魏后凱 白聯(lián)磊

內(nèi)容提要：新中國(guó)建立以來(lái)，中國(guó)市轄區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了改革開放之前的波動(dòng)增長(zhǎng)時(shí)期、1979-2003年的設(shè)置數(shù)量快速增長(zhǎng)時(shí)期、2004-2012年的緩慢增長(zhǎng)時(shí)期和2013年以來(lái)的恢復(fù)增長(zhǎng)時(shí)期四個(gè)階段。市轄區(qū)的分布和要素集聚水平存在顯著的空間差異，總體表現(xiàn)為東部高西部低，都市圈市轄區(qū)的集聚程度亦明顯高于非都市圈地區(qū)。缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置數(shù)量不合理，城市型政區(qū)特征不明顯，設(shè)置過程中市縣矛盾大，這是當(dāng)前市轄區(qū)設(shè)置中存在的主要問題。未來(lái)中國(guó)市轄區(qū)的設(shè)置和發(fā)展需要著力解決好立法、調(diào)童和增質(zhì)三大任務(wù)。

關(guān)鍵詞：市轄區(qū)；城市型政區(qū)；空間差異；集聚程度

中圖分類號(hào)：F290文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-4161（2015）01-0001-07

D01：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.01.001

市轄區(qū)是中國(guó)地級(jí)及以上城市下轄的城市型政區(qū)，主要為城區(qū)，也有少量的郊區(qū)、工礦區(qū)等。不同級(jí)別城市的市轄區(qū)，其行政級(jí)別也不相同。作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體，市轄區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r是城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要體現(xiàn)，市轄區(qū)的設(shè)置狀況直接影響城鎮(zhèn)化質(zhì)量的高低。因此，深入分析市轄區(qū)設(shè)置和發(fā)展情況，認(rèn)真梳理所面臨的問題及癥結(jié)所在，對(duì)于優(yōu)化市轄區(qū)設(shè)置，構(gòu)建科學(xué)的城市型政區(qū)體系，確保新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略順利實(shí)施，均具有重要的意義。

一、中國(guó)城市市轄區(qū)設(shè)置和發(fā)展歷程

中國(guó)城市設(shè)區(qū)肇始于民國(guó)初年，自此直到新中國(guó)建立，城市設(shè)區(qū)主要是想通過分塊管理，提高城市管理效率。因此，當(dāng)時(shí)市轄區(qū)并不是一級(jí)政府，而只是市政府的派出機(jī)構(gòu)。新中國(guó)建立前后，部分大城市通過召開區(qū)人民代表大會(huì)，組建了區(qū)人民政府，從而開始了市轄區(qū)作為一級(jí)政府的歷史。1954年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定“直轄市和較大的市分為區(qū)”，市轄區(qū)“設(shè)立人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)”，從而使市轄區(qū)的行政建制得到憲法層面的保障。1979年通過的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，又賦予市轄區(qū)以縣級(jí)政權(quán)的行政地位。從此，市轄區(qū)成為具有明確行政地位和完整行政建制的一級(jí)政府。

市轄區(qū)是城市發(fā)展的產(chǎn)物，隨著城市的發(fā)展通常需要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。新中國(guó)建立以來(lái)，中國(guó)城市市轄區(qū)的發(fā)展歷程可以大致分為三個(gè)階段：

一是波動(dòng)增長(zhǎng)時(shí)期（改革開放之前）。1955年國(guó)務(wù)院《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》（國(guó)秘習(xí)字[1955]第180號(hào)）規(guī)定：“人口在二十萬(wàn)以上的市，如確有分設(shè)區(qū)的必要，可以設(shè)市轄區(qū)”；“需要設(shè)市轄區(qū)的，也不應(yīng)多設(shè)。”民國(guó)初年《江蘇暫行市鄉(xiāng)制》中以市人口超過10萬(wàn)為分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，新中國(guó)建立后市轄區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上更為嚴(yán)格。事實(shí)上，改革開放之前，中國(guó)城市市轄區(qū)的設(shè)置一直保持從嚴(yán)、從緊的基調(diào)，這也是當(dāng)時(shí)控制大城市規(guī)模的城鎮(zhèn)化政策的重要體現(xiàn)。通過執(zhí)行嚴(yán)格的城鎮(zhèn)化政策，從新中國(guó)建立之初到1978年，中國(guó)地級(jí)市數(shù)量?jī)H增加44個(gè)，而市轄區(qū)數(shù)量增長(zhǎng)更慢，僅增加40個(gè)；平均每增加一個(gè)地級(jí)市，僅增加0.9個(gè)市轄區(qū)。在1949-1978年，年均僅增加1.4個(gè)市轄區(qū)。

