楊宏偉

西柏坡是黨中央和毛主席進(jìn)入北平解放全中國(guó)的最后一個(gè)農(nóng)村指揮所。指揮遼沈、淮海、平津三大戰(zhàn)役，取得了決定性勝利;召開(kāi)黨的七屆二中全會(huì)，描繪了新中國(guó)的藍(lán)圖。中國(guó)命運(yùn)定于此村，新中國(guó)從這里走來(lái)。西柏坡時(shí)期，面對(duì)進(jìn)京“趕考”的歷史考驗(yàn)，黨中央審時(shí)度勢(shì)，高瞻遠(yuǎn)矚，站在治國(guó)理政的高度，從制度層面到法治層面進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，推動(dòng)和保障了當(dāng)前工作，并為依法建設(shè)新中國(guó)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

三部大法開(kāi)先河

開(kāi)國(guó)三大法典：臨時(shí)憲法《共同綱領(lǐng)》、《土地改革法》、《婚姻法》，都起源于紅色圣地西柏坡。

人民大憲章《共同綱領(lǐng)》誕生。1948年4月30日中共中央發(fā)布了以“打倒蔣介石、建立新中國(guó)而共同奮斗”為中心內(nèi)容的紀(jì)念“五一”勞動(dòng)節(jié)口號(hào)，號(hào)召各民主黨派和各界人士迅速召開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議，成立聯(lián)合政府。為達(dá)此目的，制訂旨在加強(qiáng)各民主黨派、各人民團(tuán)體的相互合作、一致遵守的共同綱領(lǐng)，已經(jīng)提到了中國(guó)共產(chǎn)黨的議事日程上，它的前兩稿是在西柏坡起草的。10月初，周恩來(lái)在西柏坡開(kāi)始領(lǐng)導(dǎo)共同綱領(lǐng)草案的起草工作，在李維漢主持下起草了《中國(guó)人民民主革命綱領(lǐng)草稿》第一稿。1949年初，經(jīng)過(guò)修改，形成《中國(guó)人民民主革命綱領(lǐng)草案》第二稿。2月27日，周恩來(lái)批示將《綱領(lǐng)草案（第二次初稿）》和有關(guān)召開(kāi)新政治協(xié)商會(huì)議的其他4個(gè)文件匯集在一起，以《新的政治協(xié)商會(huì)議有關(guān)文件》為名集印成冊(cè)、付諸討論。6月下旬，周恩來(lái)親自動(dòng)手，把自己關(guān)在中南海勤政殿，專(zhuān)心致志，起草共同綱領(lǐng)。毛澤東的《在七屆二中全會(huì)上的報(bào)告》和《論人民民主專(zhuān)政》兩篇著作成為起草共同綱領(lǐng)的理論基礎(chǔ)和政策基礎(chǔ)。共同綱領(lǐng)草案稿五易其稿后，于8月22日前夕形成了題為《新民主主義的共同綱領(lǐng)（草案初稿）》鉛印稿。8月22日深夜，周恩來(lái)將鉛印稿送毛澤東審閱。毛澤東、周恩來(lái)、胡喬木等立即對(duì)《新民主主義的共同綱領(lǐng)（草案初稿）》，進(jìn)行技術(shù)性的結(jié)構(gòu)調(diào)整與修改工作。經(jīng)過(guò)10余天的緊張工作，9月5日，形成定名為《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)（草案）》。隨后，經(jīng)過(guò)充分的民主協(xié)商，溝通思想，反復(fù)討論修改，使《綱領(lǐng)（草案）》日臻完善。9月21日至30日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北平中南海懷仁堂舉行。9月21日，周恩來(lái)向出席首屆政協(xié)會(huì)議代表報(bào)告了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》起草經(jīng)過(guò)。29日，會(huì)議通過(guò)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。至此，在慶祝新民主主義革命勝利的歡歌聲中，《共同綱領(lǐng)》光榮地誕生了！《共同綱領(lǐng)》反映了新中國(guó)的客觀實(shí)際，反映了全體中國(guó)人民的根本利益和愿望，它所確定的各項(xiàng)原則成為以后制訂中華人民共和國(guó)憲法的基礎(chǔ)，在1954年憲法中得到了繼續(xù)貫徹和進(jìn)一步的發(fā)展。

