“反腐”還需《政黨法》

周德芳

摘 要：在反腐大潮席卷中國(guó)的背景下，黨內(nèi)的反腐就顯得更加重要，黨員干部群體往往是腐敗的高發(fā)區(qū)。黨內(nèi)的反腐需要健全的制度和法律規(guī)制，可是現(xiàn)今我國(guó)并沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的政黨法來(lái)規(guī)范政黨，導(dǎo)致對(duì)黨員權(quán)力的行使沒(méi)有受到很好地約束。筆者從抑制腐敗的角度出發(fā)，對(duì)制定政黨法的必要性進(jìn)行了分析，并在強(qiáng)化政黨法監(jiān)督職能方面提出一些建議。

關(guān)鍵詞：反腐；政黨法；權(quán)力行使；監(jiān)督

十八大以后，中央出重拳反腐。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次就腐敗問(wèn)題發(fā)聲，中央也派出多輪巡視組，許多黨、政、軍干部紛紛落馬，反腐風(fēng)暴正在全國(guó)各地席卷開(kāi)來(lái)。清廉是人民期盼，腐敗終將為人唾棄。須得注意的是，作為“三個(gè)代表”的中國(guó)共產(chǎn)黨，更應(yīng)該抵制腐化傾向，繼續(xù)保持先進(jìn)性，這樣才更符合人民群眾的期待。腐敗歸根到底是對(duì)權(quán)力的濫用，因此如何防止權(quán)力濫用就成為一個(gè)重要的課題，在政黨層面上表現(xiàn)為如何規(guī)制政黨對(duì)權(quán)力的濫用，對(duì)政黨權(quán)力運(yùn)用的規(guī)制歸根結(jié)底又是對(duì)黨員干部權(quán)力運(yùn)用的規(guī)制。

1 我國(guó)政黨制度及其法律規(guī)制的現(xiàn)狀

新中國(guó)成立后，我國(guó)實(shí)行的政黨制度是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，共產(chǎn)黨執(zhí)政，各民主黨派有序參政議政，并接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)政黨制度既不同于西方式的兩黨制、多黨制，也不是一黨制，是立足于我國(guó)國(guó)情有中國(guó)特色的政黨制度。

目前我國(guó)并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的政黨法，關(guān)于政黨制度的規(guī)定散見(jiàn)于憲法的序言和總綱部分，規(guī)定的范圍狹窄，僅有少量的原則性規(guī)定。政黨制度的規(guī)定在序言部分的第十段和最后一段，主要內(nèi)容是：第一，確立了共產(chǎn)黨在國(guó)家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位；第二，指出了廣泛的“愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”將長(zhǎng)期鞏固和發(fā)展，作為廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，今后將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用；第三，明確規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展；第四，強(qiáng)調(diào)一切政黨，無(wú)論是執(zhí)政黨還是參政黨都必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則，并要維護(hù)憲法尊嚴(yán)和保障憲法實(shí)施。

在總綱部分，有關(guān)政黨制度的規(guī)定見(jiàn)于第5條，其內(nèi)容實(shí)質(zhì)上是上述第四點(diǎn)的延伸，規(guī)定各政黨“都必須遵守憲法和法律”，“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，強(qiáng)調(diào)“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。

此外，根據(jù)我國(guó)《選舉法》第29條規(guī)定，各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表候選人，該法第31條還規(guī)定各政黨還有提名推薦由選民直接選舉的代表候選人的權(quán)利。

綜上可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)于政黨制度方面的立法是極其欠缺的，不但沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的政黨法，散見(jiàn)于憲法和其他部門(mén)法中的規(guī)范也僅是一些原則性規(guī)定，范圍狹窄且難以適用。在我國(guó)的政治生活中，對(duì)政黨制度的具體規(guī)定主要依靠的是政黨慣例，這些慣例主要在政黨或黨派自己的政策和文件中予以規(guī)定。顯然，單單依靠政黨慣例來(lái)規(guī)范政黨和政黨行為是不夠的，慣例不具有等同法律規(guī)范的強(qiáng)制性和規(guī)范性，導(dǎo)致在具體實(shí)踐中難以適用。這既不利于共產(chǎn)黨的執(zhí)政，也不利于各民主黨派的有序參政。