二是快速增長(zhǎng)時(shí)期（l979-2003年）。改革開放以來(lái)，隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的逐步轉(zhuǎn)型，尤其是市管縣體制的全面推行，地改市成為行政區(qū)劃調(diào)整的重要形式。通過撤地設(shè)市與地市合并，中國(guó)地級(jí)市數(shù)量由改革開放之初的98個(gè)增加到2003年的282個(gè)，年均增加7.4個(gè)，同期全國(guó)市轄區(qū)數(shù)量增加437個(gè)，年均增加17.5個(gè)，平均每增加一個(gè)地級(jí)市就增加2.4個(gè)市轄區(qū)。這一方面說(shuō)明地級(jí)市數(shù)量的增加直接促進(jìn)了市轄區(qū)數(shù)量的增加；另一方面也意味著這一時(shí)期中國(guó)開始放松對(duì)市轄區(qū)設(shè)置的控制力度。除了地改市的作用之外，1997年之后國(guó)家“凍結(jié)縣改市的審批”也間接促進(jìn)了市轄區(qū)數(shù)量的增加。隨著縣改市的終止，中國(guó)的快速城鎮(zhèn)化主要依靠現(xiàn)有城市的規(guī)模擴(kuò)張。在這種情況下，一些大城市紛紛通過撤縣（縣級(jí)市）改區(qū)來(lái)擴(kuò)展其規(guī)模，由此出現(xiàn)了縣級(jí)市數(shù)量減少與市轄區(qū)數(shù)量增多相伴隨的現(xiàn)象（見圖1）。

三是緩慢增長(zhǎng)時(shí)期（2004-2012年）。2003年以來(lái)，中國(guó)市轄區(qū)數(shù)量增長(zhǎng)緩慢，由845個(gè)增加到2012年的860個(gè)，年均增加1.7個(gè)。其中，從2006年到2010年，全國(guó)市轄區(qū)數(shù)量甚至一度減少，由856個(gè)減少到853個(gè)。這期間，市轄區(qū)數(shù)量增長(zhǎng)緩慢主要有兩方面原因：一是由于土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化，國(guó)家收緊了縣改市轄區(qū)的審批；另一是在城市發(fā)展過程中，部分城市為做大市轄區(qū)而推行了市轄區(qū)合并。市轄區(qū)數(shù)量的增長(zhǎng)與地級(jí)市數(shù)量增長(zhǎng)緊密相關(guān)，其主要原因是只有地級(jí)市才有資格設(shè)立市轄區(qū)這一法律規(guī)定。改革開放以來(lái)，地級(jí)市規(guī)模的不斷擴(kuò)張?jiān)谠黾邮休爡^(qū)數(shù)量的同時(shí)，也導(dǎo)致了縣級(jí)市數(shù)量的衰減。通過相關(guān)分析可以發(fā)現(xiàn)，1978-2012年中國(guó)市轄區(qū)數(shù)量與地級(jí)市數(shù)量的相關(guān)系數(shù)為0.994，為強(qiáng)正相關(guān)關(guān)系；而1997—2012年中國(guó)地級(jí)市、市轄區(qū)數(shù)量與縣級(jí)市數(shù)量的相關(guān)系數(shù)分別為-0.997、-0.995，均為強(qiáng)負(fù)相關(guān)關(guān)系。

四是恢復(fù)增長(zhǎng)時(shí)期（2013年以來(lái)）。自2013年起，中國(guó)行政區(qū)劃政策出現(xiàn)明顯變動(dòng)，不僅凍結(jié)了16年之久的縣改市再次啟動(dòng)，市轄區(qū)數(shù)量亦出現(xiàn)恢復(fù)性的快速增長(zhǎng)。截至到2014年12月，全國(guó)共新增地級(jí)市5個(gè)，累計(jì)凈增加市轄區(qū)36個(gè)，其中18個(gè)位于東部地區(qū)，13個(gè)位于西部地區(qū)。顯然，這種快速增長(zhǎng)帶有一定的恢復(fù)性質(zhì)。近兩年內(nèi)，東部地區(qū)的市轄區(qū)設(shè)置進(jìn)入深度調(diào)整階段，在增設(shè)市轄區(qū)的同時(shí)伴隨了市轄區(qū)的撤并過程；新疆、西藏等邊疆省份仍處于地改市和縣改市的階段，市轄區(qū)的增加主要通過地級(jí)市的設(shè)立實(shí)現(xiàn)；其他地區(qū)的發(fā)展階段介于前兩者之間，主要通過撤縣（市）改區(qū)實(shí)現(xiàn)市轄區(qū)數(shù)量增長(zhǎng)。

二、中國(guó)城市市轄區(qū)類型與設(shè)置模式

城市市轄區(qū)的數(shù)量增長(zhǎng)和空間擴(kuò)張是城鎮(zhèn)化的重要體現(xiàn)。城鎮(zhèn)化的大背景從根本上決定了中國(guó)城市市轄區(qū)從類型分布、設(shè)置模式到發(fā)展水平都具有多樣性。市轄區(qū)的發(fā)展水平還與所在區(qū)域的整體狀況密切相關(guān)。因此，不同區(qū)域的市轄區(qū)在人口規(guī)模、政區(qū)面積、經(jīng)濟(jì)總量、發(fā)展水平等方面存在顯著差異。

