周玉華 劉程程

摘 要：隨著今年年底我國(guó)高校章程制定工作的全面收官，全國(guó)所有高校完成章程制定進(jìn)入倒計(jì)時(shí)，章程已被官方定性為大學(xué)發(fā)展、建設(shè)與管理的“憲法”。讓大學(xué)章程成為依法治校之本，這是目前操控輿論的主流觀點(diǎn)，但筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行的教育體制下，就我國(guó)高校的實(shí)際情況來看，有了大學(xué)章程，不等于就能解決依法治校問題。尤其是對(duì)大學(xué)章程的性質(zhì)、功能等缺乏符合大學(xué)實(shí)際的科學(xué)定位。認(rèn)識(shí)上的盲目，導(dǎo)致對(duì)大學(xué)章程期望值過高。在當(dāng)前的國(guó)情下，大學(xué)章程既不是依法治校的保障，也解決不了依法治校的實(shí)質(zhì)問題。試圖從大學(xué)章程的產(chǎn)生、中國(guó)大學(xué)的實(shí)際和大學(xué)章程的性質(zhì)、特點(diǎn)和功能等角度分析大學(xué)章程與依法治校的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：大學(xué)章程；依法治校；悖論

中圖分類號(hào)：D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）12-0076-02

大學(xué)章程是根據(jù)國(guó)家法律、行政法規(guī)，按照一定的程序，以條文形式對(duì)大學(xué)設(shè)立及運(yùn)行的重大事項(xiàng)及大學(xué)成員的行為準(zhǔn)則做出基本規(guī)定，進(jìn)而形成的規(guī)范性文件[1]。從規(guī)范大學(xué)各種行為的角度而言，它應(yīng)該作為基本法以存在，集中體現(xiàn)高校的辦學(xué)理念和辦學(xué)特色。大學(xué)章程在權(quán)力配置、組織機(jī)構(gòu)分工、利益調(diào)整導(dǎo)向等各個(gè)方面全方位規(guī)范大學(xué)的發(fā)展，充分認(rèn)識(shí)并發(fā)揮大學(xué)章程的作用是我國(guó)高等教育制度改革和依法治校的核心，是大學(xué)管理和運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性文件，更是我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度建立不可或缺的重要組成部分。隨著十八屆四中全會(huì)對(duì)我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)一步加強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)高等教育法治化并向國(guó)際先進(jìn)水平跨越式發(fā)展，對(duì)大學(xué)章程與依法治國(guó)二者之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)必須理順，這是高等教育高度發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)之談。在我國(guó)一系列的教育改革和發(fā)展規(guī)劃等綱要文件中也指出，完善我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度，必須加強(qiáng)作為核心的大學(xué)章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程，嚴(yán)格依照章程規(guī)定管理學(xué)校，確保章程具有高度執(zhí)行力。為規(guī)范高等學(xué)校章程的制定，國(guó)家教育部于2012年1月1日頒布并施行了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，要求自頒布之日起，所有高校都要啟動(dòng)章程的制定或修改工作。教育部全國(guó)教育普法工作領(lǐng)導(dǎo)小組在2013年8月舉辦2期“高校章程制定與依法治?！睂ｎ}研討培訓(xùn)班，旨在推動(dòng)章程的制定和依法治校的進(jìn)程[2]。同年年底，國(guó)家教育部對(duì)包括中國(guó)人民大學(xué)等在內(nèi)的6所高校章程予以首批核準(zhǔn)，并要求國(guó)內(nèi)所有高校在今年年底前完成大學(xué)章程的制定。這種不顧中國(guó)國(guó)情和大學(xué)的實(shí)際情況，用行政命令的方式要求全國(guó)大學(xué)章程制定的統(tǒng)一行動(dòng)，實(shí)為強(qiáng)人所難。筆者認(rèn)為，制定了大學(xué)章程，未必能夠依法治校。