從《土地法大綱》到《土地改革法》。1947年7月17日-9月13日，受中央委托，中央工委在西柏坡村召開(kāi)黨的全國(guó)土地會(huì)議，劉少奇主持會(huì)議并作了報(bào)告和總結(jié)。會(huì)議總結(jié)了1946年5月4日中央《關(guān)于土地問(wèn)題的指示》發(fā)布以來(lái)土地改革的情況，會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)土地法大綱》，同年10月10日由中共中央公布施行?！吨袊?guó)土地法大綱》共16條，其中規(guī)定：“廢除封建半封建剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度”;“鄉(xiāng)村中一切地主的土地及公地，由鄉(xiāng)村農(nóng)會(huì)接收，連同鄉(xiāng)村中其他一切土地，按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配”?！吨袊?guó)土地法大綱》是中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于土地制度改革的綱領(lǐng)性文件。它的頒布實(shí)行，徹底摧毀了幾千年的封建土地制度，極大推動(dòng)了新老解放區(qū)的土改運(yùn)動(dòng)，廣大群眾參軍支前的積極性空前高漲，從根本上保障了人民解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利。新中國(guó)成立不久，中央人民政府在原《中國(guó)土地法大綱》的基礎(chǔ)上，修訂《中華人民共和國(guó)土地改革法》。1950年6月28日中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)，同月30日公布施行。共6章40條。規(guī)定沒(méi)收地主的土地，征收祠堂、廟宇、寺院、教堂、學(xué)校和團(tuán)體等在農(nóng)村的土地。富農(nóng)所有自耕和雇人耕種的土地不得侵犯，其出租的少量土地一般也予以保留。土改中團(tuán)結(jié)中農(nóng)，保護(hù)農(nóng)民的土地及其他財(cái)產(chǎn)不受侵犯。所有沒(méi)收和征收得來(lái)的土地和其他生產(chǎn)材料，除依法收歸國(guó)家所有的外，統(tǒng)一地、公平合理地分配給無(wú)地少地的貧苦農(nóng)民所有。對(duì)地主同樣分給一份土地，使其自食其力，在勞動(dòng)中改造成為新人。該法對(duì)土地分配的方法，土地改革中特殊問(wèn)題的處理，以及土改的執(zhí)行機(jī)關(guān)、執(zhí)行方法等，也都作了具體規(guī)定。該法明確提出了土地改革的目的是廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開(kāi)辟道路。