2 抑制腐敗為什么要制定《政黨法》？

在我國(guó)，制定《政黨法》早已不是什么新鮮事，早有學(xué)者站在依法治國(guó)的高度，提出了“依法治黨”或“依法監(jiān)黨”的主張，并間接提及了制定政黨法的問(wèn)題。且不從依法治國(guó)這樣的治國(guó)方略角度著眼，單說(shuō)為預(yù)防與控制腐敗，制定政黨法都是必要、有意義的。以下筆者將著重探討一下制定政黨法的必要性。

2.1 黨員干部是腐敗的主要群體

從近年來(lái)我國(guó)的反腐實(shí)踐中看，腐敗的主體主要是黨員干部。無(wú)論是國(guó)家機(jī)關(guān)的落馬官員，還是事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)中的腐敗分子，往往都擁有黨員的履歷。之所以造成這樣的情況，這跟過(guò)去共產(chǎn)黨長(zhǎng)期存在的“黨政不分、高度集權(quán)”的問(wèn)題是分不開(kāi)的，一方面，國(guó)家權(quán)力過(guò)于集中于黨委；另一方面黨委的權(quán)力過(guò)于集中于黨員干部。當(dāng)下，這一問(wèn)題雖有緩解但依然嚴(yán)重，不僅國(guó)家機(jī)關(guān)的主要活動(dòng)深受黨的影響，而且在國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位等組織中，也基本由黨員擔(dān)任著領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?？梢哉f(shuō)，迄今為止，我國(guó)并未從根本上解決“黨政不分”的問(wèn)題，仍然主要由黨員干部控制著著國(guó)家與社會(huì)的公共權(quán)力。權(quán)力具有強(qiáng)制他人服從的權(quán)威性，在不受約束的情況下本身就有容易腐化的傾向。手握公共權(quán)力的黨員干部，往往容易成為腐敗的高發(fā)群體，因此治理腐敗的重點(diǎn)就在于治理黨員干部的腐敗。黨員干部是腐敗的高發(fā)群體，這并不是說(shuō)黨員干部素質(zhì)低下，恰恰相反，無(wú)論在執(zhí)政黨還是參政黨之中，大多數(shù)黨員的文化水平與道德素質(zhì)都是比較高的。由于黨員干部擁有較大的公共權(quán)力，無(wú)論在政黨外部還是政黨內(nèi)部都沒(méi)有對(duì)這一權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的約束，因此較高的綜合素質(zhì)反而使得黨員干部進(jìn)行不法行為的時(shí)候更加游刃有余，反而使得這一群體更容易滋生腐敗。

2.2 對(duì)黨員干部權(quán)力行使的約束缺乏必要的制度保障

當(dāng)下，我國(guó)對(duì)黨員干部權(quán)力行使的約束主要有外部監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督兩種。其中外部監(jiān)督主要有兩方面：一是憲法監(jiān)督；二是廣泛的民主監(jiān)督，包括：群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督與各政黨之間的互相監(jiān)督。由于我國(guó)憲法中的相關(guān)規(guī)定太過(guò)原則，僅是規(guī)定任何人都不能違反憲法規(guī)定，否則將受到追究，然而對(duì)如何追究、誰(shuí)來(lái)追究、追究的程序等實(shí)質(zhì)性問(wèn)題都沒(méi)有作出規(guī)定，導(dǎo)致憲法監(jiān)督的實(shí)際適用性并不強(qiáng)。憲法監(jiān)督很難發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，因此我國(guó)目前也尚無(wú)利用憲法進(jìn)行監(jiān)督的先例。而群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督與政黨之間的相互監(jiān)督等此類(lèi)民主監(jiān)督缺乏相關(guān)制度保障，尤其是相關(guān)程序制度的完善。以至于造成了無(wú)人監(jiān)督、監(jiān)督途徑不暢、主管機(jī)關(guān)不明確等諸多問(wèn)題，使得實(shí)際監(jiān)督作用的發(fā)揮非常有限。可見(jiàn)受困于制度保障的缺位，導(dǎo)致外部監(jiān)督難以發(fā)揮很好的作用。

