胡瀟瀟

摘 要：新中國建立至今，農(nóng)村土地改革問題一直是倍受社會關(guān)注的，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化的程度也越來越高，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成為必然趨勢，本文從土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)存的障礙出發(fā)，對完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度提出了幾點(diǎn)想法，希望可以對保障農(nóng)民權(quán)益，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程有所幫助。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)；障礙；對策

1 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)概述

根據(jù)我國《物權(quán)法》第128條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指，土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法之規(guī)定，在不將土地用于非農(nóng)建設(shè)的前提下，有權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式，在承包期內(nèi)將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給他人進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行為。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)模化生產(chǎn)的必由之路。城市化的飛速發(fā)展，促使大量農(nóng)村剩余勞動力流向城市，導(dǎo)致農(nóng)村土地出現(xiàn)一些無人耕種、撂荒的現(xiàn)象，這就要求又快又好地實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，改變當(dāng)前土地資源閑置和浪費(fèi)的現(xiàn)狀，而且，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并不改變現(xiàn)有的承包關(guān)系，堅持“依法、自愿、有償”的原則，解決好土地流轉(zhuǎn)問題，有利于更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收、推動農(nóng)業(yè)發(fā)展、最終實(shí)現(xiàn)構(gòu)建社會主義新農(nóng)村的目標(biāo)。

2 我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的障礙

2.1 規(guī)制土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律之間存在沖突

我國現(xiàn)行的規(guī)制、調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律主要包括：《憲法》、2007年實(shí)施的《物權(quán)法》、2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》，導(dǎo)致這些法律之間產(chǎn)生沖突的原因，我認(rèn)為，主要是由于當(dāng)時頒布法律時，所考慮的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況不同，社會的客觀需求不同，我黨有關(guān)“三農(nóng)”問題的政策側(cè)重點(diǎn)也不盡相同。

這些沖突具體表現(xiàn)在以下幾方面，第一，關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)的規(guī)定不一致。《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定在第三編——用益物權(quán)當(dāng)中，與建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)都視作物權(quán)受保護(hù)；在《農(nóng)村土地承包法》第37條中規(guī)定，承包方采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地的，要經(jīng)發(fā)包方同意，采取轉(zhuǎn)包、出租、互換等其他方式，則無需發(fā)包方同意，可見，承包方在土地流轉(zhuǎn)過程中并不是完全自由的，也就是說，承包方的物權(quán)權(quán)能是不完整的；在《農(nóng)業(yè)法》第13條第2款中規(guī)定，企業(yè)、科研單位可以通過與農(nóng)民或者農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織訂立合同等形式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，這種訂立合同的方式，便是以債權(quán)的形式保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)。第二，有關(guān)土地流轉(zhuǎn)登記的規(guī)定不一致?！段餀?quán)法》總則明確規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)以登記公示為生效要件，但是《物權(quán)法》第127條又規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的生效采取意思主義，這二者之間的規(guī)定明顯存在沖突；《農(nóng)村土地承包法》第49條也僅僅針對通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地的，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證，可以依法流轉(zhuǎn)，并未規(guī)定家庭承包的土地是否需要登記。

2.2 土地流轉(zhuǎn)的主體地位不明確

《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)的主體是承包方；《物權(quán)法》128條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，《土地管理法》第14條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同。可見，這樣的規(guī)定不夠具體，僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的主體為承包方、土地承包經(jīng)營權(quán)人、集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也正因為主體地位比較模糊，造成了村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際控制地位，很顯然，這對農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中自由意志的發(fā)揮有一定的制約。

