唐華彭　魯寬

[摘要]司法公正與財(cái)政密切相關(guān)。傳統(tǒng)社會(huì)中，統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政制度催生了司法陋規(guī)和息訟現(xiàn)象。近代社會(huì)中，財(cái)政改革遲緩造成“法收”畸高，財(cái)政制度崩潰引發(fā)司法崩盤(pán)。新中國(guó)時(shí)期，財(cái)政體制的變動(dòng)與某些司法不公現(xiàn)象緊密相連。以史為鑒，落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)的司法改革任務(wù)，需要統(tǒng)籌好司法改革和財(cái)政改革的關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]司法公正；財(cái)政；司法改革

中圖分類號(hào)：D926

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-410X（2015）02-0107-06

財(cái)政是庶政之母，財(cái)政觀念的好壞、財(cái)政制度的優(yōu)劣、財(cái)力水平的高下都深刻影響著國(guó)家各項(xiàng)職能活動(dòng)的開(kāi)展。作為國(guó)家重要職能活動(dòng)之一的司法，亦必然受到財(cái)政的制約。一國(guó)的司法能否實(shí)現(xiàn)公正，與該國(guó)的財(cái)政緊密相關(guān)。探討司法公正問(wèn)題，離不開(kāi)它的財(cái)政根源。過(guò)往有關(guān)司法公正的研究，多從其內(nèi)部邏輯結(jié)果入手，較少探析其外部影響因素，更罕有專門(mén)探究其與財(cái)政之間的關(guān)系，這限制了構(gòu)建司法公正的操作性路徑。若以司法公正與財(cái)政之間的關(guān)系為視角翻看中國(guó)歷史，不難發(fā)現(xiàn)兩者之間存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，但未引起我們的高度重視。中國(guó)歷史為研究司法公正的財(cái)政根源問(wèn)題提供了豐富的素材和重要的參考。黨的十八屆四中全會(huì)指出：“公正是法治的生命線。司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命破壞作用?！甭鋵?shí)十八屆四中全會(huì)關(guān)于司法改革的各項(xiàng)決定、建設(shè)公正司法是當(dāng)前全社會(huì)的重要任務(wù)，但司法公正需要包括財(cái)政在內(nèi)的其他制度相配合。

一、傳統(tǒng)社會(huì)：統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政制度滋生司法陋規(guī)，催生息訟現(xiàn)象

（一）傳統(tǒng)社會(huì)統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政制度造成地方財(cái)力匱乏，司法公正缺乏財(cái)政保障

傳統(tǒng)社會(huì)中，隨著中央集權(quán)制度的產(chǎn)生和發(fā)展，統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政制度逐漸形成，至唐代時(shí)已比較完善。除地方割據(jù)嚴(yán)重的時(shí)期外，“統(tǒng)收統(tǒng)支”成為傳統(tǒng)社會(huì)的主流財(cái)政制度。“統(tǒng)收統(tǒng)支”指國(guó)家稅收由中央統(tǒng)收統(tǒng)支，地方僅負(fù)有征稅、納稅和輸稅的義務(wù)，沒(méi)有制稅和擅自使用稅收的權(quán)力。唐代法律嚴(yán)苛地規(guī)定了地方官吏的財(cái)政責(zé)任：“諸部?jī)?nèi)輸課稅之物，違期不充者，以十分論，一分笞四十，一分加一等。州、縣皆以長(zhǎng)官為首，佐職以下節(jié)級(jí)連坐”（《唐律疏議·戶婚》）。宋代立國(guó)之初，中央即“申命諸州度支經(jīng)費(fèi)外，凡金帛以助軍實(shí)，悉送都下，無(wú)得占留”（《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷六）。在明代，各省將稅收一般按二八比例分成“存留”和“起運(yùn)”兩個(gè)部分?！捌疬\(yùn)”即上繳中央和用作“邊費(fèi)”；“存留”用于地方支出，其包括地方官員俸祿、各地師生廩膳、賑災(zāi)、藩祿和部分軍費(fèi)。清代繼承了這一制度，但時(shí)常裁減“存留”部分，并又通過(guò)“悉數(shù)解司”和“奏效”制度將地方財(cái)政支出牢牢掌控在中央監(jiān)管之下，地方財(cái)政完全成為中央的附庸。

