李莎莎

(1.吉林大學(xué) 法學(xué)院，長春 130012；2.東北財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116025)

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高校內(nèi)部學(xué)生處分規(guī)范的法律問題分析

李莎莎1，2

(1.吉林大學(xué) 法學(xué)院，長春 130012；2.東北財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116025)

摘要：處分權(quán)是高校經(jīng)常運用的，用以實現(xiàn)教學(xué)管理秩序的一項權(quán)力。為了具體實施處分權(quán)，各高校紛紛制定內(nèi)部學(xué)生處分規(guī)范。在對35個高校內(nèi)部學(xué)生處分規(guī)范進行分析之后，總結(jié)了它們在規(guī)范結(jié)構(gòu)、處分行為種類、處分事由、處分程序和救濟程序等方面的共性。同時也分析了這些內(nèi)部處分規(guī)范在處分設(shè)定、外部救濟程序和內(nèi)部救濟程序方面存在的法律問題。

關(guān)鍵詞：處分；法律保留；司法救濟

為了滿足日常管理的需要，保證良好的教學(xué)秩序，高校經(jīng)常運用對學(xué)生的獎勵和處分權(quán)，并在此過程中形成了以權(quán)利義務(wù)為核心、以高校和學(xué)生為主體的法律關(guān)系。對學(xué)生的獎勵和處分涉及學(xué)生的權(quán)利和利益，尤其是處分權(quán)的行使，不僅關(guān)系到學(xué)生未來的就業(yè)和發(fā)展，甚至可能改變學(xué)生的身份，是一種能侵害權(quán)利主體重大利益的權(quán)力。隨著依法治校理念的確立和學(xué)生法律意識的增強，高校對學(xué)生的處分權(quán)運用趨于規(guī)范化，不僅在法律法規(guī)層面對處分權(quán)進行了概括的制約，各高校還通過制定內(nèi)部學(xué)生處分規(guī)范對處分權(quán)的實施進行了詳細規(guī)定。

一、高校內(nèi)部學(xué)生處分規(guī)范的現(xiàn)狀考察

按照制定主體進行劃分，目前我國高校對學(xué)生的處分依據(jù)主要有法律、行政規(guī)章和高校內(nèi)部處分規(guī)范。而《教育法》和《高等教育法》這兩部法律僅僅對高校的處分權(quán)作出概括性授權(quán)規(guī)定，并沒有關(guān)于如何行使處分權(quán)的具體規(guī)定。教育部2005年頒布實施的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(以下簡稱《學(xué)生管理規(guī)定》)作為行政規(guī)章具體規(guī)定了處分種類、高校在實施處分權(quán)時應(yīng)遵循的程序和為學(xué)生提供必要的救濟，是此領(lǐng)域的重要規(guī)范依據(jù)。此后各高校依據(jù)《學(xué)生管理規(guī)定》第68條，并結(jié)合本校的實際情況制定了內(nèi)部處分規(guī)范，作為對學(xué)生實施處分的具體依據(jù)。

筆者通過對選擇的高校處分規(guī)范樣本進行分析，目前我國各高校的校內(nèi)學(xué)生處分規(guī)范，在規(guī)范結(jié)構(gòu)、處分行為種類、處分事由、處分程序和救濟程序方面有以下表現(xiàn)：

1.結(jié)構(gòu)

高校內(nèi)部處分規(guī)范的結(jié)構(gòu)一般包括總則、違紀(jì)處分的種類與適用、違紀(jì)行為與處分、處分程序和附則。其中，總則是對處分規(guī)范的制定目的、適用的基本原則等內(nèi)容的規(guī)定。違紀(jì)處分的適用部分主要規(guī)定了處分實施中的從輕、從重情節(jié)、處分期限、不同部門的紀(jì)律處分的權(quán)限等。就一部內(nèi)部規(guī)范來說，其結(jié)構(gòu)邏輯周嚴(yán)、內(nèi)容完整，對處分行為進行了實體和程序的雙重限制。

