邱 實

（南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

一、問題的提出

市轄區(qū)是現(xiàn)代城市的重要行政建制，是現(xiàn)代城市治理的基礎(chǔ)政區(qū)。近年來，隨著城市化進(jìn)程的加快，我國市轄區(qū)的數(shù)量和規(guī)模也在不斷拓展，截至2020年底，我國已有976個市轄區(qū)。目前市轄區(qū)建制大致可以分為四個類型：一是設(shè)在城市建成區(qū)的市轄區(qū)，即“市區(qū)”，這類市轄區(qū)的“分治”屬性最為明顯，是市轄區(qū)的主流類型；二是由原城市管轄的郊縣或縣級市改設(shè)的市轄區(qū)，即“郊區(qū)”。隨著城市化的發(fā)展，這類市轄區(qū)逐步也成為市轄區(qū)建制的主要組成；三是設(shè)置在城市管轄范圍內(nèi)，但并未與城市直接聯(lián)系的市轄區(qū)，即“獨立”型市轄區(qū)；四是設(shè)置在城市行政區(qū)劃之外的市轄區(qū)，即“飛地”型市轄區(qū)。[1]第一類“市區(qū)”型市轄區(qū)一直是市轄區(qū)體制改革研究的核心內(nèi)容，但是隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，“郊區(qū)”型市轄區(qū)也逐步成為當(dāng)代市轄區(qū)體制研究的重要方面。近年來，以超（特）大城市、國家中心城市為核心的都市圈建設(shè)及城市群發(fā)展，逐步將原本屬于市轄區(qū)體制研究中較為冷門的“獨立”型市轄區(qū)和“飛地”型市轄區(qū)也逐步推到了研究前沿。因此，市轄區(qū)體制的改革研究不再局限于傳統(tǒng)的“市區(qū)”和“郊區(qū)”的研究，而是呈現(xiàn)出全方位研究的新局面。通過梳理市轄區(qū)體制發(fā)展與改革的已有研究，目前研究焦點在市轄區(qū)體制改革的理論及導(dǎo)向分析、[2]市轄區(qū)改革的技術(shù)性論證、[3]市轄區(qū)體制比較研究、[4]市轄區(qū)改革案例研究、[5]市轄區(qū)等城市基層政區(qū)的治理創(chuàng)新等。[6]已有研究成果都充分認(rèn)識到我國城市化發(fā)展，特別是超大城市和城市群的出現(xiàn)已成為市轄區(qū)體制改革的主要動力和契機(jī)。同時，也明確市轄區(qū)體制改革是一個動態(tài)性的過程，要隨著城市發(fā)展及其治理要求而不斷調(diào)整，是一個沒有“終點”的改革。但綜觀既有研究，城市發(fā)展新態(tài)勢下系統(tǒng)性研究市轄區(qū)政區(qū)治理問題的成果還較少，特別是以現(xiàn)代城市治理為視角，將市轄區(qū)作為一個主體政區(qū)問題進(jìn)行的研究更少。

我國是一個超大型的發(fā)展中國家，地區(qū)發(fā)展的不平衡性較為明顯，城市發(fā)展程度也存在較大差異。如東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已普遍實現(xiàn)城市化并進(jìn)入現(xiàn)代城市治理的“深水區(qū)”，城市精細(xì)化管理和城市群協(xié)同治理等成為主要內(nèi)容，而西部一些地區(qū)的城市還依然在推進(jìn)城市化建設(shè)的進(jìn)程中。因此，我國城市化發(fā)展中現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化“疊加”現(xiàn)象明顯。另一方面，我國市制體系較為復(fù)雜，市制貫穿政府體系的三個層級（直轄市、地級市、縣級市），且不同地區(qū)的市制情況也存在較大差異。市轄區(qū)作為我國城市“分治”政區(qū)，“交糅”在復(fù)雜的市制體系之中，造成市轄區(qū)的區(qū)劃定位、行政級別、機(jī)構(gòu)設(shè)置和政區(qū)治理等都出現(xiàn)明顯的模糊性和繁雜性。同時，市轄區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置的高度“同構(gòu)性”，引發(fā)市轄區(qū)體制無法有效適應(yīng)城市發(fā)展的差異化和城市間的協(xié)同化。

市轄區(qū)是現(xiàn)代城市治理的重要政區(qū)，其在城市基礎(chǔ)性管理和公共服務(wù)供給方面發(fā)揮了重要的作用。在當(dāng)前非均衡性城市化發(fā)展及“職責(zé)同構(gòu)”政府體系下，市轄區(qū)在現(xiàn)代城市治理中應(yīng)該履行哪些職責(zé)？其現(xiàn)實的職責(zé)差異性如何應(yīng)對？市轄區(qū)究竟應(yīng)該繼續(xù)“做大做強”，還是“適度控制”？市轄區(qū)體制的優(yōu)化理念應(yīng)該如何創(chuàng)新，且實踐策略有哪些？針對上述問題，本文將通過梳理市轄區(qū)體制的演進(jìn)歷程，以“職責(zé)同構(gòu)”為切入點，借助“異構(gòu)”治理的理念創(chuàng)新探討如何優(yōu)化市轄區(qū)體制，以求適應(yīng)當(dāng)代中國城市發(fā)展的現(xiàn)實需要。

二、市制發(fā)展下的波動性變遷：市轄區(qū)體制的演進(jìn)歷程

市轄區(qū)是市制的“附屬”，其發(fā)展進(jìn)程必然蘊含于市制變遷之中，市制的變化調(diào)整是市轄區(qū)發(fā)展的主要動力。從整體來看，市制變遷背景下市轄區(qū)體制的發(fā)展主要可以歸納為四個階段：非規(guī)律變動期（1949—1982）、數(shù)量增長期（1983—2003）、平穩(wěn)控制期（2004—2013）、規(guī)模拓展期（2014至今）。市轄區(qū)體制的這四個時期并非是自發(fā)產(chǎn)生的，而是根據(jù)市制的客觀發(fā)展和主觀調(diào)控而形成的，并具有明顯的波動性。通過四個時期前后銜接的波動性演進(jìn)，形成了當(dāng)前市轄區(qū)體制的基本形態(tài)。