傳統(tǒng)社會(huì)以自然經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，在“量入為出”和“輕徭薄賦”思想的影響下，財(cái)政收入總額本來(lái)有限，而“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政制度使得中央分得有限財(cái)政收入的大部，地方財(cái)力則嚴(yán)重不足。在商品經(jīng)濟(jì)和對(duì)外貿(mào)易相對(duì)發(fā)達(dá)的兩宋，北宋中期以后地方財(cái)政就入不敷出、長(zhǎng)期困窘。黃仁宇在研究明代財(cái)政時(shí)亦發(fā)現(xiàn)了地方財(cái)政困難的現(xiàn)象——“平均每縣也只能余銀100兩到200兩用于辦公費(fèi)用”、“南直隸祁門(mén)縣公費(fèi)銀僅27.74兩”，“浙江衢州府甚至沒(méi)有足夠的資金維修知府署衙”。清代因襲明制，地方財(cái)力亦難以滿足開(kāi)支需要，州縣官的薪俸“根本無(wú)法滿足其私人和公務(wù)費(fèi)用”。

傳統(tǒng)社會(huì)中的地方政府承擔(dān)了征稅、治安、審判、賑災(zāi)、交通、教育等多項(xiàng)公共職責(zé)，地方財(cái)力不足使得包括司法經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，司法公正缺乏財(cái)政保障。

（二）傳統(tǒng)社會(huì)依靠陋規(guī)彌補(bǔ)司法經(jīng)費(fèi)不足，通過(guò)息訟減少司法經(jīng)費(fèi)需求

在傳統(tǒng)社會(huì)統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政制度下，地方司法經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，但司法活動(dòng)仍需開(kāi)展。州縣官在地方財(cái)力嚴(yán)重不足的情況下，雇用了相當(dāng)數(shù)量的胥吏、幕友等協(xié)助其處理司法與行政事務(wù)。這些胥吏、幕友無(wú)法從貧瘠的地方財(cái)政中獲取應(yīng)得收入，只得通過(guò)陋規(guī)壓榨百姓，以彌補(bǔ)包括司法經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的地方財(cái)力不足。宋代的沈括在《夢(mèng)溪筆談》中寫(xiě)道：“天下吏人素?zé)o常祿，唯以受賕為生，往往致富者”（《夢(mèng)溪筆談·官政二》）。宋代胥吏發(fā)明出多項(xiàng)陋規(guī)，如醋息錢(qián)、接狀錢(qián)、買(mǎi)紙錢(qián)、著字錢(qián)等。明清兩代亦是通過(guò)陋規(guī)供養(yǎng)胥吏、幕友維持司法運(yùn)行。明代官員在國(guó)家法定稅外額外征收附加稅，“知府、知縣的佐貳以及衙門(mén)中胥吏的禮錢(qián)也都出自于此”。清代司法陋規(guī)貫穿司法活動(dòng)的全過(guò)程，胥吏、幕友會(huì)收取“掛號(hào)費(fèi)”、“傳呈費(fèi)”、“送稿紙筆費(fèi)”、“出票費(fèi)”、“鋪堂費(fèi)”、“踏勘費(fèi)”、“結(jié)案費(fèi)”、“和息費(fèi)”等。

除陋規(guī)之外，傳統(tǒng)社會(huì)的政府會(huì)采取各種息訟手段以減少司法經(jīng)費(fèi)需求。息訟手段包括：拖延訴訟迫使當(dāng)事人放棄訴訟，拒絕受案強(qiáng)制減少司法活動(dòng)，感化教育平息兩造爭(zhēng)端，打擊興訟促使當(dāng)事人不敢訴訟。息訟有著深刻的思想、政治和社會(huì)根源，亦有著不容忽視的財(cái)政原因。統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政制度使得地方財(cái)力貧乏，若不采取息訟手段減少司法活動(dòng)，將無(wú)法保障地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。清朝康熙帝就明確指出：“若庶民不畏官府衙門(mén)且信公道易伸，則訟事必劇增。若訟者得利則爭(zhēng)端必倍加。屆時(shí)，即以民之半數(shù)為官為吏，也無(wú)以斷余半之訟案也?！?/p>

