(zhǔn)則中要對(duì)績(jī)效審計(jì)對(duì)象、審計(jì)目的、審計(jì)程序、審計(jì)方法、審計(jì)報(bào)告基本形式等做出規(guī)定。三是制定與政府績(jī)效審計(jì)有關(guān)的執(zhí)業(yè)規(guī)則，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力、職業(yè)素養(yǎng)等方面的培訓(xùn)和教育，提高審計(jì)隊(duì)伍的整體水平。

（三）建立績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)

凡是績(jī)效實(shí)踐開展較好的國(guó)家，績(jī)效審計(jì)方面的法律都是比較完善的。但是，縱觀我國(guó)已頒布的政府審計(jì)規(guī)則和規(guī)范可以得出，我國(guó)政府審計(jì)尚未有一個(gè)專門的法律?！秾徲?jì)法》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合理性和效益性進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)。但對(duì)于如何開展績(jī)效審計(jì)并未有具體的法律規(guī)范。審計(jì)署1989年開始制定政府審計(jì)準(zhǔn)則，并與1993年印發(fā)了《審計(jì)準(zhǔn)則》，1996年發(fā)布了38條審計(jì)規(guī)范，但沒(méi)有具體的條款規(guī)定績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容。

（四）加快建設(shè)適應(yīng)績(jī)效審計(jì)要求的審計(jì)隊(duì)伍

在現(xiàn)有人力資源的基礎(chǔ)上，逐步優(yōu)化審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、能級(jí)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)整個(gè)審計(jì)隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，使其適應(yīng)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展，其次，建里有效的人才資源庫(kù)，吸引各方面的專業(yè)人才，必要時(shí)強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有針對(duì)性、分層次地提高現(xiàn)有審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時(shí)加強(qiáng)審計(jì)人員的思想道德和職業(yè)道德教育，設(shè)立專門的交流渠道，擴(kuò)大審計(jì)專業(yè)知識(shí)和審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的交流和溝通。