2.處分行為種類

2005年的《學(xué)生管理規(guī)定》第53條明確了高校對學(xué)生的紀(jì)律處分的種類，分別為警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看和開除學(xué)籍。與之前1990年的《學(xué)生管理規(guī)定》相比，在處分種類中去掉了勒令退學(xué)，退學(xué)被排除在處分種類之外，列入學(xué)籍管理方式。根據(jù)教育部的規(guī)定，各高校在制定內(nèi)部規(guī)范時也做出了相應(yīng)的調(diào)整，不再行使勒令退學(xué)的處分行為，將處分種類確定為上述五種。

3.處分事由

處分事由是指高校對學(xué)生的哪些行為應(yīng)給予處分。根據(jù)《學(xué)生管理規(guī)定》和本校的教學(xué)管理需要，各高校一般規(guī)定了如下七個方面的處分事由：違反憲法、違反法律、違反治安管理規(guī)定，違反考試紀(jì)律、剽竊、抄襲他人研究成果，無故缺席學(xué)校教育教學(xué)計劃活動累計超過一定時間，嚴(yán)重影響學(xué)校教育教學(xué)秩序、生活秩序。

4.處分程序

在處分程序方面，各高校的內(nèi)部處分規(guī)范依據(jù)《學(xué)生管理規(guī)定》設(shè)計了基本符合正當(dāng)程序的處分步驟，包括調(diào)查、提出處理建議，告知并聽取申辯、決定、送達。

5.救濟程序

各高校對于處分結(jié)果的救濟規(guī)定了幾乎一致的程序。根據(jù)教育部的《學(xué)生管理規(guī)定》和各高校的學(xué)生處分規(guī)范，針對學(xué)生的處分救濟程序包括以下步驟：學(xué)校成立學(xué)生申訴處理委員會，學(xué)生對處分決定不服應(yīng)首先向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會提出書面申訴，由學(xué)生申訴處理委員會對學(xué)生提出的申訴進行復(fù)查；如果學(xué)生對復(fù)查決定仍有異議，可以向?qū)W校所在地省級教育行政部門提出書面申訴。

二、大學(xué)自治與法律保留——處分設(shè)定權(quán)的法律問題

行政處分是指國家行政機關(guān)基于行政隸屬關(guān)系或者監(jiān)察機關(guān)基于職權(quán)，對違反行政法規(guī)的國家機關(guān)工作人員實施的一種行政制裁措施[1]。高校對學(xué)生的處分，從高校與學(xué)生的法律關(guān)系類型關(guān)系、處分行為實施的目的來看，也屬于廣義的行政處分。高校對學(xué)生什么樣的行為可以進行處分，應(yīng)給予什么類型的處分，這些問題屬于處分設(shè)定權(quán)范疇，而處分設(shè)定權(quán)的分配關(guān)系到高校的自治和法律保留之間的博弈，是解決高校內(nèi)部處分規(guī)范法律問題的第一步。

西方高校校規(guī)的正當(dāng)性來自于其自治理論[2]。大學(xué)自治的初衷是為了保障學(xué)術(shù)自由，防止來自國家公權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)[3]，后來逐漸擴展到人員聘任以及對學(xué)生的懲戒。根據(jù)自治理念，經(jīng)過團體成員的同意，并通過民主選舉出的機構(gòu)制定規(guī)范，這種規(guī)范可以用來約束團體內(nèi)部的成員以實現(xiàn)自治。因此，在高校管理中，由高校通過合法程序制定的內(nèi)部規(guī)范具有合法性和正當(dāng)性基礎(chǔ)，學(xué)生應(yīng)受其約束。

另一方面，法律保留是依法治國對行政權(quán)進行約束的重要原則。它要求行政機關(guān)所實施的一定范圍內(nèi)的行政職權(quán)行為，必須以法律作為自己的行為準(zhǔn)則，或者以法律對其實施框架性約束，以達到保障人權(quán)、合理界分立法機關(guān)和行政機關(guān)權(quán)限范圍功能的一種法治原則。與法律優(yōu)先原則相比，它是一種更加積極的行政法治原則。根據(jù)這個原則，學(xué)校對學(xué)生的處分又不能隨意設(shè)置，因其涉及學(xué)生的權(quán)利保障，因此應(yīng)留給法律做出規(guī)定。