由此可見(jiàn)，在傳統(tǒng)社會(huì)統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政制度下，貧瘠的地方財(cái)力無(wú)法滿足司法的正常需求。無(wú)奈之下，地方政府采取了兩種應(yīng)對(duì)之策——通過(guò)體制外的潛規(guī)則即司法陋規(guī)補(bǔ)充司法經(jīng)費(fèi)供給，利用體制內(nèi)的顯規(guī)則即息訟減少司法經(jīng)費(fèi)需求。毫無(wú)疑問(wèn)，這兩種應(yīng)對(duì)之策都阻礙了司法公正的實(shí)現(xiàn)。

二、近代社會(huì)：財(cái)政改革遲緩造成“法收”畸高，財(cái)政制度崩潰引發(fā)司法崩盤(pán)

（一）近代社會(huì)分級(jí)財(cái)政制度改革遲緩，造成司法收入比重畸高

太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)后，統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政制度逐漸解體，建立現(xiàn)代式分級(jí)財(cái)政制度的動(dòng)議開(kāi)始產(chǎn)生?！胺旨?jí)財(cái)政”的重要內(nèi)容之一是合理劃分中央與地方的支出責(zé)任。至民國(guó)初年，這一問(wèn)題達(dá)成了共識(shí)——“外交、陸軍、海軍、司法等項(xiàng)行政應(yīng)為絕對(duì)的國(guó)家行政；內(nèi)務(wù)、教育、農(nóng)商、交通、財(cái)政等項(xiàng)行政，應(yīng)以一部分屬諸國(guó)家行政，一部分屬諸地方行政”。不過(guò)思想認(rèn)識(shí)雖然到位，但實(shí)際改革步伐遲緩。北洋政府前后兩次劃分國(guó)地收支均無(wú)疾而終。南京國(guó)民政府成立后，宋子文和孔祥熙先后借助蔣介石的軍事實(shí)力強(qiáng)制推進(jìn)分級(jí)財(cái)政制度改革，雖然取得了一定進(jìn)展，但是在司法經(jīng)費(fèi)問(wèn)題上遲滯不前，直至1940年方才開(kāi)始落實(shí)。endprint

分級(jí)財(cái)政制度改革的遲緩和缺位，導(dǎo)致司法經(jīng)費(fèi)供給主體名不副實(shí)——在制度設(shè)計(jì)上，中央財(cái)政是司法經(jīng)費(fèi)應(yīng)然的供給主體；但在制度運(yùn)行中，地方財(cái)政仍負(fù)擔(dān)了絕大部分的司法經(jīng)費(fèi)。供給主體的角色錯(cuò)位，加諸財(cái)政運(yùn)行的困難，導(dǎo)致民國(guó)時(shí)期的司法經(jīng)費(fèi)始終處于極度緊張、瀕于破產(chǎn)的境地，無(wú)法滿足司法改革的需要。在此形勢(shì)下，司法收入成為維系司法運(yùn)行的救命稻草。南京國(guó)民政府司法行政部認(rèn)為：“司法收入，為司法經(jīng)費(fèi)可靠之財(cái)源?！鄙鐣?huì)上很多人也持此觀點(diǎn)認(rèn)為，“無(wú)論將來(lái)司法經(jīng)費(fèi)，暫仍由地方負(fù)擔(dān)，抑改由國(guó)庫(kù)支給，而司法收入要為可靠之財(cái)源。”此一時(shí)期司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部財(cái)務(wù)狀況亦證明了此點(diǎn)，筆者在對(duì)鎮(zhèn)江地方法院進(jìn)行研究時(shí)，曾對(duì)該院的收入構(gòu)成進(jìn)行過(guò)微觀考察，發(fā)現(xiàn)抗戰(zhàn)之前該院“法收”占其全部收入的四成左右，抗戰(zhàn)之后幾乎構(gòu)成其全部收入。

司法收入比重畸高，使得人民司法負(fù)擔(dān)沉重，嚴(yán)重阻礙了人民訴訟權(quán)利的正常行使，司法公正亦難以實(shí)現(xiàn)。1939年，沈鈞儒等在國(guó)民參政會(huì)上提交了《減輕人民訴訟負(fù)擔(dān)案》，痛斥“惟征訴訟費(fèi)之目的，原在杜防濫訟，補(bǔ)助法收（注意補(bǔ)助二字），……其立法旨趣除增裕法收維持支出平衡外，似無(wú)他解。然以司法行政機(jī)構(gòu)支出費(fèi)用之龐大，悉以責(zé)之民事訴訟當(dāng)事人，匪特失其情理之平”。