再來(lái)看看黨內(nèi)監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督是指黨員必須接受本黨黨章、黨的紀(jì)律的約束，其主要依靠的是黨章黨紀(jì)的規(guī)定。然而政黨的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制實(shí)際上也存在著許多不完善之處，具體表現(xiàn)在：（1）監(jiān)督法規(guī)的缺位；（2）缺乏具體制度依據(jù)；（3）監(jiān)督體系覆蓋面不全，自下而上的監(jiān)督薄弱，自上而下的監(jiān)督不到位，監(jiān)督的著力點(diǎn)傾斜于事后監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制存在這些不完善之處，導(dǎo)致黨內(nèi)監(jiān)督作用的發(fā)揮也不理想。

綜上可見(jiàn)，無(wú)論是對(duì)黨員權(quán)力行使的約束，我國(guó)都沒(méi)有建立起健全的監(jiān)督機(jī)制。沒(méi)有強(qiáng)有力的保障制度，很難做到對(duì)黨員干部權(quán)力行使的約束。

3 對(duì)我國(guó)政黨立法之建議

3.1 政黨立法模式選擇

縱觀當(dāng)代世界各國(guó)的政黨立法，主要有四種模式：一是憲法立法模式，即沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)的政黨法，但在憲法中對(duì)政黨制度進(jìn)行規(guī)定，我國(guó)正是屬于這種模式。二是政黨法立法模式，該模式是當(dāng)今國(guó)際上政黨立法的主流，即在憲法中對(duì)政黨制度做出原則性規(guī)定的同時(shí)，還專(zhuān)門(mén)制定政黨法，對(duì)政黨及其活動(dòng)做出更為具體的規(guī)定，德國(guó)、俄羅斯等許多國(guó)家都是采取了這種政黨立法模式。三是單行法規(guī)立法模式。即對(duì)政黨問(wèn)題的某一方面做出具體的規(guī)定，從而形成單行法規(guī)。四是憲法慣例模式。即沒(méi)有制定有關(guān)政黨問(wèn)題的成文法，在憲法中對(duì)政黨活動(dòng)也沒(méi)有明確規(guī)定，政黨的活動(dòng)依據(jù)歷史上形成的具有憲法性質(zhì)的習(xí)慣做法，亦即憲法慣例。

結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀，我國(guó)有關(guān)政黨的立法，筆者認(rèn)為選擇專(zhuān)門(mén)制度政黨法的立法模式為宜。首先，我國(guó)是成文法國(guó)家，排斥習(xí)慣法，憲法慣例雖然具有一定的效力，但是其權(quán)威性與成文的憲法相比是小巫見(jiàn)大巫。實(shí)際上我國(guó)現(xiàn)今就是主要依靠慣例來(lái)規(guī)制政黨，但效果并不理想，可見(jiàn)及時(shí)制定成文法才是上策。其次，我國(guó)目前政黨立法的模式就類(lèi)似于憲法立法模式，在憲法中對(duì)于政黨制度做出原則性規(guī)定。同樣，這種模式的效果也不理想，憲法適用性不強(qiáng)正是這種模式的掣肘所在，因此我國(guó)應(yīng)該選擇專(zhuān)門(mén)立法的模式。最后，專(zhuān)門(mén)立法的模式也有兩種選擇，一是制定專(zhuān)門(mén)的政黨法，二是采取單行法規(guī)的立法模式，政黨法作為規(guī)范我國(guó)政治生活的法律，單行法規(guī)的效力等級(jí)不足以擔(dān)起這一重任，此外政黨法的效力等級(jí)也不應(yīng)該低于《選舉法》，應(yīng)與之持平。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)選擇制定專(zhuān)門(mén)的政黨法的立法模式。

3.2 政黨法應(yīng)當(dāng)規(guī)定的內(nèi)容

借鑒各國(guó)政黨法的規(guī)定，一般而言，政黨法主要規(guī)定了以下的內(nèi)容：第一、政黨的組織形式和建立注冊(cè)的程序；第二、政黨活動(dòng)的規(guī)范；第三、對(duì)政黨活動(dòng)的監(jiān)督；第四、政黨的解散、終止及其程序。根據(jù)我國(guó)具體情況，我國(guó)并不一定需要在《政黨法》中對(duì)上訴內(nèi)容全部作出規(guī)定。例如我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)維持著“1個(gè)執(zhí)政黨，8個(gè)參政黨”的規(guī)模，多年來(lái)未有增減，政黨慣例上也不允許建立新的政黨。如此一來(lái)，如果我國(guó)在《政黨法》中作出了對(duì)政黨建立注冊(cè)的規(guī)定，就有畫(huà)蛇添足之嫌了。