大學(xué)自治與法律保留的沖突與制衡即是高校處分設(shè)定權(quán)的邊界。關(guān)于法律保留的范圍有侵害保留說、全面保留說和重要事項保留說等，選擇不同的學(xué)說會對高校處分設(shè)定權(quán)的范圍產(chǎn)生不同的影響。在高校處分權(quán)領(lǐng)域，既要維護大學(xué)自治、大學(xué)自由，又要保障學(xué)生的權(quán)利不受非法處分的侵害，筆者認為，重要事項保留說是比較合理的選擇。根據(jù)重要事項保留說，事項的性質(zhì)對公益或人民越重要，則對立法者的要求越高。最重要的事項必須由國會法律進行規(guī)定，次要事項由法律授權(quán)命令規(guī)定，非重要的事項不受法律保留原則拘束[4]。將對學(xué)生重要權(quán)利產(chǎn)生影響的處分行為納入法律保留范圍，同時把其他非重要事項留給學(xué)校根據(jù)本校管理需要自行規(guī)定，可以滿足上述雙重立法目標(biāo)。從相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容來看，立法中也選擇了重要事項保留說。教育部的《學(xué)生管理規(guī)定》第54條規(guī)定了開除學(xué)籍的適用情況，而其他處分的適用情形并沒有進行規(guī)定?？梢?，立法的意圖是對五種處分行為中最嚴(yán)厲的開除學(xué)籍給予設(shè)定，而其他處分的設(shè)定權(quán)留給高校。

雖然從立法意圖以及相關(guān)理論中推定出重要事項保留說的合理性，但仔細考察相關(guān)立法以及高校的內(nèi)部規(guī)范，發(fā)現(xiàn)并未將這項原則進行到底。首先，開除學(xué)籍的處分涉及學(xué)生身份的改變以及受教育權(quán)的剝奪，是十分重要的權(quán)利，依據(jù)法律保留原則，應(yīng)該由立法機關(guān)的立法對此做出規(guī)定。而我國的《教育法》和《高等教育法》等法律并未做出規(guī)定，只是由教育部的行政規(guī)章《學(xué)生管理規(guī)定》進行了規(guī)范。教育部的行政規(guī)章地位低于法律，甚至低于行政法規(guī)，在行政訴訟中只是參照適用的規(guī)范，其法律位階不適合對如此重要的事項做出規(guī)定。其次，《學(xué)生管理規(guī)定》第54條列舉的七項可以給予開除學(xué)籍處分的條件，多采用寬泛、模糊的法律用語，實際上賦予了高校較大的裁量空間。如第六項：違反學(xué)校規(guī)定，嚴(yán)重影響學(xué)校教育教學(xué)秩序、生活秩序以及公共場所管理秩序，侵害其他個人、組織合法權(quán)益，造成嚴(yán)重后果的。這項規(guī)定內(nèi)容極其寬泛，據(jù)此《南開大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分暫行規(guī)定》中，規(guī)定了制造和故意輸入計算機病毒、打架斗毆、盜竊、吸毒等多項行為可以給予開除學(xué)籍處分?！渡蜿枎煼洞髮W(xué)學(xué)生違紀(jì)處分細則》中，將故意損壞公共財物或他人財物、非法經(jīng)商、傳銷、在寢室留宿異性或在異性寢室留宿、違章用火、用電等引起火災(zāi)等行為，列為可以給予開除學(xué)籍的處分行為。這樣做的后果實際上是在重要事項范圍內(nèi)，混淆了各主體的處分設(shè)定權(quán)，從而影響學(xué)生權(quán)利的保障。

三、受教育權(quán)與特別權(quán)力的關(guān)系——外部救濟途徑的法律問題

學(xué)校運用處分權(quán)對學(xué)生違反法律法規(guī)和校規(guī)的行為進行處分，這是典型的侵益行為。依據(jù)正當(dāng)程序理論，必須為被處分人設(shè)置公正的救濟制度。內(nèi)部救濟自然有高效、便捷、專業(yè)的優(yōu)勢，但以司法機關(guān)為核心的外部救濟程序在公正性角度卻有著不可替代的作用。