（一）中國(guó)城市市轄區(qū)的類型

中國(guó)城市市轄區(qū)可分為普通市轄區(qū)和準(zhǔn)市轄區(qū)一普通市轄區(qū)根據(jù)其地理位置的差異，又可分為城區(qū)型市轄區(qū)、郊區(qū)型市轄區(qū)和飛地型市轄區(qū)。城區(qū)型市轄區(qū)通常位于城市核心位置，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，設(shè)區(qū)歷史較長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化程度、人口和建筑密度較高，交通便利，城市功能完備。在城鎮(zhèn)化過程中，城區(qū)型市轄區(qū)位于城鎮(zhèn)化的大后方，更多扮演了鞏固城鎮(zhèn)化成果、提升城鎮(zhèn)質(zhì)量的角色。從職能來(lái)看，城區(qū)型市轄區(qū)更多承擔(dān)城市社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，經(jīng)濟(jì)管理職能則相對(duì)弱化。出于城市統(tǒng)一規(guī)劃和管理的需要，城區(qū)型市轄區(qū)自主權(quán)限的范圍通常較窄。不過，隨著近年來(lái)部分城市推行強(qiáng)權(quán)擴(kuò)區(qū)和市轄區(qū)合并，部分城區(qū)型市轄區(qū)的權(quán)限又有擴(kuò)大的趨勢(shì)。.

郊區(qū)型市轄區(qū)位于城市外圍地區(qū)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)薄弱、目前，不少郊區(qū)型市轄區(qū)都是為了滿足城市空間擴(kuò)張需要而通過撤縣改區(qū)形成的。而撤縣改區(qū)又多為整縣改區(qū)，因此，無(wú)論經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城市建設(shè)、城鄉(xiāng)關(guān)系都具有較濃的縣域色彩在城鎮(zhèn)化過程中，郊區(qū)型市轄區(qū)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的前沿陣地，更多扮演了推進(jìn)城鎮(zhèn)化、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角色。郊區(qū)型市轄區(qū)既有城鎮(zhèn)化水平較高的城鎮(zhèn)地區(qū)，又有連片的農(nóng)村地區(qū)。這種城鄉(xiāng)并存的特征意味著郊區(qū)型市轄區(qū)發(fā)展空問和潛力大，需要承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的任務(wù)。因此，城市政府往往賦予郊區(qū)型市轄區(qū)相對(duì)寬泛的管理權(quán)限，以有效履行各種政府職能。

飛地型市轄區(qū)是指在城市連片管轄區(qū)域之外的市轄區(qū)。這些市轄區(qū)一般是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代 ，出于城市發(fā)展需要而設(shè)立的城市管轄區(qū)域。根據(jù)城市資源開發(fā)需要而設(shè)立的市轄區(qū)主要為礦區(qū)，如石家莊市的井陘礦區(qū)，位于井陘縣內(nèi)。邯鄲市峰峰礦區(qū)，位于磁縣境內(nèi)。根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要而形成的飛地型市轄區(qū)多由原來(lái)的工農(nóng)基地改建而來(lái)，如樂山市金口河區(qū)，由1978年設(shè)立的金口河工農(nóng)示范區(qū)改建而來(lái)，該區(qū)與主城區(qū)之間隔著峨邊彝族自治縣；齊齊哈爾市碾子山區(qū)最早是以國(guó)營(yíng)華安機(jī)械廠為主體的華安人民公社，改區(qū)后與齊齊哈爾主城區(qū)之間隔著龍江縣和甘南縣。

“準(zhǔn)市轄區(qū)”是各類不同形式的開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)。雖然這些地區(qū)不具有完整的行政建制，并且實(shí)行了較為特殊的發(fā)展政策，但是隨著發(fā)展程度的不斷提高，這些地區(qū)的行政建制往往會(huì)向市轄區(qū)轉(zhuǎn)變，如貴陽(yáng)市觀山湖區(qū)就是2012年在原金陽(yáng)新區(qū)的基礎(chǔ)上設(shè)立的。而上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)雖然仍享受相關(guān)的優(yōu)惠政策，但是已經(jīng)成為具有獨(dú)立建制的一級(jí)行政單位，而且擁有比本市其他市轄區(qū)更高的行政級(jí)別。

（二）中國(guó)市轄區(qū)的設(shè)置模式

從市轄區(qū)的設(shè)置歷史和設(shè)置方式看，中國(guó)市轄區(qū)大體有三種設(shè)置模式：

一是地改市形成市轄區(qū)。中國(guó)的市轄區(qū)屬于縣級(jí)及以上行政主體，直轄市的市轄區(qū)為地級(jí)，副省級(jí)市的市轄區(qū)為副地級(jí)，一般地級(jí)市的市轄區(qū)為縣級(jí)。因此，只有地級(jí)及以上城市才有資格設(shè)立市轄區(qū)。換言之，地級(jí)及以上城市是設(shè)立市轄區(qū)的必要條件。但是，在改革開放以來(lái)地改市浪潮中，市轄區(qū)設(shè)立的必要條件逐漸成為充分條件，幾乎所有地級(jí)市都設(shè)立了市轄區(qū)，這導(dǎo)致了大量單區(qū)市的出現(xiàn)。

