起草《佛山市檔案管理規(guī)定》的幾點(diǎn)體會(huì)

曹韻

摘 要：隨著佛山市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，檔案工作所面臨的形勢(shì)發(fā)生了劇變，檔案工作也遇到許多新問(wèn)題，亟待出臺(tái)一份佛山市的檔案管理規(guī)范性文件。而這樣一份檔案規(guī)范性文件的制定，除了需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度、規(guī)范的起草程序，關(guān)鍵要檔案部門牢牢把握住當(dāng)前形勢(shì)，融入佛山地方特色，創(chuàng)新觀念，突出亮點(diǎn)，使規(guī)范具備較強(qiáng)的指導(dǎo)性和可操作性。

關(guān)鍵詞：檔案管理；規(guī)定

為加強(qiáng)檔案管理，有效地收集、保護(hù)和利用檔案，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》和《廣東省檔案條例》等法律、法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，佛山市檔案局制定了《佛山市檔案管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），《規(guī)定》已于2014年8月12日經(jīng)市人民政府同意，作為規(guī)范性文件正式印發(fā)實(shí)施。佛山市檔案局監(jiān)督指導(dǎo)科承擔(dān)了文件起草任務(wù)，作為起草人之一，筆者將在參與《規(guī)定》制定過(guò)程中的一些想法與體會(huì)與大家分享交流。

1 制定本《規(guī)定》是新形勢(shì)下的必要舉措

一直以來(lái)，佛山市開(kāi)展檔案工作所依據(jù)的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)檔案法》、《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》及《廣東省檔案條例》等，它們多為八、九十年代制定或修訂，《檔案法》的修訂工作尚在進(jìn)行中，最近一次對(duì)《廣東省檔案條例》的修訂也發(fā)生在2007年。上述法律法規(guī)原則性強(qiáng)，施行多年來(lái)，對(duì)加強(qiáng)佛山市檔案的收集和利用，維護(hù)國(guó)家檔案資源安全，服務(wù)佛山市改革與發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但伴隨經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，檔案工作所面臨的形勢(shì)發(fā)生了深刻變化，佛山市的檔案工作面臨許多新的問(wèn)題：

一是佛山市地處改革開(kāi)放先行一步的珠江三角洲腹地，經(jīng)濟(jì)總量連年跨越式增長(zhǎng)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展，佛山市檔案工作的對(duì)象、領(lǐng)域和環(huán)境發(fā)生了深刻變化，一些新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織（如檔案中介機(jī)構(gòu)等）進(jìn)入檔案領(lǐng)域，而現(xiàn)有檔案法律法規(guī)對(duì)這些新出現(xiàn)的檔案行為存在立法空白，檔案監(jiān)管工作出現(xiàn)法制盲區(qū)，管理難度加大；

二是佛山市依法治市進(jìn)程明顯提速，正著力建設(shè)透明政府、服務(wù)型政府，大力優(yōu)化部門職能配置和深化行政審批制度改革，強(qiáng)化政府信息公開(kāi)制度，對(duì)檔案開(kāi)放工作形成了倒逼態(tài)勢(shì)，原來(lái)的將檔案劃分為開(kāi)放檔案與不開(kāi)放檔案兩大部分的做法已無(wú)法適應(yīng)檔案資源共享利用的新要求，亟需進(jìn)行創(chuàng)新、進(jìn)行開(kāi)放等級(jí)劃分等，而原有的檔案法律法規(guī)已頒布多年，在這方面缺乏相應(yīng)的引導(dǎo)和規(guī)范；

三是佛山市的檔案信息化建設(shè)走在全國(guó)、全省前列，目前佛山市數(shù)字檔案館已完成一、二期項(xiàng)目建設(shè)，檔案信息服務(wù)延伸到鎮(zhèn)（街）、村（居）建設(shè)項(xiàng)目也在加緊推進(jìn)中，現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，給檔案工作帶來(lái)了前所未有的沖擊，檔案的存在形態(tài)和運(yùn)行方式發(fā)生了巨大變化，檔案載體由紙介質(zhì)為主發(fā)展到聲、光、電、磁等多種形式，亟需對(duì)現(xiàn)代計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)條件下的檔案管理制度進(jìn)行補(bǔ)充完善；

四是檔案事業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，要求進(jìn)一步規(guī)范檔案館設(shè)置和布局，更合理地配置國(guó)家檔案資源。例如，隨著佛山市經(jīng)濟(jì)重心的下移，一些經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)形成的檔案門類日趨豐富、檔案數(shù)量急劇增長(zhǎng)，鎮(zhèn)級(jí)檔案館的建設(shè)及其與上級(jí)國(guó)家檔案館的關(guān)系問(wèn)題突顯，亟需進(jìn)行規(guī)范。