一、大學(xué)章程的產(chǎn)生與依法治校

中西方大學(xué)章程產(chǎn)生的背景不同。起源于歐洲的大學(xué)章程的最初形式，是在中世紀(jì)大學(xué)誕生之時(shí)，由國(guó)王或教皇頒布的特許狀。這些具有法律效力的特許狀賦予了大學(xué)學(xué)術(shù)和管理方面的自我管理權(quán)。正是由于這種明確的法律授權(quán)，西方大學(xué)得到了權(quán)威性的自治法律效力。后經(jīng)過幾個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，大學(xué)章程具備了法律上的自主定位，彰顯了大學(xué)獨(dú)立、自由、自治的思想理念，這也是當(dāng)時(shí)西方高等教育立法最主要的表現(xiàn)形式。因?yàn)樵诖髮W(xué)章程中有著對(duì)辦學(xué)目標(biāo)與愿景的明確規(guī)定，并有與之相配套的一系列保障措施的土壤，國(guó)外許多著名學(xué)府才打造出數(shù)百年輝煌的歷史，時(shí)至今日，仍引領(lǐng)大學(xué)前進(jìn)的步伐。在尊重大學(xué)建設(shè)與發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，依法制定并嚴(yán)格執(zhí)行章程之規(guī)定，是促進(jìn)大學(xué)發(fā)展的必經(jīng)之路。按照西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，大學(xué)章程就是界定大學(xué)內(nèi)外部各種利益主體之間權(quán)責(zé)關(guān)系，并用“法律”的形式將其固化起來，以約束大學(xué)的舉辦者和管理者等主體的章法，因此，在起始意義它就和依法治校相隨相伴，但是，西方意義上的大學(xué)章程在我國(guó)是不存在的。由于章程產(chǎn)生的歷史不同，中國(guó)沒有依法治校的傳統(tǒng)，我國(guó)的高校長(zhǎng)期以來基本處于“無(wú)章運(yùn)行”的狀態(tài)。這是因?yàn)椋瑥谋举|(zhì)意義上講，中國(guó)的大學(xué)與西方大學(xué)最大的區(qū)別在于中國(guó)的大學(xué)是被政府主導(dǎo)的，被政府整合到社會(huì)中，納入政府管理的范圍內(nèi)。想要以這樣既不敢碰觸制度之根基、又無(wú)力護(hù)佑愿景實(shí)現(xiàn)之峰頂?shù)拇髮W(xué)章程來調(diào)整各方利益、處理學(xué)校與內(nèi)外部等各方面復(fù)雜關(guān)系既不能實(shí)現(xiàn)，也完全違背大學(xué)發(fā)展的規(guī)律。想通過一紙章程解決依法治校問題莫過于紙上談兵，空中樓閣。我國(guó)過去一直沒有大學(xué)章程，但大學(xué)照樣能夠運(yùn)轉(zhuǎn)，就是因?yàn)榇髮W(xué)的作用一直被視為政府職能的延伸，大學(xué)成為聽命于政府的附屬機(jī)構(gòu)，政府的意志與法令就是大學(xué)發(fā)展的準(zhǔn)繩。這樣一來，大學(xué)有無(wú)章程自然無(wú)關(guān)緊要，而造成的結(jié)果卻是現(xiàn)在世界大學(xué)排名前五十位中鮮有中國(guó)大學(xué)的身影。向世界著名大學(xué)挺進(jìn)的路上，我國(guó)高水平大學(xué)建設(shè)及大學(xué)章程的建設(shè)，正亟待改革，絕不是力建一些高樓大廈就可以的了。

二、大學(xué)章程的性質(zhì)與依法治校

無(wú)論是學(xué)界還是實(shí)務(wù)界，對(duì)大學(xué)章程的性質(zhì)、任務(wù)、內(nèi)容都存在著不同看法。筆者認(rèn)為它是一個(gè)軟法，既然是依法治校，規(guī)范大學(xué)運(yùn)行的章程肯定不是法律，但是對(duì)各方面主體均有約束力，對(duì)外部關(guān)系也帶來一些相應(yīng)的影響，在學(xué)校規(guī)范體系中應(yīng)當(dāng)是位階最高的規(guī)范性文件。作為大學(xué)成立與運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)重要組成部分，大學(xué)章程與其他意義上的校規(guī)有著本質(zhì)區(qū)別，這樣的治?？偩V是我國(guó)高等教育體制改革的必然，是高校獨(dú)立管理、學(xué)術(shù)自治發(fā)展的要求。