2.3 土地征收制度尚待進(jìn)一步完善

第一，《憲法》第10條明確規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可依法征收、征用土地并予以相應(yīng)補(bǔ)償，可見，土地征收具有公益性，必須為了公共利益需要方可實(shí)施，但是，我國當(dāng)前土地征收條件過于寬泛，這便導(dǎo)致部分地方政府鉆法律空子，不論是否為了公共利益，處于增加地方財政來源的需要，隨意征收土地，這不僅會侵犯被征地農(nóng)民的權(quán)益，還有損政府權(quán)威；第二，土地征收補(bǔ)償不科學(xué)。補(bǔ)償乃土地征收的核心，在我國，農(nóng)民的土地情結(jié)依然很深厚，土地征收補(bǔ)償不科學(xué)，很容易激化農(nóng)民與政府之間的矛盾，現(xiàn)行法律規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是土地產(chǎn)值、農(nóng)業(yè)人口安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)，但是土地被征收之后，經(jīng)過開發(fā)，其市場價格卻上漲了好幾倍，對農(nóng)民的補(bǔ)償僅僅是鳳毛麟角，土地承包經(jīng)營權(quán)利人的利益無法得到充分保障，一定程度上，對土地流轉(zhuǎn)工作的順利開展也會造成一定障礙。

上述三個關(guān)于土地流轉(zhuǎn)過程中面臨的障礙，僅僅是筆者個人認(rèn)為比較重要的問題，除此之外，諸如農(nóng)民長期以來的土地觀念影響，土地流轉(zhuǎn)的交易平臺建設(shè)不完備等，都是影響土地流轉(zhuǎn)的因素，下面，僅就筆者關(guān)心的幾點(diǎn)問題提出相應(yīng)的解決對策。

3 突破土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)障礙的對策

為了更好地推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的開展，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?、集約化、產(chǎn)業(yè)化的實(shí)現(xiàn)，保障廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收，最終解決“三農(nóng)”問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下三方面著手：

3.1 完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律制度

第一，對現(xiàn)行規(guī)制土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律進(jìn)行修訂，特別是針對前文所述的沖突問題，要進(jìn)行調(diào)整，從而保證各項基本法律之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，形成規(guī)制土地流轉(zhuǎn)的科學(xué)的法律體系；

第二，制定一部《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法》，考慮到當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的需求越來越大，且現(xiàn)行法律之間存在沖突，所以，筆者認(rèn)為可以制定一部專門規(guī)制土地流轉(zhuǎn)的法律，在這部法律中可以針對土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體進(jìn)行明確、具體的規(guī)定，改變現(xiàn)行法律中籠統(tǒng)、模糊的界定方式，以便更好地明確土地流轉(zhuǎn)中的主體資格；此外，對于土地流轉(zhuǎn)方式、法律性質(zhì)、程序、以及糾紛解決機(jī)制應(yīng)做出較為詳細(xì)的規(guī)定；

第三，完善現(xiàn)行登記制度，針對前文所述的登記制度現(xiàn)存的沖突問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立專門的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理登記部門，可以設(shè)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府下面，方便土地流轉(zhuǎn)的雙方當(dāng)事人登記流轉(zhuǎn)情況，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的官方網(wǎng)站設(shè)立專門的土地流轉(zhuǎn)登記公示平臺，方便相關(guān)權(quán)利人查詢。

3.2 明確農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的地位及權(quán)利

第一，明確農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，因為當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中，大多數(shù)都是由村委會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府來主導(dǎo)控制的，這一現(xiàn)象難免對農(nóng)民的合法權(quán)益造成影響，因此，可以通過明確土地所有權(quán)為村集體，并且進(jìn)一步明確村民所有是通過村集體所有的形式實(shí)現(xiàn)的，排除村委會、鄉(xiāng)政府在土地流轉(zhuǎn)中的主導(dǎo)地位，此外，還要進(jìn)一步規(guī)范集體土地所有權(quán)的內(nèi)容，完善集體土地所有權(quán)的占有、使用、收益、處分權(quán)能，從而保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益實(shí)現(xiàn)；