二是原市轄區(qū)進(jìn)一步分區(qū)。城市內(nèi)部分區(qū)或市轄區(qū)分區(qū)是國(guó)際卜.沒置市轄區(qū)的普遍形式。以這種形式設(shè)置市轄區(qū)的城市往往面臨日益增加的人口和城市管理事務(wù)，進(jìn)行分區(qū)管理則能夠有效提高城市管理效率。一般而言，新中國(guó)建立之前以及當(dāng)前臺(tái)灣地區(qū)、國(guó)外城市多是通過這種模式設(shè)區(qū)的。當(dāng)前中國(guó)同樣存在原市轄區(qū)進(jìn)一步分區(qū)的案例。例如，2013年廣安市將原廣安區(qū)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)剝離組建為前鋒區(qū)，從而使原廣安區(qū)一分為二。當(dāng)然，中國(guó)的這種分區(qū)現(xiàn)象也有自身的特殊原因。以廣安市廣安區(qū)為例，該區(qū)是l998年廣安地區(qū)撤地設(shè)市后，由原廣安縣調(diào)整建制改區(qū)而成，廣安市也隨之成為單區(qū)市。作為典型的單區(qū)市市轄區(qū)，廣安區(qū)具有占地面積廣（1536平方公里）、人口規(guī)模大（86萬(wàn)）等特征。隨著市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市轄區(qū)政府的城市管理職能愈發(fā)重要，但是狹小的城區(qū)空間與龐大的農(nóng)村區(qū)域使廣安區(qū)面臨比小型市轄區(qū)大得多的城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)難度。因此，對(duì)原市轄區(qū)進(jìn)一步分區(qū)就成為推動(dòng)城市建設(shè)、提高城市管理效率的重要措施。

三是城市規(guī)模擴(kuò)張背景下增設(shè)市轄區(qū)。隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城市市轄區(qū)人口急劇膨脹，土地成本迅速提高，交通擁擠日益嚴(yán)重，有必要通過擴(kuò)展市轄區(qū)范圍或增設(shè)新的市轄區(qū)，以促進(jìn)城市功能疏散和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。增設(shè)市轄區(qū)通常有兩條路徑：其一是建立城市新區(qū)，待新區(qū)發(fā)展成熟后再改為正式的市轄區(qū)，如貴陽(yáng)市觀山湖區(qū)就是由原金陽(yáng)新區(qū)改過來(lái)的；其二是通過撤縣（市）改區(qū)直接增加市轄區(qū)數(shù)量。在全國(guó)“新區(qū)熱”的背景下，以新區(qū)為基礎(chǔ)增設(shè)市轄區(qū)的模式相對(duì)更具有普遍性，并且成為發(fā)達(dá)地區(qū)地級(jí)市規(guī)模擴(kuò)張的重要方式。而撤縣（市）改區(qū)則更多發(fā)生于省會(huì)城市或副省級(jí)及以上城市周圍。一方面是因?yàn)槭?huì)或副省級(jí)及以上城市擁有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，周邊縣（市）改為這些城市的市轄區(qū)能夠分享城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果；另一方面是因?yàn)槭?huì)或剮省級(jí)及以上城市往往擁有更高的行政級(jí)別，周邊縣（市）改為市轄區(qū)后，官員的行政級(jí)別一般都會(huì)得到相應(yīng)的提升。即使行政級(jí)別未能提升，由于市轄區(qū)和縣（縣級(jí)市）的管理權(quán)限和管理機(jī)制不同，設(shè)區(qū)后能夠增加市級(jí)政府調(diào)控土地的空間和土地財(cái)政收入，還能為官員交流和晉升提供更順暢的渠道和更寬廣的平臺(tái)。

三、中國(guó)城市市轄區(qū)分布的空間差異

中國(guó)市轄區(qū)分布的空間差異表現(xiàn)為數(shù)量分布差異和集聚程度差異。前者關(guān)系到城市設(shè)置的合理性問題，而后者則反映了既定分布格局下市轄區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r。深入分析這兩方面差異有助于我們科學(xué)認(rèn)識(shí)中國(guó)市轄區(qū)分布的基本特征。

