孟雨秋

襄陽市樊城區(qū)經(jīng)濟和信息化局，湖北　襄陽　441002

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我國市轄區(qū)行政體制改革難點探析

孟雨秋

襄陽市樊城區(qū)經(jīng)濟和信息化局，湖北襄陽441002

摘要：文章提出市轄區(qū)行政體制中存在的問題，分析了問題的原因，提供了改革思路，供業(yè)內(nèi)人士參考。

關鍵詞：市轄區(qū)；行政體制；改革難點

一、引言

市轄區(qū)作為城市的組成部分，處于我國行政層級中的基層，所轄區(qū)域多為地級市的政治、文化、經(jīng)濟中心，在工業(yè)化與城市化進程中起著底層驅動作用。由于財權、事權、人事權與其所擔負職責的不匹配，市轄區(qū)現(xiàn)有行政體制無法發(fā)揮最大效用，已成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的行政障礙，由此帶來的發(fā)展問題日趨凸顯。

二、市轄區(qū)行政體制中存在的問題

(一)市轄區(qū)設置隨意性較大

1955年，國務院發(fā)布的《關于設置市、鎮(zhèn)建制的決定》規(guī)定：“人口20萬以上的市，如確有分設區(qū)的必要，可以設立市轄區(qū)?！?979年全國人大通過的地方組織法規(guī)定：“市轄區(qū)是縣級地方政權組織，設立區(qū)人民代表大會常務委員會和區(qū)人民政府。”1982年頒布的《中華人民共和國憲法》再規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣?！币陨戏梢?guī)定，明確了市轄區(qū)作為地方一級政權組織，但對市轄區(qū)的設置標準僅為“確有必要”。

一方面，上世紀八十年代末以來大量撤縣設區(qū)建制的出現(xiàn)，導致縣的農(nóng)村被劃為城市社區(qū)，制造出虛高的城市化水平，遠離城區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通、基礎設施遠不如主城區(qū)，但土地定價與主城區(qū)一樣，抬高了農(nóng)村用地成本。

另一方面，以湖北襄陽市所轄七個區(qū)為例。除襄城區(qū)、樊城區(qū)與襄州區(qū)三個區(qū)以外，高新開發(fā)區(qū)、魚梁洲開發(fā)區(qū)、東津新區(qū)、隆中風景區(qū)四個區(qū)均是由地方自行設立的行政或經(jīng)濟管理區(qū)，無行政區(qū)劃代碼，不屬于中華人民共和國民政部在冊的行政區(qū)。

(二)權責分配不對等

從職責上看，區(qū)既要承擔工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市管理的責任，又要承擔農(nóng)業(yè)發(fā)展、服務農(nóng)民、農(nóng)村問題的重任，除了經(jīng)濟增長外，招商引資、安全生產(chǎn)與信訪維穩(wěn)等考核指標也是主政者責任的一部分。而與之相悖的是，區(qū)與同級縣相比，發(fā)展本地經(jīng)濟調(diào)控手段更弱，服務公眾心有余而力不足，履職盡責困難重重，普遍說法是“寧可去當縣長，不愿來當區(qū)長”。

從權能上看，承擔城市管理職能的區(qū)，并不能領導國土、規(guī)劃、工商、質檢、公安、交通等部門。一方面，使得市轄區(qū)政府在轄區(qū)內(nèi)管理上出現(xiàn)盲區(qū)，缺乏城市建設規(guī)劃、土地開發(fā)等行政審批職能，出現(xiàn)想管的管不了，管得了的不想管的局面。另一方面，市轄區(qū)政府不對稱地承擔著水電、管網(wǎng)等基礎設施建設、維護周邊環(huán)境等城市綜合服務職能，對區(qū)內(nèi)行政管理顯得尤為乏力。

(三)市轄區(qū)發(fā)展無法因地制宜

市轄區(qū)經(jīng)濟考核指標涉及到地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)、規(guī)模以上工業(yè)增加值、地方公共財政預算收入、固定資產(chǎn)投資、社會消費品零售總額、高新技術產(chǎn)業(yè)增加值、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入、招商引資實際到位資金、安全生產(chǎn)、節(jié)能減排等。同一市內(nèi)在政策導向上使用同一套考核體系，無視工業(yè)化水平不一的區(qū)情，引發(fā)城區(qū)之間盲目競爭、重復布局，進一步拉大市轄區(qū)之間發(fā)展的不均。

(四)提供公共服務能力有限

隨著城市化進程的推進，市轄區(qū)往往面臨舊城改造這一課題。限于財力等原因，一方面“騰籠換鳥”進度快慢不一，影響部分企業(yè)正常發(fā)展壯大與部分百姓正常生活。進一步，對換出的鳥如何“筑巢變鳳”，市轄區(qū)政府往往無力解決。現(xiàn)實情況是，在搬遷戶補償款尚未到位的情況下，若市轄區(qū)工作人員完成了動員搬遷任務，卻是一件值得“表揚”的事情。

三、市轄區(qū)行政體制問題的原因

(一)財稅體制“市富區(qū)窮”

1994年“分稅制”財政管理體制改革以來，地方基層出現(xiàn)財政困難局面。為調(diào)動地方積極性，根據(jù)中共中央、國務院意見，財政部2009年發(fā)布的《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確指出要在“2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革”。得益于此項改革，縣域經(jīng)濟得到了明顯增長。