針對(duì)我國(guó)政黨立法的內(nèi)容這一問(wèn)題上，我國(guó)理論界和學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)比較一致。其中林懷藝、肖金明先生提出的觀點(diǎn)比較具有代表性。林懷藝先生應(yīng)該從政黨法的章節(jié)安排和政黨的一般理論來(lái)考慮政黨的立法內(nèi)容，認(rèn)為中國(guó)政黨法的內(nèi)容結(jié)構(gòu)大致應(yīng)包括：1.序言；2.政黨及其黨員的權(quán)利和義務(wù)；3.政黨的組織規(guī)范；4.政黨的活動(dòng)準(zhǔn)則；5.政黨活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源、分配、使用和管理問(wèn)題；6.對(duì)政黨違憲行為的制裁。而肖金明先生提出政黨法應(yīng)包括以下內(nèi)容：1.立法宗旨；2.政黨的概念、性質(zhì)和法律地位；3.政黨的組織體系；4.政黨關(guān)系、政黨制度；5.黨政模式；6.政黨的功能作用；7.政黨活動(dòng)的保障和限制。

因此，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，以及學(xué)者的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為我國(guó)的《政黨法》應(yīng)當(dāng)包含以下的內(nèi)容：中國(guó)共產(chǎn)黨以及更民主黨派的性質(zhì)、地位、作用和宗旨，以及組織與活動(dòng)等細(xì)節(jié)；各民主黨派參政議政的途徑和方式；中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、民主團(tuán)體之間的關(guān)系；各政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)之間的關(guān)系；對(duì)政黨活動(dòng)的監(jiān)督，約束政黨權(quán)力運(yùn)用的相關(guān)細(xì)化規(guī)定。

3.3 強(qiáng)化政黨法的監(jiān)督權(quán)能

如前文所述，反腐大潮正席卷全國(guó)各地，黨的反腐工作對(duì)保持黨的先進(jìn)性具有重要的意義。只有做到抑制黨的腐化傾向，才可以完成黨的先進(jìn)性建設(shè)。如何在根本上抑制黨的腐化，僅靠事后的反腐追責(zé)是不夠，還需要有健全的監(jiān)督機(jī)制。腐敗說(shuō)到底是權(quán)力的濫用，將權(quán)力關(guān)到籠子里，才可以根絕腐敗的滋生土壤。如何將權(quán)力關(guān)到籠子里，使之不能肆意妄為，這就需要人民群眾的監(jiān)督。如何讓人民群眾更好地進(jìn)行民主監(jiān)督，這就需要健全的監(jiān)督機(jī)制。在政黨這一層面上，我們就需要在《政黨法》中進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)政黨行為的監(jiān)督，這也是政黨法制定的必要性條件之一。

如何強(qiáng)化監(jiān)督職能？首先面臨的問(wèn)題就是誰(shuí)來(lái)監(jiān)督的問(wèn)題。我國(guó)的多黨合作的政黨制度表明了，參政黨在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下參政議政，并對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行監(jiān)督。參政黨當(dāng)然是政黨行為的監(jiān)督主體，除此之外，筆者還認(rèn)為應(yīng)該將監(jiān)督主體范圍進(jìn)步一步擴(kuò)大，不僅應(yīng)當(dāng)吸收政治組織、民主團(tuán)體為監(jiān)督主體，對(duì)于其他組織、團(tuán)體或這個(gè)人也應(yīng)當(dāng)賦予其監(jiān)督主體的地位。這樣可以對(duì)黨進(jìn)行全方位的監(jiān)督而不至于存在紕漏，也不違背共產(chǎn)黨對(duì)于“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的主張。