（一）中國(guó)市轄區(qū)數(shù)量分布的空間差異

首先，半數(shù)以上城市為單區(qū)市和雙區(qū)市。截至2014年12月，中國(guó)城市共設(shè)置市轄區(qū)896個(gè)，分布在288個(gè)地級(jí)及以上設(shè)區(qū)城市。根據(jù)設(shè)區(qū)數(shù)對(duì)城市的分組表明，不同組別城市數(shù)量大體呈金字塔形分布，即沒區(qū)數(shù)越多，城市數(shù)量越少（見圖2）。在這些設(shè)區(qū)市中，單區(qū)市和雙區(qū)市分別為78和77個(gè)，二者合計(jì)超過50%；設(shè)區(qū)數(shù)為3～6個(gè)的城市共有115個(gè)，占39.9%：而設(shè)區(qū)數(shù)超過6個(gè)的城市僅有18個(gè)，其中設(shè)區(qū)數(shù)超過10個(gè)的城市只有8個(gè)，包括重慶、上海、伊春、北京、天津、武漢、南京、廣州。除林業(yè)城市伊春外，這些城市具有經(jīng)濟(jì)規(guī)模大、占地面積廣、人口數(shù)量多等特點(diǎn)，一定程度上說(shuō)明中國(guó)城市設(shè)區(qū)數(shù)與城市規(guī)模足大體相適應(yīng)的。

其次，市均市轄區(qū)數(shù)由沿海向內(nèi)陸遞減。城市平均市轄區(qū)數(shù)是反映各地市轄區(qū)設(shè)置密度的重要指標(biāo)。根據(jù)2014年數(shù)據(jù)對(duì)除港澳臺(tái)外的31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）市轄區(qū)密度進(jìn)行排序，可以把中國(guó)各省份分為三個(gè)等級(jí)：城市平均市轄區(qū)數(shù)在3個(gè)及以上的為高密度地區(qū)，在2.5個(gè)（含）到3個(gè)之間的為中密度地區(qū)，低于2.5個(gè)的為低密度地區(qū)。高密度省份除重慶、新疆和湖北外，全部集中在東部和東北地區(qū)；中密度地區(qū)主要由中西部省份構(gòu)成；而低密度地區(qū)主要由西部省區(qū)構(gòu)成。同時(shí)，還可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)大致的規(guī)律，即市轄區(qū)密度越低的地區(qū)，一般而言其單Ⅸ市所占比重也更高（見表1）。

再次，市轄區(qū)密度呈東高西低態(tài)勢(shì)。為了分析四大區(qū)域市轄區(qū)的設(shè)置情況，我們?cè)O(shè)計(jì)了兩個(gè)指標(biāo)，分別是市轄區(qū)數(shù)占縣級(jí)行政區(qū)數(shù)的比重和市轄區(qū)總面積占區(qū)域總面積的比重，用以表示市轄區(qū)設(shè)置密度和市轄區(qū)用地密度。從市轄區(qū)設(shè)置密度看，東北地區(qū)最高，市轄區(qū)數(shù)占縣級(jí)行政區(qū)數(shù)的49.3%；其次為東部地區(qū)，市轄區(qū)所占比重為44.2%；中部地區(qū)與全國(guó)平均水平相當(dāng)；西部地區(qū)則低于全國(guó)平均水平12.7個(gè)百分點(diǎn)。從市轄區(qū)用地密度看，東部地區(qū)最高，市轄區(qū)面積占區(qū)域總面積的19.6%，其次為東北和中部地區(qū)，分別為15.0%和12.6%。西部則與其他地區(qū)的差距較大，市轄區(qū)面積僅占區(qū)域總面積的4.4%，體現(xiàn)出其地廣人稀和城市發(fā)育不足的特點(diǎn)（見表2）。

（二）中國(guó)市轄區(qū)集聚程度的空間差異

中國(guó)市轄區(qū)無(wú)論占地面積還是人口規(guī)模都存在較大差異。這種差異既受到區(qū)域發(fā)展水平的影響，也與都市圈的發(fā)育程度以及都市圈中心城市的規(guī)模有關(guān)。

首先，市轄區(qū)的人口和經(jīng)濟(jì)集聚程度東高西低。中國(guó)四大區(qū)域市轄區(qū)平均規(guī)模存在著顯著差異。從市轄區(qū)平均經(jīng)濟(jì)規(guī)模和平均人口規(guī)?？?，均是東部地區(qū)最高，然后依次為西部、中部和東北地區(qū)；從市轄區(qū)平均土地面積看，西部和東北地區(qū)普遍較大，而東部和中部地區(qū)則較小，尤其是西部地區(qū)平均每個(gè)市轄區(qū)面積高達(dá)l343，6平方公里（見表3）。

為了比較四大區(qū)域市轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和集聚效益，我們采用2013年數(shù)據(jù)，對(duì)每個(gè)區(qū)域市轄區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模做了散點(diǎn)圖和回歸分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)隨著市轄區(qū)人口規(guī)模的擴(kuò)張，相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模增量在不同區(qū)域存在顯著差異。東部地區(qū)市轄區(qū)人口規(guī)模每增加1萬(wàn)人，能夠帶來(lái)8.9億元的邊際產(chǎn)出，而東北、中部和西部地區(qū)則分別為5.7億元、3.4億元和3.2億元（見圖3），說(shuō)明東部地區(qū)市轄區(qū)擁有更高的人口規(guī)模收益。