新中國成立至改革開放前的非規(guī)律變動期（1949—1982）是我國市轄區(qū)體制的形成時期。新中國成立初期，城市成為政權(quán)穩(wěn)定和國家建設(shè)發(fā)展的核心要素，對城市政區(qū)的建設(shè)調(diào)整至關(guān)重要，因而市轄區(qū)體制迎來了第一次系統(tǒng)性的發(fā)展。這一時期市轄區(qū)的設(shè)置及調(diào)整主要是根據(jù)國家發(fā)展和城市建設(shè)的現(xiàn)實需要進(jìn)行的非規(guī)律性調(diào)整。1950年11月，當(dāng)時的中央人民政府政務(wù)院頒布《大城市區(qū)各界人民代表會議組織通則》和《大城市區(qū)人民政府組織通則》，規(guī)定“人口10萬以上的城市，應(yīng)召開區(qū)各界人民代表會議，建立區(qū)人民政府”。在此基礎(chǔ)上，各城市基于城鄉(xiāng)二元體制，開始建立“市區(qū)”和“郊區(qū)”，如上海市當(dāng)時設(shè)置20個“市區(qū)”和10個“郊區(qū)”，市轄區(qū)體制迎來了第一波設(shè)置浪潮。1954年，我國第一部憲法頒布，其明確規(guī)定“直轄市和較大的市分為區(qū)”，這從憲法層面賦予了市轄區(qū)作為一級行政建制的合法性，但同時也表明市轄區(qū)體制適用于“較大的”城市。同年，我國市制設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，將建國初期的很多直轄市“降格”為省轄市，僅保留北京、天津、上海3個直轄市，這使市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生變化，市轄區(qū)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政級別和職責(zé)范疇等方面均進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。1955年，國務(wù)院頒布《關(guān)于設(shè)置市鎮(zhèn)建制的決定》，其中明確要求直轄市和省轄市的郊區(qū)規(guī)模不宜過大，控制市轄區(qū)的設(shè)置規(guī)模。在市制規(guī)模調(diào)整的影響下，市轄區(qū)建制結(jié)構(gòu)也必然發(fā)生相應(yīng)變動，如1956年上海市的市轄區(qū)整合為15個“市區(qū)”和3個“郊區(qū)”。到了20世紀(jì)60年代，因為受國內(nèi)外形勢發(fā)展的影響，我國確立“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，搞小城市”的戰(zhàn)略方針?；诖耍覈鞘幸?guī)模被嚴(yán)格控制，甚至縮減。最為明顯的體現(xiàn)就是對市轄區(qū)進(jìn)行縮減、撤銷、合并，對城鄉(xiāng)區(qū)劃實行嚴(yán)格的分治。20世紀(jì)70年代至80年代初，因為受經(jīng)濟(jì)條件限制和國家發(fā)展戰(zhàn)略的影響，我國實行“控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市、積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城市建設(shè)理念，這使市轄區(qū)的調(diào)整一直被限制在城鄉(xiāng)二元分治和“謹(jǐn)慎設(shè)置”的框架中，中小城市的市轄區(qū)雖有所調(diào)整但幅度不大，大城市規(guī)模拓展緩慢因而市轄區(qū)調(diào)整僅僅是以“郊區(qū)”調(diào)整為主，城市建成區(qū)的“市區(qū)”變化不明顯。綜合而言，這一時期我國市轄區(qū)變動呈現(xiàn)出較為明顯的非規(guī)律化特征，國家政策和市制調(diào)整成為市轄區(qū)變動的主要影響因素。同時，二元城鄉(xiāng)體制也深刻影響著這一時期市轄區(qū)體制的發(fā)展。

改革開放后，我國市轄區(qū)迎來數(shù)量增長期（1983—2003），這主要受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城市化進(jìn)程的影響。改革開放的推進(jìn)及社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立使我國城市化進(jìn)程不斷加快，城市利用自身的“集聚”效力吸納大量經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展資源，成為推動國家現(xiàn)代化發(fā)展的主要力量。同時，城市的管理方式與治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生相應(yīng)變化。為了順應(yīng)發(fā)展趨勢與現(xiàn)實變化，需要對市制進(jìn)行調(diào)整，而具體調(diào)整的目標(biāo)為拓展城市政區(qū)空間，使其具備持續(xù)吸納及合理調(diào)配運用各類資源的能力。同時，逐步調(diào)整城鄉(xiāng)二元體制，通過城市發(fā)展帶動城鄉(xiāng)整體性發(fā)展?；诖酥卫磉壿嫞俺返卦O(shè)市”在全國大部分地區(qū)陸續(xù)開展，地級市數(shù)量不斷增加，這直接使市轄區(qū)數(shù)量大幅上升。同時，“市管縣”體制的確立使新地級市政府成為完整的行政主體，也助推了市轄區(qū)數(shù)量規(guī)模的拓展。[7]在這樣的背景下，作為城市主要政區(qū)單元和治理工具的市轄區(qū)就成為城市政區(qū)治理的主要對象。這一時期，“撤縣設(shè)區(qū)”和區(qū)劃整合成為市轄區(qū)設(shè)置的“主流”模式?！俺房h設(shè)區(qū)”是市轄區(qū)增加的主要路徑，如上海市于1992年、1999年分別將松江縣、青浦縣改為松江區(qū)和青浦區(qū)，西安市于2002年將長安縣改為長安區(qū)等。同時，區(qū)劃整合也產(chǎn)生較大作用，這其中較為典型的就是原城市“郊縣”通過切塊整合并入城市“市區(qū)”，也有通過整體性的區(qū)劃整合成立全新的市轄區(qū)，如1994年，天津市在天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、天津港保稅區(qū)的基礎(chǔ)上建成濱海新區(qū)，2001年上海市南匯縣、奉賢縣合并為南匯區(qū)等。這一時期市轄區(qū)體制改革與調(diào)整主要呈現(xiàn)為數(shù)量上的快速增長，這種增長主要是受改革開放后政府治理政策的影響，城市發(fā)展與人口增加的因素并不是主要原因。同時，該時期市轄區(qū)數(shù)量增長的另一個原因是不少中小城市為了順應(yīng)所謂市轄區(qū)發(fā)展“趨勢”而主觀設(shè)區(qū)，其中出現(xiàn)較多的“單區(qū)市”就是例證。

21世紀(jì)，我國市轄區(qū)的調(diào)整進(jìn)入了平穩(wěn)控制期（2004—2013），這主要因為全國范圍內(nèi)“地改市”逐步結(jié)束，大量城市的市轄區(qū)建制已經(jīng)穩(wěn)定。同時，因此前市轄區(qū)數(shù)量增加較快，中央開始嚴(yán)格控制通過撤縣（市）設(shè)區(qū)等方式增設(shè)市轄區(qū)，因而新設(shè)市轄區(qū)數(shù)量明顯下降。所以，在2004年至2012年間，全國的市轄區(qū)數(shù)量僅僅增加了15個。造成這種情況的另一個原因是城市化進(jìn)程中雖然城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，但隨著城市治理理念和技術(shù)的現(xiàn)代化，城市管理效能也逐步提升，原有市轄區(qū)就呈現(xiàn)出管理范疇偏小的現(xiàn)象，因此一些城市對市轄區(qū)進(jìn)行了整合，在提高治理效能的同時降低行政成本。所以，這一時期我國市轄區(qū)治理秉承“小區(qū)制”和“郊區(qū)制”并存的理念，在城市建成區(qū)進(jìn)行市轄區(qū)整合，在郊區(qū)推進(jìn)整縣改區(qū)，但具體實行程度受到一定控制。如2011年上海市將黃浦區(qū)和盧灣區(qū)合并為新的黃浦區(qū)，2013年南京市下關(guān)區(qū)與鼓樓區(qū)合并成立新鼓樓區(qū)等。