可以說(shuō)，國(guó)家、省頒布的檔案法律法規(guī)與佛山市的檔案工作形勢(shì)任務(wù)不相適應(yīng)的矛盾正日益顯現(xiàn)出來(lái)，而這些法律法規(guī)的更新、修訂，需要經(jīng)歷較漫長(zhǎng)的程序，現(xiàn)有法律法規(guī)與現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)的難題亟待破解，因此《規(guī)定》的及時(shí)出臺(tái)顯得十分重要。

2 保證《規(guī)定》起草過(guò)程的嚴(yán)謹(jǐn)，確保內(nèi)容質(zhì)量

早在2011年4月，佛山市人民政府辦公室《印發(fā)佛山市檔案事業(yè)發(fā)展十二五規(guī)劃的通知》中就已明確提出“十二五”期間佛山市檔案工作的“主要任務(wù)”包括：“制訂《佛山市檔案管理規(guī)定》”。在認(rèn)真研究《中華人民共和國(guó)檔案法》、《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》、《廣東省檔案條例》等法律法規(guī)和部門規(guī)章的基礎(chǔ)上，起草組成員廣泛查閱并研究了我國(guó)其他省、市檔案地方性法規(guī)和規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定，借鑒浙江省、江蘇省、廣州市、杭州市、蘇州市、無(wú)錫市等一些省、市制定地方性檔案法規(guī)或規(guī)范性文件的經(jīng)驗(yàn)。

起草過(guò)程中，我們除了嚴(yán)格遵照《佛山市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》的要求外，為使《規(guī)定》最大程度符合我市實(shí)際，更具指導(dǎo)性和可操作性，盡可能拓寬征求意見(jiàn)對(duì)象的覆蓋面，先后數(shù)次向相關(guān)單位和部門征求意見(jiàn)，包括征求佛山市檔案局各部門、佛山市各區(qū)檔案局（館）、佛山市各相關(guān)單位以及廣東省檔案局部分領(lǐng)導(dǎo)及專家的意見(jiàn)；公開(kāi)征集社會(huì)公眾意見(jiàn)；組織召開(kāi)制訂《規(guī)定》調(diào)研座談會(huì)、向佛山市法制局法律專家、佛山市城建檔案館及佛山市五區(qū)檔案局分管領(lǐng)導(dǎo)、佛山市檔案局中層業(yè)務(wù)骨干現(xiàn)場(chǎng)征求意見(jiàn)等等，及時(shí)歸納匯總各方意見(jiàn)，數(shù)易其稿，最終形成了《規(guī)定》的送審稿。

3 打造《規(guī)定》五大亮點(diǎn)指明我市檔案工作的方向

在不突破上位法規(guī)定的前提下，結(jié)合我市實(shí)際對(duì)某些條款作了合理延伸，以解決可操作性的問(wèn)題，這也是《規(guī)定》最大創(chuàng)新之處。與上位法相比，《規(guī)定》在以下五個(gè)方面有所強(qiáng)化：

（一）突出了檔案公共服務(wù)理念?！兑?guī)定》突破了檔案工作中原有的重為機(jī)關(guān)工作服務(wù)，輕為人民群眾服務(wù)，重收集保管，輕開(kāi)發(fā)利用的觀念，譬如規(guī)定各級(jí)國(guó)家綜合檔案館可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)提供現(xiàn)行文件等公開(kāi)信息的在線利用；規(guī)定單位、個(gè)人如何查閱利用開(kāi)放級(jí)檔案、依申請(qǐng)查詢級(jí)檔案和內(nèi)控級(jí)檔案；規(guī)定檔案館應(yīng)拓展服務(wù)領(lǐng)域，充分利用報(bào)紙、刊物、圖書、電臺(tái)、電視臺(tái)等傳統(tǒng)媒介和網(wǎng)站、微博等新媒介；鼓勵(lì)單位或者個(gè)人所有的檔案依法向社會(huì)開(kāi)放。這些規(guī)定為檔案工作面向社會(huì)各方面開(kāi)展檔案公共服務(wù)提供了依據(jù)，將會(huì)推動(dòng)佛山檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