其次要面臨的問(wèn)題便是，誰(shuí)來(lái)處理監(jiān)督主體的反饋意見(jiàn)的問(wèn)題，換言之就是誰(shuí)是政黨行為監(jiān)督的主管機(jī)關(guān)？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，有些學(xué)者建議成立由各民主黨派聯(lián)合組成的監(jiān)督委員會(huì)，以專(zhuān)門(mén)執(zhí)行民主監(jiān)督的職能。對(duì)此筆者認(rèn)為不妥，根據(jù)我國(guó)的政黨制度，各民主黨派應(yīng)該接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，共產(chǎn)黨和各民主黨派是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。監(jiān)督委員會(huì)是由各民主黨派構(gòu)成，難以監(jiān)督處于領(lǐng)導(dǎo)地位的共產(chǎn)黨，最終監(jiān)督委員會(huì)也會(huì)淪為虛設(shè)。筆者同意需要建立一個(gè)監(jiān)督委員會(huì)，但是構(gòu)成單位不應(yīng)該僅僅局限于各民主黨派，還應(yīng)該吸收共產(chǎn)黨以及其他無(wú)黨派人士，通過(guò)發(fā)揮政治協(xié)商的優(yōu)良傳統(tǒng)，更有效地對(duì)執(zhí)政黨其參政黨的監(jiān)督。有人會(huì)懷疑執(zhí)政黨監(jiān)督執(zhí)政黨的可行性，實(shí)際上是保持黨的先進(jìn)性也是黨自身的要求，批評(píng)與自我批評(píng)也是共產(chǎn)黨披荊斬棘獲得勝利的法寶之一，可以確認(rèn)共產(chǎn)黨有足夠的積極性參與對(duì)政黨行為的監(jiān)督。

除上述兩大問(wèn)題之外，還有一個(gè)問(wèn)題需要注意，強(qiáng)化對(duì)政黨行為的監(jiān)督還需要建立起追責(zé)制度。政黨行為歸根結(jié)底還是某些個(gè)人的行為，政黨行為的不法還是因?yàn)榫唧w某些掌握政黨權(quán)力的個(gè)人有濫權(quán)越權(quán)等不法行為。所以要建立起追責(zé)制度，明確具體掌握政黨權(quán)力的個(gè)體的責(zé)任，使之不敢不能作出越權(quán)、濫權(quán)等不法行為。

4 結(jié)語(yǔ)

十八大之后，反腐大潮席卷中國(guó)，腐敗源于權(quán)力濫用，治理腐敗的重點(diǎn)在于政黨，因此規(guī)制政黨行為就成必然之勢(shì)。我國(guó)目前沒(méi)有獨(dú)立的政黨法，憲法中雖然提到對(duì)政黨的規(guī)制，但是太過(guò)原則不易適用。考慮到政黨反腐的要求，我國(guó)在規(guī)制政黨行為方面的制度存在空缺，可見(jiàn)我國(guó)制定一部專(zhuān)門(mén)的政黨法很有必要。我國(guó)政黨法的制定應(yīng)該立足與我國(guó)的具體情況，在規(guī)定一般內(nèi)容的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)政黨行為的監(jiān)督職能。

注釋

[1]蒲國(guó)良：《社會(huì)主義政黨制度爭(zhēng)論述評(píng)》，載于《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》2007年第2期。

[2]郭道暉：《黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督》，載于《法學(xué)》2001年第3期。

[3]鄭鵬程：《反腐敗需要制定政黨法》，載于《湘潭師范學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2002年5月

[4]鄭鵬程：《反腐敗需要制定政黨法》，載于《湘潭師范學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2002年5月

[5]李民：《建立科學(xué)高效的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制》，載于《中國(guó)共產(chǎn)黨（人大復(fù)印報(bào)刊資料）》2009年第9期。

[6]朱曉明：《西方政黨立法模式與憲政視野下的我國(guó)政黨立法模式之轉(zhuǎn)換》，載于《中國(guó)杭州市委黨校學(xué)報(bào)》2005年第4期。

[7]林懷藝：《我國(guó)的政黨立法問(wèn)題探析》，載于《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第2期。

[8]肖金明：《政黨論——現(xiàn)在政治分析新視野》，山東大學(xué)出版社，1993年版（176-177）。

[9]王愛(ài)琦：《芻議我國(guó)政黨法制化建設(shè)》，載于《.理論導(dǎo)刊》2008年第2期。

參考文獻(xiàn)

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