黨的十八屆三中全會后，國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)使城市化進(jìn)程再次加速，且國家對于“撤縣（市）設(shè)區(qū)”、“市轄區(qū)整合”等政策的再次放開，使我國市轄區(qū)進(jìn)入規(guī)模拓展時期（2014至今）。這一時期，市轄區(qū)并不僅僅是單純數(shù)量上的增加，更多是借助城市化進(jìn)程和現(xiàn)代城市治理的需要來進(jìn)行市轄區(qū)整合，實現(xiàn)質(zhì)量上的拓展。國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，我國城市化程度不斷攀升，城鎮(zhèn)人口迅速增加，城市連續(xù)建成區(qū)范圍不斷擴(kuò)大，很多之前的“郊區(qū)”或“郊縣”都逐步融入到城市建成區(qū)范圍之中，如2016年上海市崇明縣改設(shè)為崇明區(qū)。同時，超（特）大城市和國家中心城市的發(fā)展，使都市圈和城市群不斷形成，城市發(fā)展迎來了全新的面貌。在此背景下，城市需要對市轄區(qū)區(qū)劃及其治理模式進(jìn)行調(diào)整，“撤縣（市）設(shè)區(qū)”和“區(qū)劃整合”成為主流，如2015年江蘇省金壇市改設(shè)為金壇區(qū)。但是這一時期“撤縣（市）設(shè)區(qū)”和“區(qū)劃整合”并非是單純的數(shù)量增加，更多是為了保證城市建成區(qū)的有效治理而進(jìn)行的，是“質(zhì)量導(dǎo)向”下的一種市轄區(qū)體制調(diào)整。如一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市在其市轄區(qū)內(nèi)建設(shè)多功能的城市生產(chǎn)生活重心，促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)的多中心轉(zhuǎn)變，提高城市治理與發(fā)展質(zhì)量。[8]（P205）因此，該時期的市轄區(qū)屬于規(guī)模拓展，大量的原“郊縣”或“郊區(qū)”都因客觀發(fā)展而“自然化”地轉(zhuǎn)設(shè)為市轄區(qū)，如南京市高淳縣、溧水縣轉(zhuǎn)設(shè)為高淳區(qū)、溧水區(qū)。雖然其中具有一定人為推進(jìn)城市化率和建設(shè)超大城市的主觀作用因素，但是從整體來看，其主要還是客觀發(fā)展的結(jié)果。

市轄區(qū)體制的波動性演進(jìn)歷程是我國市制變化和城市現(xiàn)代化發(fā)展的縮影，作為城市“分治”的特殊區(qū)劃，其在客觀因素的作用下也無法避免主觀性或地區(qū)性因素的影響。同時，由于我國地區(qū)間發(fā)展的不平衡性及政策階段性的影響，我國市轄區(qū)體制調(diào)整呈現(xiàn)出較為復(fù)雜的表象，并且問題與發(fā)展并存。隨著我國城市治理現(xiàn)代化的推進(jìn)和大都市圈及城市群建設(shè)需要，市轄區(qū)體制在原有問題的基礎(chǔ)上也出現(xiàn)了一些新的制度性困境，因此需要進(jìn)行優(yōu)化，以實現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

三、同構(gòu)化治理下的制度障礙：市轄區(qū)建制的運行難點

通過梳理我國市轄區(qū)體制的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，市轄區(qū)體制的調(diào)整主要是以中央政策為導(dǎo)向，在市制變遷背景下隨著國家治理現(xiàn)實需要而適時進(jìn)行的。這使我國市轄區(qū)體制呈現(xiàn)出兩個方面的特點。

一是市轄區(qū)的設(shè)置具有較強的“同構(gòu)性”。市轄區(qū)雖然從本質(zhì)上來說是市級政府的“派出性”治理單位，具有明顯的“分治”特征，但是其作為一級行政建制依然具有我國縱向政府的“同構(gòu)性”。所以，我國市轄區(qū)設(shè)置就呈現(xiàn)出兩種表象。一方面，市級政府似乎都應(yīng)該設(shè)置市轄區(qū)，或者說市轄區(qū)是現(xiàn)代城市的必然組成要件。這種現(xiàn)象在當(dāng)前我國地級市中非常明顯，如目前除了廣東省東莞市、中山市，海南省三亞市，甘肅省嘉峪關(guān)市因區(qū)劃變遷的特殊性未設(shè)市轄區(qū)外，其他地級市均設(shè)置了市轄區(qū)，其中包括59個單區(qū)市，即城市中僅設(shè)有一個市轄區(qū)。另一方面，市轄區(qū)的“條塊”設(shè)計具有高度的“同構(gòu)性”。市轄區(qū)作為政府的“分治”區(qū)劃，理論上其建制和機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)市級政府的實際需要進(jìn)行區(qū)別化設(shè)置。但是，目前市轄區(qū)卻都幾乎按照同一個“模板”建構(gòu)，其機(jī)構(gòu)設(shè)置及調(diào)整模式都具有高度的同一性，即機(jī)構(gòu)設(shè)置在縱向上與市級政府保持高度的一致性，而橫向上各地區(qū)也基本接近。

二是地方政府在市轄區(qū)設(shè)置與調(diào)整方面的自主性不強。地方政府對其轄區(qū)內(nèi)市轄區(qū)的設(shè)置與調(diào)控并非是完全掌控的，這就造成市轄區(qū)雖然本質(zhì)上是地級市“派出”的分治型政區(qū)，但實際上卻成為了一種“固化”的行政建制，悖離了市轄區(qū)體制最初的設(shè)計目標(biāo)。如《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十六條中規(guī)定“自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。”這樣的表述實質(zhì)就是將市轄區(qū)作為一個受地級市政府管理的“縣級”隸屬性建制。而現(xiàn)實中，東部地區(qū)很多縣級市，甚至是鎮(zhèn)，無論人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和建成區(qū)面積都已經(jīng)達(dá)到了“設(shè)區(qū)”的要求，而且其治理現(xiàn)實也可以“設(shè)區(qū)”，但目前的法律和政策都無法支持這一目標(biāo)的實現(xiàn)，這也正是地方政府在市轄區(qū)體制調(diào)控上弱勢的體現(xiàn)。另一方面，城市發(fā)展的不同程度對市轄區(qū)及其機(jī)構(gòu)設(shè)置的要求其實是存在差異的，但是地方政府在市轄區(qū)體制改革方面的自主性程度也無法滿足這一要求。