（二）民國(guó)末期財(cái)政制度崩潰，引發(fā)司法運(yùn)行徹底崩盤(pán)

曠日持久的抗戰(zhàn)拖垮了南京國(guó)民政府的財(cái)政，旋即爆發(fā)的內(nèi)戰(zhàn)則使其雪上加霜。1945年后，南京國(guó)民政府軍費(fèi)居高不下，財(cái)政赤字比重高企，各項(xiàng)捐稅大量增加，法幣幣值則如落線風(fēng)箏一般急劇下跌。面對(duì)日漸崩潰的財(cái)政局面，南京國(guó)民政府垂死掙扎，于1948年8月推出了金圓券改革舉措。不料僅兩個(gè)多月，金圓券幣值就像脫韁野馬一路狂跌。南京國(guó)民政府的財(cái)政走向了不可逆轉(zhuǎn)、無(wú)法挽救的深淵之中。

伴隨著財(cái)政的崩潰，南京國(guó)民政府的司法運(yùn)行則徹底崩盤(pán)，司法公正更成為一句空談?？箲?zhàn)勝利后不久，各地法院難以為繼的消息便不斷傳來(lái)——位于南京的“首都地方法院復(fù)員后，以經(jīng)費(fèi)困難，致司人薪金無(wú)法按時(shí)發(fā)出。聞該院為維持同人生計(jì)，擬暫借經(jīng)費(fèi)發(fā)放?！笔锥嫉卦航杩畎l(fā)薪，上海地院則罷工討薪?！渡陥?bào)》報(bào)道：“上海地方法院全體公務(wù)員，為謀安定生活計(jì)，聯(lián)名聲請(qǐng)要求增薪。其所推舉之代表曹祖慰推事等七人，昨日舉行小組會(huì)議，將申請(qǐng)書(shū)面呈院長(zhǎng)查良鏞氏。聞其所提要求，如未能得到圓滿解決，則擬于十五日起全院停止辦公?！敝?948年，各地法院人心浮動(dòng)，部分職員紛紛離職，囚糧難以為繼，經(jīng)費(fèi)枯竭告急——司法運(yùn)行已陷入無(wú)序的崩盤(pán)狀態(tài)——“常熟地方法院?jiǎn)T工半日辦公，半日叫賣(mài)香煙、花生、瓜子于街頭，以其菲薄的利潤(rùn)，聊資生活挹注?！彼痉ㄐ姓壳榧敝戮雇罡鞯胤ㄔ横尫旁谘呵舴?，以緩解經(jīng)費(fèi)困難。

近代社會(huì)，司法改革與財(cái)政改革同期展開(kāi)，但步調(diào)嚴(yán)重不齊，財(cái)政改革無(wú)法為司法改革提供有效的財(cái)力支撐，司法公正大受影響。民國(guó)末期財(cái)政制度的崩潰，斷送了司法運(yùn)行的最后一點(diǎn)給養(yǎng)，司法公正失去了必要的載體。

三、新中國(guó)：財(cái)政體制的變動(dòng)與某些司法不公現(xiàn)象緊密相連

（一）建設(shè)型財(cái)政與分級(jí)包干制使得司法公正缺乏必要的物質(zhì)基礎(chǔ)和體制保障

首先，在財(cái)政橫向關(guān)系方面，新中國(guó)建立后逐漸形成了建設(shè)型財(cái)政制度，即財(cái)政支出主要用于國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)。自1950年至1998年，國(guó)家財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出始終高位運(yùn)行，一般不低于40%，1959年竟達(dá)到71.68%。在建設(shè)型財(cái)政制度下，司法經(jīng)費(fèi)不在國(guó)家預(yù)算中單獨(dú)列支，而與其他政府部門(mén)一起合并為行政管理費(fèi)。其次，在財(cái)政縱向關(guān)系方面，自1980年始，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制，地方司法經(jīng)費(fèi)作為行政管理費(fèi)的一部分被確定為地方財(cái)政支出責(zé)任。在上述兩方面原因的綜合影響下，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，地方法院、檢察院的經(jīng)費(fèi)僅由該同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，且其地位與其他同級(jí)行政機(jī)關(guān)無(wú)異。