國(guó)有國(guó)法，家有家規(guī)。大學(xué)章程就是大學(xué)的最高行為規(guī)范，上至?xí)浶ｉL(zhǎng)，下至普通教職員工都得遵守，一律要按章程辦事。當(dāng)前，大學(xué)章程的制定工作正在全面落實(shí)，但我們?cè)诖髮W(xué)章程的理論和實(shí)踐上還存在認(rèn)識(shí)不足，尤其是對(duì)大學(xué)章程的性質(zhì)和功能等定位方面，需要厘清他們的基本內(nèi)涵，包括教授學(xué)術(shù)自由，建立學(xué)術(shù)共同體、教授委員會(huì)或?qū)W術(shù)委員會(huì)負(fù)責(zé)教師聘用、考核、評(píng)價(jià)、申訴等機(jī)制，學(xué)校行政只是執(zhí)行決策的機(jī)構(gòu)等等。如是，才能讓理想照進(jìn)現(xiàn)實(shí)，全面厘清、解決誰(shuí)來界定權(quán)力、責(zé)任，建立何種機(jī)制落實(shí)這種權(quán)責(zé)界定，誰(shuí)來監(jiān)督落實(shí)大學(xué)章程等一系列問題。尤其是必須調(diào)整政府與學(xué)校的關(guān)系，包括調(diào)整撥款制度、改革大學(xué)校長(zhǎng)選拔機(jī)制和建立大學(xué)理事會(huì)治理結(jié)構(gòu)，這三方面問題不解決，大學(xué)的財(cái)政獨(dú)立性、辦學(xué)自主性和大學(xué)校長(zhǎng)究竟是官員還是教育家，就難以明晰。在大學(xué)內(nèi)部建立分權(quán)治理模式，基本上就是幻想。

人們對(duì)大學(xué)章程的性質(zhì)有多種觀點(diǎn)，從不同角度對(duì)大學(xué)章程的性質(zhì)進(jìn)行闡述。從已出臺(tái)的大學(xué)章程來看，它在外在形式上彌補(bǔ)了我國(guó)高校建設(shè)無(wú)章程之缺陷，然而仍沒有從我國(guó)高校管理和高等教育體制的桎梏中走出來，對(duì)大學(xué)章程本質(zhì)的認(rèn)定并沒有實(shí)現(xiàn)突破性的成果。要求全國(guó)各類高校整齊劃一的制定章程，其意義似乎僅在于擺設(shè)。制定大學(xué)章程，充分發(fā)揮大學(xué)章程在高校學(xué)術(shù)自治、自主發(fā)展上的保障作用，是我國(guó)建立現(xiàn)代大學(xué)制度、實(shí)現(xiàn)高?？缭绞桨l(fā)展的必要前提，大學(xué)章程應(yīng)該成為大學(xué)依法治校的最高法律文本。