市轄區(qū)體制的高度“同構(gòu)化”在政府過程中引發(fā)城市的治理障礙，即市轄區(qū)體制在目前城市治理中的制度障礙并使其產(chǎn)生運行難點。

首先，市轄區(qū)規(guī)模拓展未必能優(yōu)化城市治理，“新城市病”反而頻繁出現(xiàn)。在城市化進(jìn)程客觀影響和城市發(fā)展績效主觀考核的雙重刺激下，全國眾多城市都在嘗試拓展“市域”，以求獲取更多的發(fā)展資源。因此，無論是超（特）大城市，還是大中型城市，甚至是新興的中小城市，都在嘗試?yán)檬休爡^(qū)規(guī)模的拓展來獲取更多的發(fā)展資源。在城市治理現(xiàn)代化的背景下，“撤縣（市）改區(qū)”是增加市轄區(qū)，拓展城市規(guī)模的最好辦法。通過該方法地級市可以對城市周邊的土地進(jìn)行“兼并”，并將原歸屬于縣或縣級市的管理權(quán)限劃歸市級政府，在拓展城市規(guī)模的同時集中資源，這是近年來我國市轄區(qū)數(shù)量穩(wěn)步增加的主要原因。2019年萊蕪市作為市轄區(qū)建制并入濟(jì)南市，就是這一趨勢的典型例證之一。雖然這種做法可以在短時間內(nèi)立竿見影地“拓展”城市規(guī)模，增加資源的聚集性，并從指標(biāo)上展示城市治理的成效，但從長遠(yuǎn)來看也引發(fā)較多的城市治理“并發(fā)癥”。如城市呈現(xiàn)出較為明顯的“廣域”化特征，但與其建成區(qū)卻未實現(xiàn)匹配，城鄉(xiāng)差異及地區(qū)不平衡現(xiàn)象依然存在，“假性城市化”色彩突出。同時，過度的增設(shè)市轄區(qū)使傳統(tǒng)縣制逐步“萎縮”，容易造成土地資源的粗獷型使用，資源利用率偏低，忽視城鄉(xiāng)發(fā)展的差異性等問題。因此，在原有“城市病”未解決的情況下“新城市病”又陸續(xù)出現(xiàn)，城市治理其實并未獲得有效優(yōu)化。

其次，市轄區(qū)之間出現(xiàn)協(xié)同障礙，城市治理的整體性弱化。從目前市轄區(qū)發(fā)展的總體態(tài)勢來看，地級市普遍都在嘗試擴(kuò)大市轄區(qū)規(guī)模，增加市轄區(qū)權(quán)限，通過“做大做強”市轄區(qū)來提升城市治理效能，促進(jìn)城市發(fā)展。在增強市轄區(qū)治理能力的同時，往往也容易造成市轄區(qū)區(qū)際之間的非正常競爭，并引發(fā)市轄區(qū)和市級政府機(jī)構(gòu)間的非常規(guī)矛盾及市轄區(qū)政府職責(zé)過度“下沉”等問題，造成城市治理效能的整體性弱化問題。因此，市轄區(qū)治理能力的增強必然會引發(fā)區(qū)際間的競爭，甚至出現(xiàn)“爭利推責(zé)”現(xiàn)象。如上海市曹家渡商圈地處上海市靜安、普陀和長寧三區(qū)交界處，因為區(qū)際之間的利益問題，造成該地區(qū)公共服務(wù)和城市治理的“碎片化”，最終造成曹家渡商圈的衰落。[9]而在面臨區(qū)域發(fā)展資源利益分配的時候，市轄區(qū)之間還會產(chǎn)生“爭奪”行為。[10]如城市重要公共設(shè)施或商業(yè)中心建設(shè)時，各市轄區(qū)就會主動或被動地從自身利益出發(fā)，通過各種方式來爭取有利的發(fā)展資源。這在無形中不僅影響了城市治理規(guī)劃的整體性，也造成財政等公共資源的額外消耗。另一方面，因為市轄區(qū)的“擴(kuò)張”，“做大做強”后的市轄區(qū)政府無法有效完成全部的治理職責(zé)，區(qū)政府及各機(jī)構(gòu)不得不把各類職責(zé)“下沉”到街道或社區(qū)，造成市轄區(qū)政府職責(zé)的非正?！稗D(zhuǎn)嫁”，使街道和社區(qū)的工作壓力大幅增加，不僅影響了公共服務(wù)的質(zhì)量，也間接抑制了基層社區(qū)自治功能的發(fā)揮。[11]由此可見，目前市轄區(qū)體制的發(fā)展現(xiàn)狀與其最初的“分治”政區(qū)的職責(zé)定位發(fā)生了“偏差”，市轄區(qū)間協(xié)同配合優(yōu)化城市治理的功能目標(biāo)未達(dá)到預(yù)設(shè)水準(zhǔn)，城市治理整體性弱化現(xiàn)象明顯。

再次，市轄區(qū)的政區(qū)差異性與設(shè)置同構(gòu)性的矛盾引發(fā)城市治理“模糊化”。從當(dāng)前的總體情況來看，我國市轄區(qū)的政區(qū)差異性主要從兩個層次體現(xiàn)。一是不同地區(qū)市轄區(qū)所面臨的治理要求存在差異。我國是一個超大型的發(fā)展中國家，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異較大，且所面臨的治理要求不同。如西部一些城市市轄區(qū)主要是解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)供給等問題，而東部發(fā)達(dá)地區(qū)的市轄區(qū)則普遍進(jìn)入到高質(zhì)量公共服務(wù)和協(xié)同高效的城市治理階段。概括而言，即市轄區(qū)在不同地區(qū)的城市治理中出現(xiàn)了現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化“兩化疊加”的差異性。二是同一地區(qū)或同一城市中的市轄區(qū)，因為政區(qū)設(shè)置“來源”及調(diào)整方式的不同，造成市轄區(qū)間的實質(zhì)差異性。如市轄區(qū)可以分為“市區(qū)”（主城或建成區(qū)的市轄區(qū)）、“郊區(qū)”（原郊縣或縣級市改制市轄區(qū)）、“合并區(qū)”（原有市轄區(qū)進(jìn)行整合而成的新市轄區(qū)）等，不同類型的市轄區(qū)的治理要求、治理空間、治理要素等都具有較大差異性。但是，從目前我國行政區(qū)劃及其機(jī)構(gòu)設(shè)置情況來看，“同構(gòu)”特征非常明顯，雖然不同地區(qū)、不同類型的市轄區(qū)具有差異性，但是市轄區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制安排、治理模式等都相差無幾，進(jìn)而造成現(xiàn)實差異性與設(shè)置同構(gòu)性的矛盾，引發(fā)政府城市治理的“模糊化”。如南京市鼓樓區(qū)（主城市轄區(qū)）和溧水區(qū)（撤縣改區(qū)的市轄區(qū)）在機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理模式上基本同步，但是其管轄范圍和治理目標(biāo)卻可以說是“天差地別”，無論是日常城市管理還是“放管服”改革中的具體措施都存在巨大差異。這就引發(fā)市轄區(qū)治理任務(wù)無法有效完成及市轄區(qū)間的協(xié)同性障礙，加之目前沒有有效的方法來應(yīng)對這種差異性和同構(gòu)性所造成的治理困境，進(jìn)而造成城市治理的“模糊化”。