對于高校所做出的處分行為，學(xué)生可否申請司法救濟呢？從現(xiàn)有立法來看，只有《教育法》第42條進行了規(guī)定。1995年出臺的《教育法》遵循了1989年《行政訴訟法》所設(shè)置的司法審查范圍，將范圍界定在公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)上。根據(jù)《教育法》第42條的規(guī)定，學(xué)校給予學(xué)生處分這種可能侵害學(xué)生受教育權(quán)的行為應(yīng)通過申訴救濟，而學(xué)校侵犯學(xué)生人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的行為才可以提起訴訟。

在高校和學(xué)生因為處分而發(fā)生糾紛的領(lǐng)域，影響案件可訴性的因素主要有三個。

首先，高校的行政主體資格問題。自從20世紀(jì)末行政主體的概念引入中國，這個概念就成為衡量被告資格以及受案范圍的重要標(biāo)準(zhǔn)，雖然行政主體理論目前面臨危機，但將法律法規(guī)授權(quán)組織納入行政主體范疇，以擴大司法審查范圍是這個概念的最重要的貢獻。高校作為非行政機關(guān)組織，在具備法律法規(guī)授權(quán)的條件下即成為行政主體，可以做出行政行為，相應(yīng)地也可以在行政訴訟中作為被告[4]。

其次，內(nèi)部行政行為理論。在行政行為分類中，人們經(jīng)常把行政行為分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為，并且將內(nèi)部行政行為排除在司法審查之外。我國的內(nèi)部行政行為理論源于德國的特別權(quán)力關(guān)系。這種特別權(quán)力關(guān)系是因法律的強制規(guī)定、行政相對人的同意或特定事實的發(fā)生而形成的，因而與一般的權(quán)力關(guān)系相比，作為特別權(quán)力主體的一方當(dāng)事人享有更多的權(quán)力，而作為行政相對人一方的公民則負有更多的服從義務(wù)，雙方處于不對等的地位[5]。高校和學(xué)生之間屬于造物利用關(guān)系[6]，因此是典型的特別權(quán)力關(guān)系。但由于特別權(quán)力關(guān)系與法治原則的沖突，二戰(zhàn)之后被很多國家所修正。受德國和臺灣地區(qū)的理論及司法實踐的影響，我國也不再堅守內(nèi)部行政行為理論，在一定范圍內(nèi)，對“基礎(chǔ)關(guān)系”進行司法審查監(jiān)督。1999年田永訴北京科技大學(xué)案在《最高人民法院公報》上公布之后，關(guān)于學(xué)位授予、開除學(xué)籍、退學(xué)處理的案件已經(jīng)不存在立案障礙。

最后，司法審查保障的權(quán)利范圍?！缎姓V訟法》將司法審查的范圍限定在公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)上，其他權(quán)利能否獲得救濟要看法律的特別規(guī)定。《教育法》延續(xù)《行政訴訟法》的規(guī)定，仍然沒有將受教育權(quán)的保護納入司法審查。在學(xué)校行使處分權(quán)對學(xué)生做出開除學(xué)籍的處分時，會引起學(xué)生喪失學(xué)生身份，不能繼續(xù)接受高等教育，使受教育權(quán)被剝奪。受教育權(quán)是憲法保護的重要的公民基本權(quán)利，將其排出司法審查會導(dǎo)致權(quán)利保障的缺失。如果說1995年制定的《教育法》受法治發(fā)展時代的制約，無法將受教育權(quán)的司法救濟給予肯定情有可原，那么2005年的《學(xué)生管理規(guī)定》也沒有明確司法審查的可得性則是重大失誤。因為，在2000年開始實施的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，已經(jīng)淡化處理了因受侵害權(quán)利而限制的受案范圍，并且2000年前后有若干學(xué)生起訴高校的案件被受理并最終勝訴。而根據(jù)《學(xué)生管理規(guī)定》制定的各高校校內(nèi)處分規(guī)范也無一提及司法救濟程序，使學(xué)生通過法院主張權(quán)利的制度沒有明確的規(guī)范依據(jù)。