三、我國(guó)大學(xué)章程的現(xiàn)實(shí)狀況與依法治校

根據(jù)2014-2015年世界大學(xué)排名榜數(shù)據(jù)顯示，排名前十的均為美英兩國(guó)；排名前二十的，美國(guó)為11所、英國(guó)為6所，而中國(guó)大陸地區(qū)只有一所高校清華大學(xué)（列第47位）；排名前一百的，我國(guó)只有3所高校，即清華大學(xué)（列第47位）、北京大學(xué)（列第57位）、復(fù)旦大學(xué)（列第71位）；排名前兩百的，美國(guó)多達(dá)51所、英國(guó)29所[3]。時(shí)至今日，我國(guó)高等教育仍沒有改變這樣相對(duì)落后的劣勢(shì)。美英等國(guó)家的高等教育遙遙領(lǐng)先于我國(guó)，這樣的狀況不能不讓我們思考。如何在我國(guó)建立高水平的大學(xué)，是我國(guó)高校教育制度創(chuàng)新的當(dāng)務(wù)之急。近些年來，國(guó)家教育主管部門日益深刻地感受到，缺乏大學(xué)章程對(duì)我國(guó)高等教育的創(chuàng)新發(fā)展產(chǎn)生了很大程度的阻礙，一直要求各個(gè)高校要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成大學(xué)章程的制定工作，擬圖實(shí)現(xiàn)高校的依法自主辦學(xué)、自治發(fā)展。對(duì)于各高校領(lǐng)導(dǎo)者來說，爭(zhēng)取落實(shí)高校的辦學(xué)自主權(quán)，并用“憲章”的形式將其固化起來，應(yīng)是各高校制定大學(xué)章程的最大動(dòng)力，然而，我國(guó)大學(xué)章程并非是由舉辦者（政府）制定的，而是由高校自行制定，最后報(bào)省教育廳或國(guó)家教育部核準(zhǔn)。由于政府沒有主導(dǎo)章程的制定，就連很多高校領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)為，高校自己制定出來的章程，很難對(duì)政府產(chǎn)生有效約束。教育部前幾年評(píng)出的第五屆國(guó)家高等學(xué)校教學(xué)名師的名單，100位獲獎(jiǎng)?wù)咧胁粠魏巍肮俾殹钡囊痪€教師只有10人，只占10%，擔(dān)任書記、校長(zhǎng)等行政職務(wù)者占到90%[4]，這本身就是一個(gè)行政化的、或者說官化的一個(gè)特別好的樣本。

改變現(xiàn)在的管理現(xiàn)狀，依法賦予高校辦學(xué)自主權(quán)，制定切實(shí)可行的大學(xué)章程，是我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的關(guān)鍵之所在。在依法治校的前提下，明確黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)等職能劃分，以致力于實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)自治和學(xué)術(shù)中立，因?yàn)榻處煹囊庖娨约皩?duì)大學(xué)辦學(xué)目標(biāo)的共同熱情才是辦好大學(xué)的唯一有效保證。

四、結(jié)語(yǔ)

目前，我們國(guó)家法治建設(shè)達(dá)到了一個(gè)前所未有的高度，得到全社會(huì)的普遍重視，依法治國(guó)在高等教育領(lǐng)域的集中體現(xiàn)是依法治校。立足于國(guó)際，建設(shè)高水平大學(xué)，必須在依法治校的基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)的高等教育管理現(xiàn)狀進(jìn)行大刀闊斧的改革，其中所包含的一個(gè)極為重要的方面就是大學(xué)章程的制定與作用的充分發(fā)揮。大學(xué)章程的制定、完善等一系列工作的開展，如果能夠立足于實(shí)現(xiàn)高校自主管理、學(xué)術(shù)自治，那么它對(duì)促進(jìn)我國(guó)高等教育的發(fā)展具有的就是劃時(shí)代意義，否則，哪怕是在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)全部高校都按照國(guó)家教育行政管理部門的要求完成了章程的制定工作，僅僅是在表象上作秀、形式上完善，終究對(duì)我國(guó)高等教育的發(fā)展初衷益處不大。學(xué)校要全面實(shí)行依法治校，就必須在梳理、改革現(xiàn)有高校管理體制的前提下，制定并完善大學(xué)章程，嚴(yán)格保障其執(zhí)行力度，才能讓它的魅力得到充分展示，我國(guó)世界高水平大學(xué)的建設(shè)之路才會(huì)順暢。

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[3]2014-2015年QS世界大學(xué)排名出爐英美包攬前十[EB/OL].（2014-09-17）.http：//news.xinhuanet.com/world/20

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[4]教育部評(píng)出第五屆高校教學(xué)名師九成有行政職務(wù).[EB/OL] （2009-09-11）.http：//news.xinhuanet.com/edu/2009-09/11/co

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