四、同構(gòu)下的異構(gòu)：市轄區(qū)體制優(yōu)化的理念創(chuàng)新

市轄區(qū)建制的制度目標(biāo)是為了應(yīng)對城市規(guī)模不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實，通過政區(qū)“分治”，使城市治理的資源能夠充分利用，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給更加優(yōu)化，實現(xiàn)治理效能提升。因此，市轄區(qū)建制從本質(zhì)上來說就是市級政府為了提升城市治理有效性和應(yīng)對城市規(guī)模擴(kuò)張帶來的治理負(fù)擔(dān)而設(shè)置的“派出型”政區(qū)，其行政區(qū)劃與市級政府政區(qū)具有高度的重合性，且機(jī)構(gòu)設(shè)置與市級政府基本“同構(gòu)”。前文所述，目前我國城市化率不斷提升，且大中型城市的人口數(shù)量和區(qū)劃規(guī)模不斷拓展，市轄區(qū)在城市治理中的作用越來越大?；趯κ休爡^(qū)現(xiàn)存難點的分析，高度化的“職責(zé)同構(gòu)”是其發(fā)生的主因。但是從“政府職責(zé)”和我國政府體制的角度來審視“職責(zé)同構(gòu)”，我們并不能完全否定其存在的必然性與合理性。[12]

“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象并非是人為設(shè)計的，而是我國政府體系頂層設(shè)計及現(xiàn)實發(fā)展的自然衍生。從必然性的角度來看，我國縱向政府間關(guān)系是“職責(zé)同構(gòu)”的生成基礎(chǔ)。從新中國成立初期的集中國家資源穩(wěn)定政權(quán)和建設(shè)社會主義，一直到改革開放后通過聚集資源推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，都是基于“同構(gòu)”的政府體系而開展的。我國政府縱向上設(shè)置為“五級”，中央政府在政府體系中居主導(dǎo)地位，地方各級政府從政府機(jī)構(gòu)設(shè)置到政府運行程序都基本以中央政府為“模板”，因此就必然會形成政府縱向向度上的“職責(zé)同構(gòu)”。從合理性的角度來看，我國政府體系的設(shè)置是“同構(gòu)”合理存在的條件。中央政府可以基于“同構(gòu)”保證政令的貫通，而地方政府為了獲取更多的資源或占據(jù)資源分配的主動權(quán)而主動選擇與中央“對口”。綜合而言，“同構(gòu)”還是目前縱向政府間關(guān)系的主流樣態(tài)，并發(fā)揮著保障政府間“上傳下達(dá)”通暢便利的功能，因此其存在一定的合理性。

但我國是一個地區(qū)差異性很大的超大型發(fā)展中國家，不同地區(qū)地方政府所采用的具體治理方式也差別較大。市轄區(qū)作為我國市級政府普遍設(shè)置的城市政區(qū)，其在政府過程中也必然會面臨地區(qū)治理差異性的問題。市轄區(qū)作為一級行政建制，其在政府體系中的“同構(gòu)”化是無法徹底消除的，因此需要在“職責(zé)同構(gòu)”的大框架下，嘗試將“職責(zé)異構(gòu)”融入到市轄區(qū)體制改革與優(yōu)化的理念及實踐之中。具體而言，即通過適度的“職責(zé)異構(gòu)”對原有“職責(zé)同構(gòu)”進(jìn)行優(yōu)化，進(jìn)而消解當(dāng)前市轄區(qū)的運行難點，實現(xiàn)改革目標(biāo)。所謂“職責(zé)異構(gòu)”實際就是在現(xiàn)有政府職責(zé)體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化市轄區(qū)建制的具體職責(zé)，并充分考量地區(qū)發(fā)展、城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)體量、社會文化等要素的差異性，實現(xiàn)市轄區(qū)政區(qū)規(guī)模、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配置等建制要素的“差別化”，力求最大限度實現(xiàn)市轄區(qū)體制治理效能。在此基礎(chǔ)上，也可根據(jù)地區(qū)發(fā)展的特點與現(xiàn)實需求，從“職責(zé)異構(gòu)”的視角來審視市轄區(qū)設(shè)置的必要性，如地級市是否一定要設(shè)置市轄區(qū)建制，市轄區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置是否一定要與地級市基本“對口”等。