建設(shè)型財(cái)政與分級(jí)包干制使得司法公正缺乏必要的物質(zhì)基礎(chǔ)和體制保障。一是地方政府不愿亦無(wú)力給予司法機(jī)關(guān)足夠的經(jīng)費(fèi)支持。1988年最高院報(bào)告顯示，“從經(jīng)費(fèi)方面看，除少數(shù)地區(qū)外，許多法院特別是基層法院和老少邊窮地區(qū)的法院經(jīng)常處于困難之中。有些民事、經(jīng)濟(jì)糾紛案件該收未收，有些案件需要到遠(yuǎn)地多處調(diào)查取證，由于缺少經(jīng)費(fèi)不能去，以致久拖不決，或者辦得質(zhì)量不高?！边@一窘境直至2009年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障工作的意見(jiàn)》后方才得到根本改善。二是司法機(jī)關(guān)財(cái)政嚴(yán)重受制于同級(jí)政府，獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)缺乏體制保障。司法機(jī)關(guān)獲取司法經(jīng)費(fèi)，要向同級(jí)政府的財(cái)政主管部門(mén)申請(qǐng)，且須與諸多行政機(jī)關(guān)競(jìng)爭(zhēng)，以求分得一杯羹。被捏住財(cái)政命脈的司法機(jī)關(guān)難以抗拒行政機(jī)關(guān)或其領(lǐng)導(dǎo)對(duì)司法事務(wù)的違法干預(yù)，司法不公由此產(chǎn)生。

（二）預(yù)算包干制直接催生了司法腐敗現(xiàn)象

1980年，國(guó)家開(kāi)始推行單位預(yù)算包干制，即對(duì)包括法院、檢察院在內(nèi)的各機(jī)關(guān)、事業(yè)單位按照“總額包干，結(jié)余留用”的原則，依核定的當(dāng)年預(yù)算指標(biāo)實(shí)行包干，年終指標(biāo)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年度繼續(xù)使用。預(yù)算包干制改變了過(guò)去僵硬的財(cái)政撥款模式，調(diào)動(dòng)了機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的積極性，但其在司法機(jī)關(guān)的簡(jiǎn)單套用亦直接催生了司法腐敗現(xiàn)象。首先，雖然“總額包干”，但財(cái)政主管部門(mén)制定的法院、檢察院的預(yù)算總額偏低，無(wú)法滿足日漸增長(zhǎng)的辦案需求。其次，“結(jié)余留用”以及“收支一條線”使得法院、檢察院產(chǎn)生了追求訴訟費(fèi)和罰沒(méi)款的“創(chuàng)收”動(dòng)力。司法機(jī)關(guān)為了“創(chuàng)收”，違法爭(zhēng)奪管轄權(quán)、爭(zhēng)搶當(dāng)事人，任意提高訴訟費(fèi)，甚至釀成人命慘案。1998年，《人民日?qǐng)?bào)》以《法院創(chuàng)收定指標(biāo)法官討債傷人命》為題，報(bào)道了河北容城縣的司法腐敗現(xiàn)象——“河北容城縣法院經(jīng)濟(jì)二庭庭長(zhǎng)陰賀新為完成‘創(chuàng)收指標(biāo)，將不屬本院管轄的案子‘變通立案，帶人跨省抓人質(zhì)，致使人質(zhì)途中死亡，日前被依法判處有期徒刑14年?！盓183此類丑聞在20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初時(shí)有發(fā)生。

（三）分稅制改革加劇了司法不公現(xiàn)象

20世紀(jì)80年代及90年代初期，中央財(cái)政陷入困境，竟曾先后兩次向地方舉債以渡難關(guān)。1993年，黨中央、國(guó)務(wù)院痛下決心，在全國(guó)開(kāi)始推行分稅制改革。分稅制改革取得了巨大成功，中央財(cái)政比重上升，中央宏觀調(diào)控能力大大增強(qiáng)。但該項(xiàng)改革亦帶來(lái)一些弊病——在分稅制體制下，地方政府的稅收比重不足五成，卻承擔(dān)了超過(guò)七成的支出責(zé)任，財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移的現(xiàn)象非常明顯。相當(dāng)一部分地方政府特別是縣級(jí)政府的財(cái)政狀況不佳，多靠發(fā)行債券或土地財(cái)政維持運(yùn)轉(zhuǎn)。endprint