中央婦委在西柏坡起草《婚姻法》。1948年9月，作為迎接新的人民政權(quán)工作的一部分，黨中央在河北西柏坡召開(kāi)解放區(qū)婦女工作會(huì)議。會(huì)上，中央書(shū)記處書(shū)記劉少奇將起草《婚姻法》提高到新中國(guó)制度建設(shè)的高度，并將這項(xiàng)工作交給了中央婦委。中央婦委隨即成立了以鄧穎超為組長(zhǎng)的起草小組，帥孟奇、楊之華、康克清、李培之、羅瓊等人參加，具體執(zhí)筆是上海復(fù)旦大學(xué)法律系畢業(yè)的王汝琪。中央婦委與中央法律委員會(huì)合作，以1931年中央蘇區(qū)《婚姻條例》和各抗日根據(jù)地婚姻條例為重要參考，并分成若干小組到已解放的城鄉(xiāng)進(jìn)行調(diào)查，了解當(dāng)時(shí)各解放區(qū)人民群眾的婚姻家庭生活狀況、政府頒發(fā)的婚姻條例及實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，對(duì)土地改革后農(nóng)民的覺(jué)悟程度，特別是廣大群眾反對(duì)封建婚姻的迫切要求進(jìn)行了反復(fù)考察。他們還召開(kāi)各種座談會(huì)，在民主自由的氛圍中充分開(kāi)展討論。1948年冬，中央婦委與中央法律委員會(huì)擬出草稿，得到劉少奇原則批準(zhǔn)。1949年3月，中央婦委將草案帶進(jìn)新解放的北平。1950年1月，中央將《婚姻法》草案分別送全國(guó)政協(xié)、各民主黨派、中央法制委員會(huì)、政治委員會(huì)以及政務(wù)院政務(wù)委員會(huì)、司法機(jī)關(guān)征求意見(jiàn)并修改。其中，毛澤東兩次親自主持召開(kāi)有中央人民政府副主席、委員會(huì)委員、政務(wù)院總理、副總理及全國(guó)政協(xié)常委等參加的聯(lián)席座談會(huì)討論草案。4月13日，中央法制委員會(huì)向中央人民政府委員會(huì)第七次會(huì)議提交《婚姻法》草案，經(jīng)會(huì)議討論通過(guò)后，于1950年5月1日正式頒布施行。在幾千年的中國(guó)歷史上，《婚姻法》第一次從法律上確立了女性在家庭乃至社會(huì)中“人”的地位，與男性完全平等的地位。從此，買(mǎi)賣(mài)婦女，包辦婚姻，招童養(yǎng)媳，納妾多妻等丑陋現(xiàn)象為法律所不容?！痘橐龇ā愤€為正在全國(guó)開(kāi)展的關(guān)閉妓院運(yùn)動(dòng)提供了法律武器，幾十萬(wàn)妓女棄暗從良，開(kāi)始了新生活。從西柏坡走來(lái)的《婚姻法》，創(chuàng)造了新中國(guó)“將鬼變成人”的奇跡，受到全世界的矚目和稱(chēng)頌。

法治政府見(jiàn)雛形

1948年8月，華北臨時(shí)人民代表大會(huì)在石家莊人民禮堂召開(kāi)，大會(huì)選舉產(chǎn)生了華北人民政府委員會(huì)。同年9月華北人民政府第一次委員會(huì)在平山縣王子村召開(kāi)，選舉董必武為華北人民政府主席，薄一波、藍(lán)公武、楊秀峰為副主席，并通過(guò)任命各部長(zhǎng)、各會(huì)主任、各院長(zhǎng)、華北銀行總經(jīng)理及秘書(shū)長(zhǎng)、勞動(dòng)局長(zhǎng)等職，華北人民政府宣告成立，華北人民政府成為全國(guó)性聯(lián)合政府——中央人民政府的前身。

建設(shè)法治政府。在短短13個(gè)月里，華北人民政府廢除了國(guó)民黨的六法全書(shū)及一切反動(dòng)法令，制定了《華北人民政府組織法大綱》、《華北區(qū)農(nóng)業(yè)稅暫行稅則》、《村縣人民代表會(huì)議選舉條例》等法令、法規(guī)、通則200多項(xiàng)，包括政治、經(jīng)濟(jì)、民政等眾多方面。1949年4月，華北人民政府在北平召開(kāi)臨時(shí)委員會(huì)議，主要商討華北人民政府組織機(jī)構(gòu)并入中央人民政府和變更行政區(qū)劃的問(wèn)題。之后，華北稅務(wù)總局提出了《召開(kāi)全國(guó)性的專(zhuān)門(mén)稅務(wù)工作會(huì)議的建議》，并草擬了中央人民政府成立后的稅制及稅收、稅務(wù)機(jī)構(gòu)的方案。華北人民政府財(cái)政部還為中央人民政府?dāng)M制了中央、省、縣三級(jí)財(cái)政制度法規(guī)。特別是在司法工作方面規(guī)定了嚴(yán)格的審級(jí)制度、裁判委員會(huì)研究制度、刑事復(fù)核制度、調(diào)解制度等。不僅在當(dāng)時(shí)產(chǎn)生重大影響，也為新中國(guó)的法治建設(shè)探索了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，奠定了良好基礎(chǔ)。法治政府的雛形業(yè)已形成，使得中央人民政府的各項(xiàng)工作從一建立就能有規(guī)可循、有序運(yùn)作。