從“職責(zé)異構(gòu)”的角度出發(fā)，可以對市轄區(qū)體制改革及優(yōu)化做如下理論嘗試。第一，嘗試建立市轄區(qū)設(shè)置的非必要性理念。市轄區(qū)本質(zhì)是城市治理的分治型政區(qū)，其主要功能是分擔(dān)城市治理的任務(wù)，減輕市級政府的治理壓力，使城市治理更加精細(xì)化，提升城市治理的整體效能。因此，不同地區(qū)、不同規(guī)模的城市在市轄區(qū)設(shè)置上應(yīng)該是有區(qū)別的，且其未必一定是市級政府的“標(biāo)配”政區(qū)。一個城市是否要設(shè)置市轄區(qū)、設(shè)置多少市轄區(qū)以及市轄區(qū)治理導(dǎo)向及機(jī)構(gòu)設(shè)置情況等都應(yīng)該是基于其政府治理的現(xiàn)實職責(zé)來確定的，不能搞過度“同構(gòu)化”的一刀切。第二，嘗試建立市轄區(qū)體制的整體互補性理念。大部分市轄區(qū)的行政區(qū)劃與其所屬地級市的城市建成區(qū)是基本重合的。在政府職責(zé)細(xì)化及異構(gòu)的基礎(chǔ)上，要改變以往市轄區(qū)“各自為政”的局面，將一個城市的所有市轄區(qū)都視為一個整體，依據(jù)城市治理及發(fā)展的整體需要，在市轄區(qū)基本職責(zé)的基礎(chǔ)上賦予其更加細(xì)化的具體職責(zé)，即明確城市治理中各市轄區(qū)的“職責(zé)性”任務(wù)，進(jìn)而實現(xiàn)市轄區(qū)之間的要素互補，增強城市治理的整體性。同時，這還有助于提升市轄區(qū)的區(qū)際協(xié)同性。第三，嘗試建立城鄉(xiāng)兼容的市轄區(qū)優(yōu)化理念。當(dāng)前我國很多城市的市轄區(qū)是由縣或縣級市改設(shè)而成，多數(shù)縣或縣級市都具有較強農(nóng)業(yè)化特征。但是考慮到拓展城市規(guī)模、增加城鎮(zhèn)人口、提升市級政府管理權(quán)限等各方面的因素，對帶有較為明顯農(nóng)業(yè)特征的縣或縣級市進(jìn)行市轄區(qū)改設(shè)。但是從改設(shè)的現(xiàn)實情況來看，除了名稱和建制外，其他各方面均沒有較大改動。因此，可以嘗試跳出原有城鄉(xiāng)二元的思維，借助“職責(zé)異構(gòu)”思維建立城鄉(xiāng)兼容理念，將城市建成區(qū)發(fā)展作為核心議題，同時將周邊的農(nóng)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)型作為城市治理的輔助性要素?；诖耍ＷC不同市轄區(qū)的發(fā)展思路和產(chǎn)業(yè)特色的穩(wěn)定性，在尊重城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)實的基礎(chǔ)上推進(jìn)城市化，防止出現(xiàn)因為“假性城市化”而引發(fā)的城鄉(xiāng)差距逆向拉大的現(xiàn)象。

五、異構(gòu)治理：市轄區(qū)體制優(yōu)化的實踐策略

治理異構(gòu)是“職責(zé)異構(gòu)”理念的實踐方式，其在市轄區(qū)體制優(yōu)化的現(xiàn)實運行中主要體現(xiàn)在市轄區(qū)政區(qū)治理的適域化、市轄區(qū)治理單元的多維化和市轄區(qū)區(qū)際治理的協(xié)同化。

（一）政區(qū)治理適域化

政區(qū)治理適域化是異構(gòu)治理的形式體現(xiàn)，主要是明確市轄區(qū)體制客觀存在的差異性及如何利用職責(zé)異構(gòu)理念來進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整，是市轄區(qū)體制的外部性優(yōu)化。長期以來，在城市治理方面，一直存在著關(guān)于“狹域”政區(qū)和“廣域”政區(qū)的爭論。城市發(fā)展必然伴隨著城市人口的增加和規(guī)模的擴(kuò)張，在這個過程中，城市的二級治理區(qū)劃到底應(yīng)該是按照“狹域”還是“廣域”來進(jìn)行治理成為一個無法回避的現(xiàn)實問題。所謂“狹域”主要是指城市中二級治理區(qū)劃的劃定范圍限制應(yīng)在城市建成區(qū)范圍之內(nèi)，而“廣域”則是城市治理區(qū)劃的范圍是大于城市建成區(qū)面積的，理論上的“城區(qū)”包括了一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)級周邊地域。當(dāng)前我國市轄區(qū)建制設(shè)置與管理中，“狹域”與“廣域”雜糅的政區(qū)特征較為明顯。如在很多城市市轄區(qū)建制中，既有大量“市區(qū)”，也有因“撤縣（市）改區(qū)”或城鄉(xiāng)整合出現(xiàn)大量的“郊區(qū)”。在全國范圍內(nèi)，這樣的市轄區(qū)設(shè)置已經(jīng)成為絕大部分城市市轄區(qū)布局的“標(biāo)準(zhǔn)”形態(tài)。在異構(gòu)治理的視閾下，市轄區(qū)體制要跳出這樣的“標(biāo)準(zhǔn)”，探索更加適合不同城市現(xiàn)實治理需求的“適域”化治理模式。所謂市轄區(qū)的“適域”治理就是要使市轄區(qū)的設(shè)置與其所在城市的實際規(guī)模及現(xiàn)實情況相匹配，形成“各具特色”的市轄區(qū)體制發(fā)展進(jìn)路，這主要可以從三個方面進(jìn)行。

一是根據(jù)城市的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行市轄區(qū)政區(qū)治理職責(zé)的適域性優(yōu)化。目前我國界定城市規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)是城區(qū)常住人口，將城市劃分為五類七檔：超大城市（常住人口1000萬以上）、特大城市（常住人口500~1000萬）、大城市（常住人口300~500萬為Ⅰ型大城市；常住人口100~300萬為Ⅱ型大城市）、中等城市（常住人口50~100萬）、小城市（常住人口20~50萬為Ⅰ型小城市；常住人口20萬2以下為Ⅱ型小城市）。因此，可以根據(jù)城市規(guī)模大小合理優(yōu)化市轄區(qū)的治理方式，如超過500萬常住人口大城市的市轄區(qū)除了進(jìn)行常規(guī)的分治管理外，還需要加強公共服務(wù)供給的區(qū)域聯(lián)動職責(zé)，有效解決因集聚效應(yīng)引發(fā)的城市治理資源及效能配置不均衡，并減少既有市轄區(qū)的非必要性整合。因為大城市的資源擴(kuò)散效應(yīng)遠(yuǎn)大于聚集效應(yīng)，所以城區(qū)的合并未必會獲得較好的效果。[13]甚至可以在城市規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大的進(jìn)程中，考慮增設(shè)或“切塊”設(shè)置新的市轄區(qū)，以求放大資源擴(kuò)散效應(yīng)。而100萬常住人口以下的中小城市，發(fā)展資源的聚集效應(yīng)大于擴(kuò)散效應(yīng)，可以通過整合部分市轄區(qū)來增強其基礎(chǔ)性公共設(shè)施建設(shè)管理和基本公共服務(wù)的供給職責(zé)，因此其設(shè)置需要更加突出“服務(wù)性”。治理現(xiàn)代化程度較高的城市在市轄區(qū)設(shè)置方面，甚至可以考慮將市轄區(qū)撤銷，其原有公共服務(wù)職責(zé)轉(zhuǎn)移到基層街道等組織層面來履行，廣東省東莞市的實踐就具有明顯的特色。根據(jù)城市標(biāo)準(zhǔn)規(guī)模來推進(jìn)市轄區(qū)體制調(diào)整，是異構(gòu)治理視閾下推進(jìn)適域化政區(qū)治理的典型表現(xiàn)，強調(diào)“因地制宜”，遵循統(tǒng)一原則的基礎(chǔ)上尊重不同地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)實。