市轄區(qū)則不在此次改革受益者之列，區(qū)財政收入與支出仍然由市級財政控制，區(qū)財政不是一級財政。更為嚴重的是，2011年“營改增”試點方案啟動之后，國稅增加，地稅減少，進一步加劇市轄區(qū)財政緊張局面，市轄區(qū)政府缺乏可持續(xù)發(fā)展的稅源。這也同時導致市轄區(qū)政府熱衷于土地開發(fā)，增加市轄區(qū)政府財政收入，對培養(yǎng)“百年企業(yè)”發(fā)展實體經(jīng)濟則缺乏足夠重視。

市轄區(qū)級財政維系在“吃飯財政”水平。在收入上，區(qū)內(nèi)優(yōu)質稅源劃歸給市本級征收，余下稅源占比小、征收困難；所轄部門大都是服務型，缺乏行政事業(yè)性收費權限。在支出上，讓市轄區(qū)承擔公共設施建設、重大項目配套資金等的任務，讓本已貧乏的財政更加捉襟見肘。

(二)事權下放不到位

自上而下，國稅、海關、國家安全、金融、外匯等職能部門由中央絕對集權，相對集權的地稅、國土資源部分權力掌握在中央、部分權力掌握在地方，如省地稅受國家地稅、省政府雙重領導，但市地稅以下垂直領導，不受政府領導，市轄區(qū)政府不管地稅、國土資源部門。分權的部門，地方擁有絕對主動權，但下放至市轄區(qū)一級，大多僅剩服務型職能部門。區(qū)政府各分管區(qū)長只能“聯(lián)系”規(guī)劃、工商、質檢、公安、交通等區(qū)分局，對所有區(qū)分局均無權分管。

(三)人事權制約明顯

城市發(fā)展的整體決策部署往往無法充分保障各個區(qū)持續(xù)健康發(fā)展，甚至是犧牲一個區(qū)、多個區(qū)的利益換來重點區(qū)的發(fā)展。只要各個區(qū)內(nèi)部還有帕累托改進的空間，城市的整體規(guī)劃布局就未達到最優(yōu)。當市阻礙乃至對市轄區(qū)發(fā)展作出不利行為時，在區(qū)級政府的干部人事權由市級政府掌控的體制下，區(qū)級政府無法做出違背市級政府舉動，最終導致市轄區(qū)居民整體利益受損。

四、國外境外市轄區(qū)行政體制參考

(一)香港非政權性區(qū)域組織

《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第九十七條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)可設立非政權性的區(qū)域組織，接受香港特別行政區(qū)政府就有關地區(qū)管理和其他事物的咨詢，或負責提供文化、康樂、環(huán)境衛(wèi)生等服務?！毕愀鄣膮^(qū)具有兩項職能，一是為政府決策提供意見，二是提供政務民生服務。區(qū)議會成員由民選議員、當然議員與委任議員組成，來自區(qū)內(nèi)不同利益群體的代表發(fā)出自己的聲音并提供服務，政府施政更近距離地接受了民意。

(二)美國服務性特區(qū)政府

美國聯(lián)邦政府下轄州政府，州政府下轄地方政府。地方政府包括縣、市、鎮(zhèn)、學區(qū)、特區(qū)。特區(qū)政府與我國市轄區(qū)政府一樣，并非“全能型”政府，但在服務職能上更進一步，只設置與居民日常生活息息相關的公共服務部門，如教育、供水、住房、衛(wèi)生、圖書館等，突出高效、靈活、便民特點。

五、市轄區(qū)行政體制改革思路

(一)職能定位

為讓市轄區(qū)走出事多責重卻無職無權的困境，基本思路是“弱市實區(qū)”。下放多少事權，就下放多少職權，堅持權責對等原則。一方面，下放市直管區(qū)分局職能。另一方面，確應由市直管的部門，則上收事權歸市。明晰市、區(qū)兩級行政權、責范圍。

(二)市轄區(qū)設立標準

在下放職權的同時。一方面要從法律程序上規(guī)范設立市轄區(qū)的標準，嚴格依照憲法、組織法規(guī)定設立、撤銷、合并市轄區(qū)。另一方面，對已經(jīng)設立的市轄區(qū)，無法律或授權情形，當予以撤銷。

(三)財政權力

參照“省管縣”改革，確立市轄區(qū)一級財政地位，減少中間承接轉移行政成本，切實將財權向基層下移。財政權力下放不成功，將直接導致區(qū)一級政府無財、無權，在服務基層民眾、企業(yè)中，很難有較大作為。無力制定促進經(jīng)濟增長等獎勵扶持政策，無力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，只能寄希望于依靠上級政府支持。

(四)權力為民與監(jiān)督制約

參照香港區(qū)議會，切實發(fā)揮區(qū)人大、區(qū)政協(xié)、行業(yè)協(xié)會等中介組織的職能，更多地聽取來自民眾的聲音。同時接受新聞媒體、上級政府的監(jiān)督和約束。

六、結語

綜上所述，在地方基層制度設計上依照法定程序，按照權責財相對等原則理順市與市轄區(qū)兩級行政關系，充分下放市轄區(qū)財權、事權、人事權，才能激發(fā)基層活力，實現(xiàn)城區(qū)經(jīng)濟與縣域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，帶動我國國家治理行政體制自下而上穩(wěn)定有序運行。

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中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)19-0190-02

作者簡介：孟雨秋(1989-)，男，漢族，湖北洪湖人，碩士研究生，襄陽市樊城區(qū)經(jīng)濟和信息化局，產(chǎn)業(yè)發(fā)展科科長，研究方向：行政法。