（二）突出了檔案信息化建設(shè)。檔案信息化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)檔案信息共享，更好地為領(lǐng)導(dǎo)決策、各部門工作和人民群眾服務(wù)的重要途徑之一，因此我們把檔案信息化建設(shè)作為重要內(nèi)容之一寫進(jìn)《規(guī)定》中。如規(guī)定將檔案信息化建設(shè)納入當(dāng)?shù)匦畔⒒ㄔO(shè)規(guī)劃，建立和完善覆蓋全市的檔案信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系；規(guī)定市、區(qū)國(guó)家綜合檔案館按照“分級(jí)管理、屬地負(fù)責(zé)”的原則建立電子文件和電子檔案?jìng)浞葜行?，接收本行政區(qū)域內(nèi)有保存價(jià)值的電子文件和電子檔案，集中保管和備份，市、區(qū)國(guó)家綜合檔案館應(yīng)在異地建立電子文件檔案?jìng)浞輲?kù)；規(guī)定各級(jí)各類檔案館、檔案管理機(jī)構(gòu)及市、區(qū)有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)組織或者配合推進(jìn)檔案網(wǎng)上查詢出證，運(yùn)用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，向社會(huì)提供便利的檔案信息服務(wù)。

（三）突出了重大活動(dòng)檔案的管理。重大活動(dòng)檔案是各級(jí)檔案部門應(yīng)當(dāng)集中力量做好的重點(diǎn)檔案。在《規(guī)定》中規(guī)定了重大事項(xiàng)承辦、處置單位在部署工作、制定實(shí)施計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)確定專門機(jī)構(gòu)或人員負(fù)責(zé)相關(guān)材料的收集、整理、歸檔和保管工作，同級(jí)國(guó)家綜合檔案館應(yīng)及時(shí)參與攝錄，留存聲像資料。檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)為重大事項(xiàng)的承辦、處置單位提供檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)，監(jiān)督做好重大事項(xiàng)檔案材料的收集、整理、歸檔和保管工作；在重大事項(xiàng)結(jié)束后，會(huì)同承辦、處置單位對(duì)重大事項(xiàng)檔案進(jìn)行檢查。檔案材料缺失的，承辦、處置單位應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充收集完整。為了便于操作，還專門對(duì)重大活動(dòng)的范圍作了界定。

（四）突出了對(duì)檔案中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。檔案中介服務(wù)機(jī)構(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下出現(xiàn)參與檔案工作的新經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織，本《規(guī)定》規(guī)定從事檔案整理、寄存、數(shù)字化處理等服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)無(wú)論在本市或市外登記注冊(cè)，只要在本市開(kāi)展服務(wù)的，都應(yīng)當(dāng)在登記注冊(cè)后或開(kāi)展中介服務(wù)前向當(dāng)?shù)氐臋n案行政管理部門辦理相關(guān)手續(xù)并接受檔案行政管理部門的監(jiān)督指導(dǎo)。同時(shí)，檔案中介機(jī)構(gòu)工作人員不得接觸和處理涉密文件檔案（指未解密的標(biāo)有“絕密”、“機(jī)密”、“秘密”字樣的文件檔案）、內(nèi)部（工作秘密）或含有敏感信息的文件檔案?！碧钛a(bǔ)了對(duì)檔案中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管空白。

（五）設(shè)計(jì)了具體的管理制度?！兑?guī)定》對(duì)檔案（包括各種門類、各種載體的檔案和電子文件）移交、檔案征集、重大建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收等工作的范圍、期限及程序等作了具體規(guī)定，增強(qiáng)了可操作性。

當(dāng)然，由于各種因素的制約，《規(guī)定》并非完美無(wú)暇，一些條款的設(shè)定是否具有實(shí)操性也需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)檢驗(yàn)。但總體來(lái)說(shuō)，《規(guī)定》突破了檔案工作的傳統(tǒng)觀念和既有模式，相信《規(guī)定》的實(shí)施將更好地為廣大人民群眾服務(wù)，為領(lǐng)導(dǎo)決策和各部門工作服務(wù)，有效推動(dòng)佛山檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)及資料

（一）主要依據(jù)

[1].中華人民共和國(guó)檔案法及實(shí)施辦法；

[2].廣東省檔案條例；

[3].國(guó)家檔案局9號(hào)令。

（二）主要參考資料

[1].國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定（國(guó)發(fā)〔2012〕52號(hào)）；

[2].國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)檔案處置暫行辦法（檔發(fā)字〔1996〕6號(hào)）；

[3].重大建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收辦法（檔發(fā)〔2006〕2號(hào)）；

[4].廣東省名人檔案管理辦法；

[5].廣東省建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收暫行辦法（廣東省檔案局1999年9月14日印發(fā)）。

[6]廣州、杭州、蘇州、無(wú)錫市相關(guān)檔案管理文件。