二是依據(jù)城市政區(qū)的綜合狀態(tài)來優(yōu)化市轄區(qū)設(shè)置。除了以城區(qū)常住人口作為城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)外，政區(qū)面積也是一個重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。我國中西部地區(qū)有很多城市雖然人口不多，但是行政區(qū)劃面積很大，如新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、青海省的諸多城市。除此以外，還有一些特色性的政區(qū)，如生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)下的“城市”建制。這些地區(qū)的市轄區(qū)設(shè)置及管理與中東部地區(qū)都存在較大不同，如果單純以常住人口作為市轄區(qū)異構(gòu)治理的標(biāo)準(zhǔn)那就明顯不合時宜了。因此，通過參照政區(qū)面積來探索市轄區(qū)體制的異構(gòu)治理也是另一個重要思路。在諸如此類的城市政區(qū)中，市轄區(qū)的設(shè)置就不能單純按照“分治”功能來設(shè)計，而是要根據(jù)其具體的政府職責(zé)進(jìn)行設(shè)置。如面積超過10萬平方千米的政區(qū)，如果人口規(guī)模相對不高，可以通過整合，設(shè)置規(guī)模較大的市轄區(qū)來進(jìn)行統(tǒng)籌管理。但是這并不意味著管理面積較大的政區(qū)都可以進(jìn)行市轄區(qū)整合，如一些地區(qū)雖然管理面積大，但是其行政區(qū)劃中也存在較大的文化差異、地理差異和民族差異等，這就需要統(tǒng)籌具體的治理現(xiàn)實，將非主觀性的自然要素、文化要素和民族要素等作為市轄區(qū)優(yōu)化調(diào)整的重要依據(jù)?？偠灾休爡^(qū)政區(qū)的設(shè)置與優(yōu)化需要以城市政區(qū)綜合狀態(tài)為條件，以異構(gòu)治理為方式推進(jìn)，這也是市轄區(qū)適域化的另一種表現(xiàn)。

三是根據(jù)城市治理的地區(qū)差異合理調(diào)控市轄區(qū)的政區(qū)空間。市轄區(qū)體制的優(yōu)化首先需要充分了解其自身的治理能力。不同地區(qū)市轄區(qū)所享有的治理資源存在較大差異，因此市轄區(qū)需要對治理資源及治理能力進(jìn)行綜合評判，進(jìn)而建構(gòu)符合自身實際的適域化異構(gòu)治理模式。市轄區(qū)的政區(qū)空間是適域化治理最為直觀的體現(xiàn)，但并沒有一個“放之四海而皆準(zhǔn)”的市轄區(qū)政區(qū)空間劃定規(guī)范。市轄區(qū)的政區(qū)空間要根據(jù)城市人口規(guī)模、管理范疇、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、城市發(fā)展定位等各種要素來綜合劃定。[14]我國目前市轄區(qū)政區(qū)空間調(diào)控主要是以地區(qū)差異為依據(jù)，中東部的超大城市要控制市轄區(qū)政區(qū)規(guī)模，不能盲目進(jìn)行市轄區(qū)整合，不能一味追求通過“做大做強”市轄區(qū)政區(qū)空間規(guī)模來提升城市化程度，要充分依據(jù)城市建成區(qū)的實際規(guī)模來調(diào)控市轄區(qū)政區(qū)空間。而中小城市則要根據(jù)自身發(fā)展的現(xiàn)實需求來整合市轄區(qū)政區(qū)空間，充分發(fā)揮市轄區(qū)作為城市分治治理及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的重要參與主體的基礎(chǔ)性作用，同時增強市轄區(qū)基層治理的服務(wù)功能。在城市管理較為“精細(xì)”的中小城市，甚至可以考慮撤銷市轄區(qū)建制，減少行政層級，降低行政成本，提升行政有效性。

（二）治理單元多維化

市轄區(qū)的治理單元是指在城市治理中，以市轄區(qū)為核心的政區(qū)治理中的各具體參與單位，如街道、社區(qū)及相關(guān)社會組織等。治理單元多維化即市轄區(qū)中各治理單位及其職責(zé)要素的多維化，具體指通過優(yōu)化調(diào)整使各治理單元更加符合市轄區(qū)職責(zé)異構(gòu)的治理實踐，是市轄區(qū)體制的內(nèi)部性優(yōu)化。市轄區(qū)體制優(yōu)化過程中會面臨一系列內(nèi)部性問題，如行政層級扁平化調(diào)整、城鄉(xiāng)（郊區(qū)）融合、發(fā)展導(dǎo)向協(xié)調(diào)等?？此齐s亂無章的治理內(nèi)容其實都可以納入到城市治理單元中，而目前城市治理單元主要是以市轄區(qū)為中心，輻射街道、社區(qū)及其他治理組織，形成一個治理單元體系的聯(lián)動性程序。從城市治理的整體性來看，市轄區(qū)體制優(yōu)化面臨最大的問題就是“市區(qū)”和“郊區(qū)”如何在城市治理中充分建構(gòu)符合自身現(xiàn)實發(fā)展的治理單元。在異構(gòu)治理的視閾下，市轄區(qū)治理單元必然需要多維化，力求符合當(dāng)前“城郊”并行的市轄區(qū)建制現(xiàn)狀。具體而言，即建立“城郊”差別的單元治理模式。