四、學(xué)生申訴委員會——內(nèi)部救濟途徑的法律問題

內(nèi)部程序是對行政行為進行監(jiān)督以及公民權(quán)利救濟的基本途徑。根據(jù)《學(xué)生管理規(guī)定》第60條“學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會，受理學(xué)生對取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴”，各高校都成立了學(xué)生申訴委員會，并以專門的內(nèi)部規(guī)范對這個機構(gòu)的組成、職能、工作程序進行規(guī)定。在考察高校的學(xué)生申訴制度相關(guān)規(guī)范的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)這類規(guī)范普遍存在以下兩個問題。

首先，學(xué)生申訴委員會的組成沒有明確的規(guī)定或者規(guī)定不合理。對于一個糾紛解決機構(gòu)來說，其組成人員的結(jié)構(gòu)關(guān)系著裁判結(jié)果的公正性。為了達到這個目的，首先應(yīng)保證機構(gòu)的中立性和獨立性。各高校在校內(nèi)規(guī)范中規(guī)定的學(xué)生申訴委員會組成過于籠統(tǒng)，只有人員來源機構(gòu)，沒有具體的名額分配比例。例如《大連醫(yī)科大學(xué)學(xué)生校內(nèi)申訴管理辦法(試行)》第6條：申訴處理委員會由15人組成，主任委員、副主任委員由分管學(xué)生工作、教學(xué)工作的校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，委員由學(xué)校校務(wù)辦公室、學(xué)生處、教務(wù)處、研究生院、團委、保衛(wèi)處、后勤集團等職能部門負責(zé)人、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以及教師代表、學(xué)生代表組成。而還有一些高校的學(xué)生申訴委員會成員構(gòu)成不合理，只有極少數(shù)學(xué)生代表。學(xué)生代表人數(shù)過少、委員組成的民主基礎(chǔ)缺失等問題，使這個機構(gòu)無法滿足權(quán)利救濟的需要，也不符合程序正義的原則。

其次，學(xué)生申訴委員會對學(xué)校的處分決定無變更權(quán)。各高校均對學(xué)生申訴委員會的權(quán)力作出限制，都規(guī)定其無權(quán)改變處分結(jié)果。例如《哈爾濱工業(yè)大學(xué)本科生學(xué)籍管理辦法》《遼寧師范大學(xué)學(xué)生申訴管理辦法(試行)》中都規(guī)定了“需要改變原處分或處理決定的，由學(xué)生申訴處理委員會提交學(xué)校重新研究決定” 。這種制度設(shè)計會使學(xué)生申訴機構(gòu)缺少權(quán)威，也會使申訴流于形式。

高校處分權(quán)的實施在“保障學(xué)生權(quán)利、維護良好的教學(xué)秩序”雙重目標(biāo)的追求中發(fā)揮著重要作用。各高校在通過內(nèi)部處分規(guī)范具體實現(xiàn)處分權(quán)的過程中應(yīng)遵循法治原則，明確學(xué)生的司法救濟權(quán)利，完善內(nèi)部申訴程序，以使學(xué)生的權(quán)利得到切實的保障。同時，在立法層面應(yīng)明確法律保留原則，由國家立法機關(guān)對重大的處分行為做出明確規(guī)定。

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(責(zé)任編輯：朱嵐)

中圖分類號：G647∶C473.6

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1001-7836(2015)01-0016-03

作者簡介：李莎莎(1981—)，女，遼寧沈陽人，吉林大學(xué)法學(xué)院博士研究生，東北財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，從事憲法及行政法研究。

基金項目：遼寧省教育科學(xué)規(guī)劃項目“高校處分權(quán)實施中的法律問題研究”(JG13DB163)階段成果

收稿日期：2014-09-28

doi:10.3969/j.issn.1001-7836.2015.01.008