其次，都市圈的集聚程度高于全國(guó)平均水平。受益于大都市的輻射效應(yīng)，與之接近的城市通常擁有更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，從而具備更強(qiáng)的人口和經(jīng)濟(jì)集聚能力。對(duì)中國(guó)主要都市圈的分析表明，都市圈市轄區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)集聚程度明顯高于非都市圈城市（見表4）。2013年，東部地區(qū)四大都市圈市轄區(qū)平均GDP、入口密度和經(jīng)濟(jì)密度等均明顯高于全國(guó)平均水平。其他都市圈盡管市轄區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模并不突出，但仍然擁有超過全國(guó)平均水平的人口密度，這從一個(gè)側(cè)面反映了中心城市對(duì)市轄區(qū)人口集聚功能的重要影響。都市圈的規(guī)模不同，其市轄區(qū)的集聚能力亦存在明顯差異。以港澳為核心的珠三角都市圈，市轄區(qū)平均經(jīng)濟(jì)規(guī)模、平均人口規(guī)模、人口密度和經(jīng)濟(jì)密度都明顯高于其他都市圈；以京津?yàn)楹诵牡木┙蚨际腥鸵陨虾楹诵牡臏麑幒级际腥Γ咴诓煌闹笜?biāo)上互有優(yōu)劣；而其他都市圈各項(xiàng)指標(biāo)均與上述三大都市圈存在較大差距。

四、中國(guó)市轄區(qū)設(shè)置存在的主要問題

當(dāng)前，在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，市轄區(qū)設(shè)置也存在著諸多問題。主要包括：市轄區(qū)設(shè)置缺乏明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不同市轄區(qū)差異巨大；城市市轄區(qū)數(shù)量偏多，大量市轄區(qū)人口密度較低；部分市轄區(qū)設(shè)置倉(cāng)促，發(fā)展緩慢，城市型政區(qū)特征不明顯；市轄區(qū)設(shè)置過程中市縣利益難以調(diào)和，沖突多、矛盾大。

（一）市轄區(qū)設(shè)置缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

目前，中國(guó)還沒有任何法律法規(guī)明確規(guī)定市轄區(qū)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。1982年憲法規(guī)定“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”，但現(xiàn)有法律文件對(duì)多大規(guī)模的市是較大的市，“較大”是指人口規(guī)模還是經(jīng)濟(jì)規(guī)模，抑或城市面積，并無(wú)一個(gè)明確說(shuō)法。在實(shí)際操作中，則是以“地級(jí)市”作為設(shè)立市轄區(qū)的依據(jù)。這種做法雖然暫時(shí)解決了哪些城市可以設(shè)置市轄區(qū)的問題，但并沒有回答設(shè)立市轄區(qū)需要滿足哪些條件。換言之，地級(jí)市可以設(shè)立市轄區(qū)只是確立了設(shè)立市轄區(qū)的必要條件，但并沒有給出充分條件。改革開放以來(lái)，隨著撤地設(shè)市的不斷推進(jìn)，幾乎所有地級(jí)市都設(shè)立了市轄區(qū)，從而催生了大量單區(qū)市的出現(xiàn)。顯然，單純以行政級(jí)別作為設(shè)區(qū)資格，扭曲了資源配置，使有條件的地區(qū)得不到充分發(fā)展，明顯違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。而且，從當(dāng)前市轄區(qū)空間分布看來(lái)，西部地區(qū)市轄區(qū)密度偏低，說(shuō)明地級(jí)市缺乏作為中心城市的輻射帶動(dòng)作用。因此，有必要進(jìn)一步調(diào)整市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化城市建設(shè)的資源配置，以培育更多的區(qū)域和次區(qū)域中心城市，帶動(dòng)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（二）市轄區(qū)設(shè)置數(shù)量不合理

中國(guó)市轄區(qū)設(shè)置數(shù)量不合理主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是單區(qū)市數(shù)量過多。截至到2014年12月，全國(guó)共有78個(gè)單區(qū)市，占設(shè)區(qū)市總數(shù)的27.1%，單區(qū)市成為中國(guó)地級(jí)市中數(shù)量最多、比重最大的類型。由于城市分區(qū)的初衷是分片管理、提高效率，單區(qū)市大量存在顯然是一種不合理現(xiàn)象。二是大量市轄區(qū)人口密度過低。在考察中國(guó)市轄區(qū)人口密度時(shí)，我們以西部地區(qū)之外的省份代替胡煥庸線以東地區(qū)，由此計(jì)算出2013年中國(guó)胡煥庸線以東地區(qū)的人口密度為361人/平方公里。而在中國(guó)市轄區(qū)中，2013年人口密度低于這一指標(biāo)的達(dá)到158個(gè)，占當(dāng)年市轄區(qū)總數(shù)的18.1%。如果我們進(jìn)一步收緊人口密度的參照標(biāo)準(zhǔn)，以全國(guó)平均人口密度140人/平方公里為市轄區(qū)人口密度下限，則有59個(gè)市轄區(qū)低于這一標(biāo)準(zhǔn)，占當(dāng)年市轄區(qū)總數(shù)的6.8%。這表明，目前中國(guó)市轄區(qū)面臨的主要問題是數(shù)量過多而不是太少。