第二，明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的期限。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的一項財產(chǎn)權(quán)利，從新中國成立至今，土地改革讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了土地的使用權(quán)，雖然，城市化的發(fā)展，一部分農(nóng)村勞動力流向城市，離開了土地，但是并不意味著土地承包經(jīng)營權(quán)這一項權(quán)利就可以弱化甚至消滅，相反地，我認(rèn)為，還應(yīng)對土地承包經(jīng)營權(quán)期限規(guī)定為無期限限制，從而最大程度保障農(nóng)民權(quán)益。我國《物權(quán)法》第126條規(guī)定，耕地承包期為30年，草地承包期為30年至50年，林地承包期為30年至70年，承包期屆滿，承包權(quán)人可以按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。關(guān)于第一款的規(guī)定，筆者認(rèn)為，應(yīng)將其視作一種注意規(guī)定，即第一款僅僅是一種提示性、列舉性的規(guī)定，將承包期限規(guī)定為一種永久性的權(quán)利，[2]可以更好地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民從土地增收的目的；

第三，完善土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，賦予承包人完整的承包權(quán)，也就是說，明確農(nóng)民對土地的占有、使用、收益和處分權(quán)，這里的處分權(quán)有限制，即必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行處分；此外，我國現(xiàn)行《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，這實(shí)質(zhì)上是把土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)對待，完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，關(guān)鍵是要將其作為一種財產(chǎn)權(quán)，這樣，土地便可以進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)。

3.3 規(guī)范土地征收制度

第一，由于土地征收具有公益性，因此，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定“公共利益”的條件，前文已述及，公共利益的規(guī)定過于模糊，導(dǎo)致一些地方政府濫用權(quán)力征收土地，因此，需要我國相關(guān)法律對“公共利益”做出明確、細(xì)致、具體的規(guī)定，防止鉆法律空子的現(xiàn)象發(fā)生，嚴(yán)格限制征收土地的情況，對土地征收事宜嚴(yán)格把關(guān)，建立健全監(jiān)督體系，對于政府土地征收行為，上級政府要層層把關(guān)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，維持耕地數(shù)量；

第二，制定科學(xué)的土地征收補(bǔ)償辦法，針對當(dāng)前土地經(jīng)開發(fā)之后的市場價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民得到的土地征收補(bǔ)償費(fèi)問題，我認(rèn)為，根據(jù)我國不同省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，應(yīng)制定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，除了現(xiàn)有的按產(chǎn)值、地上附著物、青苗補(bǔ)償之外，還應(yīng)根據(jù)土地開發(fā)之后的市場價格，按照一定比例，對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，進(jìn)一步增加農(nóng)民對土地的收益；此外，在協(xié)商補(bǔ)償費(fèi)用過程中，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取村民意見，村委會應(yīng)該實(shí)地走訪調(diào)查農(nóng)戶關(guān)于補(bǔ)償意見，如實(shí)上報鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府對各村農(nóng)民意見進(jìn)行整合之后，上報縣政府，這樣，更有利于保障農(nóng)民權(quán)利，樹立政府威信；

第三，嚴(yán)格限制政府的土地審批權(quán)。[3]這也是簡政放權(quán)這樣一個大的行政執(zhí)法背景之下對政府的必然要求，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸趨于成熟的今天，政府應(yīng)該而且必須將手中的權(quán)力下放到企業(yè)手中，將推動市場發(fā)展的動力轉(zhuǎn)移大企業(yè)手中，這樣才能更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，同樣，土地流轉(zhuǎn)也不例外，需要政府盡量減少干預(yù)，政府需要扮演一個引導(dǎo)、鼓勵、支持、服務(wù)的角色。

4 結(jié)語

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不僅關(guān)乎農(nóng)民的切身利益，而且還涉及到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、集約化經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，也關(guān)系到鞏固我國國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)問題，因此，探索出一條科學(xué)、完善、高效的推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑是目前土地改革的重中之重，文章主要從完善法律制度、明確土地流轉(zhuǎn)的主體及權(quán)利、完善土地征收制度三個方面探討了改革路徑，當(dāng)然，實(shí)務(wù)中還存在其他一些更復(fù)雜的問題需要解決，筆者僅從法律角度對土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了分析，難免會出現(xiàn)一些片面之處。最后，希望土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作能夠穩(wěn)步推進(jìn)，為農(nóng)民謀取更多福利，較好解決我國的“三農(nóng)”問題。

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