分稅制體制促使地方政府不得不投入更大力量維護(hù)地方財(cái)源，司法保護(hù)被堂而皇之地提上臺(tái)面，司法機(jī)關(guān)被公開(kāi)要求為地方重點(diǎn)工程或重點(diǎn)企業(yè)“保駕護(hù)航”。一些地方紛紛出臺(tái)政策，設(shè)立重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司、污染企業(yè)等都可以享受到當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)的司法保護(hù)。此外，在涉及地方財(cái)源命脈的征地拆遷問(wèn)題上，各地法院普遍存在著“立案難”、“審判難”、“執(zhí)行難”等司法不公現(xiàn)象。分稅制改革后地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的財(cái)政狀況客觀上加劇了司法不公。

四、司法公正需要財(cái)政基礎(chǔ)，司法改革亟待財(cái)政配套

（一）實(shí)現(xiàn)司法公正需要以財(cái)政為基礎(chǔ)

司法公正需要有科學(xué)立法、公平執(zhí)法、積極守法作為保障，亦需要恰當(dāng)?shù)恼?、觀念、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政等多方面因素為基礎(chǔ)。從中國(guó)幾千年財(cái)政與司法的交互影響中可以發(fā)現(xiàn)：不合適的財(cái)政體制、不匹配的財(cái)力水平、不科學(xué)的財(cái)政措施對(duì)實(shí)現(xiàn)司法公正有著重大制約影響。實(shí)現(xiàn)司法公正需要財(cái)政基礎(chǔ)。

第一，司法主體公正司法需要財(cái)政提供充分的保障。作為司法活動(dòng)主體的法官和檢察官，是確保司法公正的核心，需要財(cái)政為其提供充分的經(jīng)濟(jì)保障。漢密爾頓指出：“最有助于維護(hù)法官獨(dú)立者，除使法官職務(wù)固定外，莫過(guò)于使其薪俸固定。就人類天性之一般情況而言，對(duì)某人的生活有控制權(quán)，等于對(duì)其意志有控制權(quán)。在任何置司法人員的財(cái)源于立法機(jī)關(guān)的不時(shí)施舍之下的制度中，司法權(quán)與立法權(quán)的分立將永遠(yuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)?！敝袊?guó)傳統(tǒng)社會(huì)中的刑名幕友游離于國(guó)家財(cái)政制度之外，民國(guó)末期的推事檢察官在財(cái)政崩潰中食不果腹，當(dāng)代一些貧困地區(qū)的基層法官缺乏財(cái)政保障而生活困難，此種狀況下，要求這些財(cái)政基礎(chǔ)上的司法主體實(shí)現(xiàn)司法公正，無(wú)異于水中望月。

第二，司法活動(dòng)正常進(jìn)行需要財(cái)政提供足夠的支持。司法是由立案、調(diào)查、取證、鑒定、審理和判決等行動(dòng)組合而成的適用法律的活動(dòng)，每一項(xiàng)行動(dòng)都是實(shí)現(xiàn)公正的必備環(huán)節(jié)，亦都需要耗費(fèi)一定的人力、物力和財(cái)力。值得注意的是，這些司法成本需要在政府和當(dāng)事人之間合理地分配，若財(cái)政不能提供足夠的支持，那么這些司法成本必定會(huì)轉(zhuǎn)嫁于當(dāng)事人，如此一來(lái)，司法腐敗不可避免，司法公正無(wú)從談起。亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中提出：“使司法行政有助于獲取收入的目的，難免弊端叢生。以重禮申請(qǐng)裁決的人所得到的可能會(huì)公正，以輕禮申請(qǐng)裁決的人所得到的可能就不太公正。而且裁決常常被拖延以期得到更多的禮物。”中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的“司法陋規(guī)”、近代社會(huì)畸重的“司法收入”和新中國(guó)時(shí)期的司法“創(chuàng)收”，其本質(zhì)就是因缺少財(cái)政支持而將司法成本轉(zhuǎn)嫁于當(dāng)事人。