（三）城市型政區(qū)特征不明顯

這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是部分縣改市轄區(qū)的城市色彩不足。改革開放以來(lái)，中國(guó)市轄區(qū)數(shù)量增長(zhǎng)迅速，僅1982-1985年4年間就新設(shè)市轄區(qū)159個(gè)。1995年以來(lái)，中國(guó)又新設(shè)市轄區(qū)190個(gè)。這些市轄區(qū)的設(shè)置大部分是通過撤縣改區(qū)完成的。由于縣改市轄區(qū)往往是整縣改區(qū)，使得多數(shù)市轄區(qū)從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、市政建設(shè)到管理形式都具有濃厚的縣域色彩，而城市型政區(qū)特色則明顯不足。從農(nóng)村型政區(qū)向城市型政區(qū)轉(zhuǎn)型是縣改市轄區(qū)必然要經(jīng)歷的發(fā)展過程。但部分縣改市轄區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，地理位置不佳，市轄區(qū)人口規(guī)模偏小、城市建設(shè)遲緩，使市轄區(qū)的行政地位名不副實(shí)，實(shí)際上不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是大量郊區(qū)型市轄區(qū)缺乏城市特色?，F(xiàn)有的土地財(cái)政體制促使城市政府熱衷于“攤大餅”式擴(kuò)張，由此催生了大量遠(yuǎn)離中心城區(qū)的市轄區(qū)。由于地理位置偏僻、人口集聚不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，許多郊區(qū)型市轄區(qū)未能充分分享城市發(fā)展的成果，其城市建設(shè)水平與中心城區(qū)的差距越來(lái)越大。與此同時(shí)，大量農(nóng)村人口未能完全轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，為了保持對(duì)“三農(nóng)”事務(wù)的有效管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)等農(nóng)村型管理機(jī)構(gòu)不得不繼續(xù)存在。市轄區(qū)的行政建制不能完全和城市型治理結(jié)構(gòu)接軌，反過來(lái)又阻礙了政府職能向城區(qū)型市轄區(qū)的完全轉(zhuǎn)型。

（四）設(shè)置過程中市縣矛盾大

中國(guó)新增市轄區(qū)一般是通過兩種形式實(shí)現(xiàn)的：一是從縣（縣級(jí)市）劃出部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為新的市轄區(qū)；二是縣或縣級(jí)市整建制改為市轄區(qū)。由于第一種設(shè)區(qū)形式往往會(huì)將縣內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)劃走，進(jìn)而受到縣的強(qiáng)烈反對(duì)，因此目前新增市轄區(qū)更多采取整縣改市轄區(qū)的形式。不過，這種設(shè)區(qū)形式同樣會(huì)牽涉縣市雙方的利益，由此帶來(lái)諸多矛盾和沖突。

對(duì)市而言，通過吸納周邊縣（縣級(jí)市）改為市轄區(qū)能夠拓展城市管理范圍、擴(kuò)張城市發(fā)展空間，增大城市總體規(guī)模，而且由于縣改市轄區(qū)具有大量農(nóng)村土地，這無(wú)疑就增加了城市的土地儲(chǔ)備，為城市提供了可靠的財(cái)政收入來(lái)源。因此，地級(jí)及以上城市政府對(duì)縣改市轄區(qū)的態(tài)度往往比較積極。

而對(duì)縣而言，相比市轄區(qū)，縣擁有更多的行政自主權(quán)，同時(shí)還能夠享受上級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、三農(nóng)補(bǔ)貼等實(shí)實(shí)在在的好處?？h改為市轄區(qū)后，這些利益要么被取消，要么被市政府截留。因此，縣級(jí)政府的改區(qū)意愿主要取決于改區(qū)縣能夠從上級(jí)市政府得到多少優(yōu)惠條件。

當(dāng)上級(jí)市為省會(huì)或副省級(jí)及以上城市時(shí)，縣改市轄區(qū)不僅能夠提高縣政府各級(jí)官員的行政級(jí)別，而且能夠增加當(dāng)?shù)貙?duì)外來(lái)投資的吸引力、更多分享中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，因此縣改市轄區(qū)的過程會(huì)比較順利。但是，如果上級(jí)市是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力一般的普通地級(jí)市，縣改市轄區(qū)的阻力會(huì)比較大。因?yàn)榭h改為市轄區(qū)后，原有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政府職責(zé)和任務(wù)并未發(fā)生改變，而行政權(quán)限、財(cái)政能力卻要受到更多來(lái)自上級(jí)市政府的限制。加上中國(guó)市轄區(qū)的職能和權(quán)限缺乏明確的法律保證，職權(quán)劃分多由市政府自行決定，使得市轄區(qū)在與市的博弈中經(jīng)常處于下風(fēng)。因此，面對(duì)上級(jí)的改區(qū)要求，縣政府往往持強(qiáng)烈的抵制態(tài)度。