在與城市政區(qū)高度重合的“市區(qū)”中，實行“小區(qū)制”+“大街道”的管理模式。當(dāng)前我國城市建成區(qū)的面積不斷擴(kuò)大，但相對于“郊區(qū)”則依然偏小。城市治理已進(jìn)入到“精細(xì)化”階段，因而需要對市轄區(qū)進(jìn)行更為細(xì)致的“服務(wù)性”優(yōu)化，其主要措施就是控制城市，特別是超（特）大城市的市轄區(qū)規(guī)模，保證其治理幅度的合理性。[15]同時，建立具有更多治理權(quán)限及服務(wù)范疇的“大街道”，通過分配編制資源、下放行政權(quán)限、明晰服務(wù)職能、健全管理功能等方式，保證街道治理能力的提升。形成“小區(qū)制”+“大街道”的二元制治理模式。而在城市建成區(qū)之外的市轄區(qū)（即“郊區(qū)”），建立“大區(qū)制”+“小街道”+“強單元”的三元治理模式。一般情況下，“郊區(qū)”性質(zhì)的市轄區(qū)多為“撤縣（市）改區(qū)”而來，其面積一般要大于“市區(qū)”，且管理幅度較大，農(nóng)業(yè)化程度偏高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在一定的側(cè)重，因此其治理單元顯然要比“市區(qū)”更復(fù)雜。設(shè)置“大區(qū)制”一方面可以充分尊重其原有政區(qū)的劃分現(xiàn)狀，保持其政區(qū)穩(wěn)定性，另一方面可以盡量拉寬其管理幅度，使治理資源利用率進(jìn)一步提高。而建立“小街道”制度則是充分考慮“郊區(qū)”型市轄區(qū)區(qū)劃面積一般較大，如果設(shè)置較大的街道反而會造成街道職責(zé)負(fù)擔(dān)過重，無法有效履行相應(yīng)治理職責(zé)，同時又增加行政層級和機(jī)構(gòu)編制，造成行政成本的增加及行政效率的降低。但街道作為市轄區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，是基層治理不可或缺的重要單元。同時，隨著城市化的發(fā)展，“郊區(qū)”未來也會逐步轉(zhuǎn)型為“市區(qū)”，如果不設(shè)置或不重視街道的建設(shè)，從長遠(yuǎn)來看必然會對城市治理的發(fā)展造成負(fù)面影響?！盎鶎訂卧笔侵干鐓^(qū)、村居等管理組織，是市轄區(qū)異構(gòu)治理的核心要件。因為“郊區(qū)”的農(nóng)業(yè)化特征較為明顯，城市化特征又摻雜其中，所以治理的異構(gòu)色彩很重。建立具有特殊性的“基層治理單元”不僅可以保障不同地區(qū)基層治理的特色性，還能充分尊重當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，建立配套對口的基層治理模式?！敖紖^(qū)”型市轄區(qū)“大區(qū)制”+“小街道”+“基層單元”的三元治理結(jié)構(gòu)充分體現(xiàn)了市轄區(qū)發(fā)展中異構(gòu)治理的優(yōu)勢，在“郊區(qū)”正常城市化發(fā)展的進(jìn)程中，使其避免出現(xiàn)“頭重腳輕”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失序和制造業(yè)空心化等問題，在鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)上有條件、有步驟地推進(jìn)城市化。

（三）區(qū)際治理協(xié)同化

區(qū)際治理協(xié)同化是市轄區(qū)建制優(yōu)化發(fā)展的趨勢。市轄區(qū)具有“派出”屬性，是市級政府用以緩解城市治理壓力，提升城市治理有效性的“分治”政區(qū)。一個城市在整體發(fā)展規(guī)劃中會進(jìn)行“功能區(qū)”劃分，而不同的地區(qū)具有不同的發(fā)展導(dǎo)向，形成區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)布局，如重點發(fā)展旅游的區(qū)域、重點進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域、重點推進(jìn)高科技研發(fā)的區(qū)域等。市轄區(qū)的劃分必然與城市功能區(qū)劃分產(chǎn)生“交集”或“重疊”，如果將市轄區(qū)作為一個獨立性的建制來考量，那對于城市整體發(fā)展是不利的。因此，需要將市轄區(qū)作為城市整體性治理的主題參與要素，實現(xiàn)其功能互補，提升協(xié)同化程度。

一是要弱化市轄區(qū)的“屬地管理”色彩。從城市治理的整體性來看，市轄區(qū)不適合以“做大做強”的獨立性目標(biāo)為導(dǎo)向。實際上，市與區(qū)之間就是一種“職責(zé)異構(gòu)”的分層治理關(guān)系，將其認(rèn)定為是一種行政隸屬性質(zhì)很強的“條線”關(guān)系是不合適的。[16]市轄區(qū)及其機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)該是以服務(wù)城市綜合發(fā)展為導(dǎo)向的，如果建立過多的獨立性機(jī)構(gòu)，其必然會弱化市級政府的治理統(tǒng)籌性。在日常城市治理中，市轄區(qū)只要保留一些基礎(chǔ)性機(jī)構(gòu)，其他的機(jī)構(gòu)可以根據(jù)不同時期城市建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)實需要而臨時設(shè)立。

二是統(tǒng)籌市轄區(qū)城市治理資源分配。市轄區(qū)治理資源的分配關(guān)系到各區(qū)發(fā)展，因此在治理過程中，會出現(xiàn)因為轄區(qū)邊界、交通建設(shè)、產(chǎn)業(yè)投資、規(guī)劃布局等問題引發(fā)區(qū)際之間的非正常競爭，進(jìn)而影響到城市整體性發(fā)展?；诖?，市級政府要建立動態(tài)性的市轄區(qū)職責(zé)調(diào)整機(jī)制，并將其納入到市級政府，乃至省級政府的政府職責(zé)體系之中，將區(qū)際職責(zé)進(jìn)一步明細(xì)化。同時，加強資源的統(tǒng)籌調(diào)配，在充分保障各區(qū)資源總體均衡的基礎(chǔ)上，以各區(qū)的功能劃分和職責(zé)界定為基礎(chǔ)，綜合把控區(qū)際協(xié)調(diào)，突出發(fā)展重點，減少不必要的非正常競爭。

三是嘗試建立市轄區(qū)基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)的“跨區(qū)”共享機(jī)制。市轄區(qū)作為一級“派出性”分治建制，其有很多機(jī)構(gòu)屬于基礎(chǔ)性的，如各基本職能部門、人民法院、人民檢察院等。在目前，各市轄區(qū)無論規(guī)模大小、發(fā)展程度和治理資源分配的實際情況如何，都會設(shè)立相應(yīng)的基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)，給人以“麻雀雖小，五臟俱全”的印象。在區(qū)際協(xié)同的背景下，可以探索在一些規(guī)模適合、交集眾多的市轄區(qū)實行機(jī)構(gòu)跨區(qū)“共享”機(jī)制。如兩個或三個市轄區(qū)“共享”一個法院，通過巡回法院（法庭）或分法院（法庭）的方式來實現(xiàn)事務(wù)協(xié)同。甚至還可以嘗試將人大等機(jī)構(gòu)的權(quán)限上移到地級市層面，然后以派出機(jī)構(gòu)的組織身份“返回”到市轄區(qū)層面，以分委員會的形式實現(xiàn)機(jī)構(gòu)“共享”。這樣一是可以減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，降低行政成本，二是可以通過市級政府及相關(guān)部門有效統(tǒng)籌市轄區(qū)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，減輕市轄區(qū)在基礎(chǔ)性事務(wù)上的負(fù)擔(dān)，將其職責(zé)重點放置到城市治理中的公共服務(wù)方面，真正突出其“服務(wù)性”分治建制的色彩。同時，在基礎(chǔ)性職責(zé)方面，這樣的嘗試可以保證市級政府的權(quán)威性，逐步消弭市轄區(qū)與市級政府“爭奪”權(quán)限的情況，使其回歸原有建制的屬性本位。