第三，司法事權(quán)公正運(yùn)行需要匹配的財(cái)政支持主體。從財(cái)政角度而言，即使司法主體得到了充足的財(cái)政保障、司法活動(dòng)獲得了足夠的財(cái)政支持，司法亦未必會(huì)實(shí)現(xiàn)公正。經(jīng)驗(yàn)表明，在制度設(shè)計(jì)中雖然司法一直為中央事權(quán)，但制度運(yùn)行時(shí)大部分司法事務(wù)會(huì)由地方承擔(dān)，亦由地方作為財(cái)政支持主體。這種事權(quán)與財(cái)權(quán)間的不匹配、制度設(shè)計(jì)與制度運(yùn)行問(wèn)的相背離是幾千年來(lái)中國(guó)司法一直缺乏有效財(cái)政支撐的根本原因。在大部分時(shí)間里中央財(cái)政實(shí)力雄厚，但不愿為司法買(mǎi)單；地方財(cái)力貧弱，卻不得不支付本應(yīng)由中央支付的司法成本。如此一來(lái)，名義上為中央事權(quán)的地方司法，由于財(cái)政支付關(guān)系，不得不向地方政權(quán)低頭。司法地方主義下的各種司法不公便自然地接踵而來(lái)。

（二）推進(jìn)司法改革亟須相應(yīng)的財(cái)政配套

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)司法改革做出了重要部署。一是提出“改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”。結(jié)合十八屆三中全會(huì)的改革方案，地方司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物將實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。省級(jí)統(tǒng)籌必然需要省市縣財(cái)政作出相應(yīng)調(diào)整。二是提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”。目前地方人民法院、人民檢察院均主要由該同級(jí)財(cái)政支持，那么，跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院應(yīng)由哪級(jí)財(cái)政支持？是由跨行政區(qū)劃的上級(jí)財(cái)政支持，還是跨行政區(qū)劃的相應(yīng)財(cái)政共同承擔(dān)？三是提出“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)”。此項(xiàng)改革勢(shì)必增加人民法院的立案數(shù)量，亦定會(huì)增加人民法院的人財(cái)物開(kāi)銷。財(cái)政對(duì)即將到來(lái)的司法成本上漲如何應(yīng)對(duì)？在地方財(cái)力普遍緊張的經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下如何保障司法改革的順利推進(jìn)？

（三）統(tǒng)籌司法改革和財(cái)政改革的關(guān)系

第一，推進(jìn)司法事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配。按照十八屆三中全會(huì)提出的“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任”的原則，明確司法經(jīng)費(fèi)由中央負(fù)擔(dān)是終極目標(biāo)，并做好相應(yīng)規(guī)劃，一旦條件成熟，即可付諸實(shí)施。中央政府已經(jīng)明確“我國(guó)是單一制國(guó)家，司法職權(quán)是中央事權(quán)”，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配原則，“司法經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌”僅是過(guò)渡方案，在完成這一階段目標(biāo)后，應(yīng)盡早制定中央負(fù)擔(dān)司法經(jīng)費(fèi)的方案。

第二，制定跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)的財(cái)政供給方案。設(shè)立跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)的出發(fā)點(diǎn)是為了擺脫司法地方主義的桎梏，更好地公正司法。在財(cái)政供給方案的設(shè)計(jì)上，不能再陷入地方主義的泥潭，應(yīng)明確由中央財(cái)政承擔(dān)。

第三，調(diào)整司法經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)支付的分配制度。目前，中央財(cái)政司法經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付主要包括地方司法經(jīng)費(fèi)的辦案經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)裝備費(fèi)，但其分配制度比較僵硬，不能滿足各地紛繁復(fù)雜的不同情況?！爸醒朕D(zhuǎn)移支付資金到達(dá)省級(jí)財(cái)政部門(mén)后，大多數(shù)是由省級(jí)財(cái)政部門(mén)按照因素分配法進(jìn)行分配”，未充分考慮到司法機(jī)關(guān)的實(shí)際情況。財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)將經(jīng)費(fèi)分配權(quán)力交由省級(jí)司法機(jī)關(guān)，切實(shí)提高經(jīng)費(fèi)使用效率。

第四，加大轉(zhuǎn)移支付司法經(jīng)費(fèi)的力度。在事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的情況下，地方缺乏支持司法機(jī)關(guān)的財(cái)政動(dòng)力，一些地方本級(jí)應(yīng)承擔(dān)的辦案經(jīng)費(fèi)和裝備經(jīng)費(fèi)不增反減。這無(wú)法應(yīng)對(duì)立案登記制后的司法財(cái)政需求。筆者認(rèn)為，除加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政的監(jiān)管和督促外，中央財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，盡快提高承擔(dān)地方司法機(jī)關(guān)的辦案經(jīng)費(fèi)和裝備費(fèi)的比重，直至完全承擔(dān)。endprint

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責(zé)任編輯：陳文杰endprint