實(shí)際上，縣改市轄區(qū)過程中的市縣矛盾體現(xiàn)了不同利益主體的博弈心態(tài)。行政區(qū)劃調(diào)整的目的是實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的互利共贏，違背一方意愿的強(qiáng)制整合無(wú)疑會(huì)挫傷縣級(jí)政府的積極性，也不利于資源的優(yōu)化配置，最終會(huì)阻礙地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

五、結(jié)論及政策建議

市轄區(qū)既是城市發(fā)展的空間載體，又是行政區(qū)劃制度的有機(jī)組成部分，是順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化的制度保障。新中國(guó)建立以來(lái)，中國(guó)市轄區(qū)的數(shù)量變動(dòng)主要受城鎮(zhèn)化政策的影響。在經(jīng)歷了波動(dòng)增長(zhǎng)、快速增長(zhǎng)和緩慢增長(zhǎng)階段后，自2013年起，中國(guó)義開始進(jìn)入帶有恢復(fù)性質(zhì)的市轄區(qū)數(shù)量快速增長(zhǎng)階段。

對(duì)當(dāng)前中國(guó)市轄區(qū)設(shè)置和發(fā)展?fàn)顩r的考察表明，中國(guó)市轄區(qū)的空間分佰和集聚程度存在顯著的空間差異，這種差異在相當(dāng)程度上符合城鎮(zhèn)化演變規(guī)律，足一種正?，F(xiàn)象。但是，其背后隱藏的問題亦須注意：首先，中西部地區(qū)存在大量單區(qū)市，長(zhǎng)期面臨城鎮(zhèn)化水平低、集聚能力差等問題；其次，東部大量市轄區(qū)發(fā)展空間局促，限制了城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升；再次，縣改市轄區(qū)過程中出現(xiàn)的市縣矛盾突出，行政區(qū)劃調(diào)整中的利益分配有待進(jìn)一步優(yōu)化、此外，從國(guó)家層面看，中國(guó)市轄區(qū)的設(shè)置尚缺乏明確的法規(guī)約束，由此造成了市轄區(qū)設(shè)置無(wú)法可依的窘境，其對(duì)執(zhí)行層面造成的影響還未受到足夠關(guān)注。

鑒于此，面對(duì)新一輪的增設(shè)市轄區(qū)“熱潮”，中央和地方政府須從設(shè)置和發(fā)展兩個(gè)層面解決好市轄區(qū)立法、調(diào)量、增質(zhì)三大任務(wù)。其中，“立法”包括國(guó)家層面的行政區(qū)劃法規(guī)和地方配套法規(guī)，尤其需要對(duì)市轄區(qū)的設(shè)立、撤銷、賦權(quán)等做出詳細(xì)規(guī)定，同時(shí)對(duì)市轄區(qū)設(shè)立過程中的區(qū)域差異性予以特別注意，以保障市轄區(qū)的設(shè)置能夠成為城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)的制度保障而非障礙。“調(diào)量”意味著未來(lái)市轄區(qū)的沒置需要從基本上“只增不減”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝性鲇袦p”的動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保市轄區(qū)制度所含的特殊權(quán)益與地區(qū)發(fā)展需要相匹配，實(shí)現(xiàn)行政和物質(zhì)資源的合理配置“增質(zhì)”需要建立在立法和調(diào)量的基礎(chǔ)上，目的是通過市轄區(qū)的增設(shè)和撇并，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)市轄區(qū)土地資源的集約利用和人口、產(chǎn)業(yè)的科學(xué)布局，確保市轄區(qū)成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要支撐和保障力量。

無(wú)論是立法、調(diào)量還是增質(zhì)，當(dāng)前都需要盡快制定并頒布市轄區(qū)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。市轄區(qū)的設(shè)立和撤并，既要符合城區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，又要符合典型城市型政區(qū)的特征，還要符合地域相鄰、緊密相連的條件。一個(gè)城市市轄區(qū)的數(shù)量要與中心城區(qū)的功能定位、城市人口規(guī)模、建成區(qū)面積、經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模以及未來(lái)發(fā)展需要相適應(yīng)，不能無(wú)限制地“攤大餅”式蔓延擴(kuò)張，要根據(jù)綜合承載能力明確劃定城市的增長(zhǎng)邊界，推動(dòng)形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的格局。當(dāng)前，城市市轄區(qū)的設(shè)置要堅(jiān)持適度從緊、區(qū)別對(duì)待的原則，提高市轄區(qū)設(shè)置的典型性和合理性，避免粗放設(shè)區(qū)。對(duì)于單、雙區(qū)市，根據(jù)發(fā)展需要可以適當(dāng)增設(shè)市轄區(qū)；對(duì)于多區(qū)市，要嚴(yán)格控制市轄區(qū)的增加，防止城市無(wú)序蔓延。