推進(jìn)依法行政。華北人民政府各部門(mén)組建后，其首要任務(wù)是由游擊式過(guò)渡到正規(guī)式的政府。建設(shè)正規(guī)的政府，就需要建立一套正規(guī)的制度和辦法。華北人民政府按照正規(guī)化的要求，建立了機(jī)關(guān)的各種工作制度，規(guī)范了辦公秩序，如制定的《華北人民政府辦事通則》，對(duì)于公文的審稿、簽發(fā)，公文的種類(lèi)、公文收發(fā)處理;對(duì)于會(huì)議制度;對(duì)于辦公時(shí)間、值班制度，以及對(duì)于工作人員的要求等方面都作出了明確規(guī)定。這個(gè)辦事通則的主要內(nèi)容，也成了中央人民政府政務(wù)院制定辦事細(xì)則和公文處理的基礎(chǔ)。建立了行政監(jiān)察制度，華北人民政府設(shè)立的華北人民監(jiān)察院為行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，由院長(zhǎng)和人民監(jiān)察員組成，在檢查揭發(fā)違法失職行為、整頓政紀(jì)等方面做出了突出貢獻(xiàn)。華北人民監(jiān)察院在聯(lián)系群眾、監(jiān)督政府方面采取了一個(gè)重大舉措，就是聘請(qǐng)通訊檢查員，即各級(jí)職工會(huì)會(huì)員、農(nóng)會(huì)會(huì)員、機(jī)關(guān)中技術(shù)人員及其他公正人士，熱心公務(wù)，愿擔(dān)任通訊檢查員以幫助檢查工作者。凡受聘的通訊檢查員，對(duì)行政、司法、企業(yè)、財(cái)經(jīng)各部門(mén)之各級(jí)公務(wù)人員，遇有違法失職，貪污浪費(fèi)、違反政策，侵害群眾利益的行為時(shí)，應(yīng)負(fù)責(zé)搜集材料，向華北人民監(jiān)察院以通訊方式報(bào)告。華北人民政府不但為建立中央人民政府做好了組織準(zhǔn)備，還為中央政府依法行政起到了示范作用。

培養(yǎng)司法干部。華北人民政府設(shè)立了司法部、法院、監(jiān)察院等政府工作機(jī)構(gòu)，謝覺(jué)哉擔(dān)任第一任司法部部長(zhǎng)。謝老很重視司法人才的培養(yǎng)，他到任的第一件事，就是開(kāi)辦司法訓(xùn)練班，為新中國(guó)培養(yǎng)第一批司法干部。訓(xùn)練班開(kāi)辦后，他堅(jiān)持親手寫(xiě)講課提綱，謝老親自擔(dān)任一部分講課任務(wù)，每天講課三個(gè)小時(shí)，連續(xù)講完他所擔(dān)負(fù)的課程。謝老還到華北人民政府主持召開(kāi)了法律問(wèn)題座談會(huì)，并作了重要發(fā)言。會(huì)后，他給劉少奇和周恩來(lái)寫(xiě)了一封長(zhǎng)信，信中對(duì)立法工作和訓(xùn)練司法干部提出了具體規(guī)劃。建國(guó)前夕，華北人民政府接收北平后，將原朝陽(yáng)大學(xué)改為中國(guó)政法大學(xué)，謝老兼任新中國(guó)第一所政法大學(xué)校長(zhǎng)，為國(guó)家培養(yǎng)了大批司法干部。

歷史選擇了西柏坡，中國(guó)共產(chǎn)黨在這里開(kāi)啟了依法治國(guó)的新征程，并為之進(jìn)行了長(zhǎng)期艱苦卓絕的奮斗。黨的十八屆四中全會(huì)作出了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，這是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署。現(xiàn)在我們重溫和研究西柏坡時(shí)期依法治國(guó)的初步探索和實(shí)踐，對(duì)于正確認(rèn)識(shí)和理解我們黨堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略，堅(jiān)定不移推進(jìn)法制社會(huì)建設(shè)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。