王珂

摘 要：兩岸建構(gòu)軍事互信，完全可以以反恐合作為突破口。以反恐法律合作促兩岸軍事互信，具有必要性、重要性及可行性。啟動(dòng)兩岸反恐戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)，推動(dòng)兩岸反恐組織的溝通，開展兩岸反恐人員的交流，力促兩岸反恐情報(bào)的合作，嘗試兩岸反恐裝備的購(gòu)銷，探索兩岸反恐訓(xùn)練的協(xié)同，均可以為建構(gòu)兩岸軍事互信機(jī)制創(chuàng)造條件。

關(guān)鍵詞：反恐法律合作；兩岸軍事互信

一、反恐法律合作與兩岸軍事互信

2012年1月臺(tái)灣舉行領(lǐng)導(dǎo)人大選，國(guó)民黨籍候選人馬英九先生成功連任，這也是“九二共識(shí)”對(duì)“臺(tái)灣共識(shí)”的勝利，未來四年兩岸關(guān)系的和平發(fā)展，應(yīng)可審慎樂觀。兩岸經(jīng)濟(jì)關(guān)系已經(jīng)大步朝著正常化的方向發(fā)展，并逐步進(jìn)行一體化的制度性安排，而處于兩岸關(guān)系“深水區(qū)”的政治互信與軍事互信問題，亦應(yīng)提上議事日程。依筆者看來，兩岸建構(gòu)軍事互信，完全可以以反恐合作為突破口。

2011年10月29日第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過了《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問題的決定》，明確規(guī)定“恐怖活動(dòng)是指以制造社會(huì)恐慌、危害公共安全或者以脅迫國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)際組織為目的，采取暴力、破壞、恐嚇等手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失、公共設(shè)施損壞、社會(huì)秩序混亂等嚴(yán)重社會(huì)危害的行為，以及煽動(dòng)、資助或者以其他方式協(xié)助實(shí)施上述活動(dòng)的行為”，宣示打擊一切恐怖主義犯罪。值得注意的是，當(dāng)前國(guó)際恐怖主義犯罪愈演愈烈，并表現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢(shì)，諸如犯罪動(dòng)機(jī)復(fù)雜化；侵犯對(duì)象的不加選擇性，涉及的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大；“國(guó)際”、“國(guó)內(nèi)”恐怖主義一體化；極端宗教色彩更加強(qiáng)烈，由民族分離主義者和種族主義者發(fā)動(dòng)的恐怖襲擊急劇上升；利用現(xiàn)代高科技手段，制造并使用具有大規(guī)模殺傷力武器的危險(xiǎn)性進(jìn)一步增大等。[1]海峽兩岸地理毗鄰，人員往來頻繁，貿(mào)易和投資關(guān)系密切，客觀上有開展反恐合作的必要。

兩岸雖然同屬一個(gè)中國(guó)，但又屬不同的法域。為確保兩岸反恐合作的確定性和穩(wěn)定性，為促成兩岸反恐合作的規(guī)范化和制度化，必須依托兩岸區(qū)際性質(zhì)的立法協(xié)調(diào)、執(zhí)法合作及司法互助。兩岸兩會(huì)簽署區(qū)際協(xié)議，已成為現(xiàn)階段兩岸區(qū)際立法主要的方式?！皟砂秴f(xié)議雖然具有民間性的特質(zhì)，但是，由于兩岸在簽訂協(xié)議時(shí)均有各自公權(quán)力機(jī)構(gòu)的授權(quán)，且協(xié)議內(nèi)容被各自公權(quán)力機(jī)構(gòu)以各自的法律程序予以確認(rèn)，因而在兩岸均具有法律效力” 。[2]但不可諱言的是，兩岸兩會(huì)所簽協(xié)議并非具有官方正式法律文件的性質(zhì)，存在某種模糊性。筆者贊同兩岸業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)直接協(xié)商并簽署協(xié)議的做法，畢竟它操作便捷，所簽協(xié)議的法律性質(zhì)更加明確，并且也不損及“一個(gè)中國(guó)”的政治原則。2009年11月，大陸銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)就曾與臺(tái)灣“金管會(huì)”直接協(xié)商，換文簽署銀行、證券及期貨、保險(xiǎn)業(yè)等三項(xiàng)監(jiān)管合作備忘錄，當(dāng)時(shí)是以大陸、臺(tái)灣金融主管部門負(fù)責(zé)人名稱簽約，落款分別是大陸方面銀行業(yè)（保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)）監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表和臺(tái)灣方面金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表，相當(dāng)務(wù)實(shí)高效。兩岸開展反恐法律合作，必然更多更深地涉及公權(quán)力問題，更宜采行此一務(wù)實(shí)高效的做法。

兩岸的反恐合作，不僅是法律意義上的合作，也是具有軍事性質(zhì)的合作。我國(guó)《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問題的決定》明確要求：“中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)和民兵組織依照法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)以及國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的命令，防范和打擊恐怖活動(dòng)?！备鲊?guó)為了有效打擊恐怖主義犯罪，紛紛組建了精干、專業(yè)化的反恐怖特種部隊(duì)。

“從結(jié)束兩岸六十多年敵對(duì)狀態(tài)的角度，可以把兩岸軍事安全互信機(jī)制理解為海峽兩岸的政權(quán)及其領(lǐng)導(dǎo)下的武裝力量，為緩和兩岸軍事敵對(duì)、促進(jìn)兩岸關(guān)系和平發(fā)展，最終化解兩岸政治分歧、實(shí)現(xiàn)國(guó)家和平統(tǒng)一，通過平等協(xié)商而訂立的一整套主要作用于兩岸軍事安全領(lǐng)域行為的基本原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序?！苯?gòu)兩岸軍事互信機(jī)制，實(shí)質(zhì)上就是停止兩岸軍事敵對(duì)行動(dòng)，為兩岸關(guān)系的和平發(fā)展提供制度化的保障。它是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)的工程，絕不可能一蹴而就。但是，兩岸的反恐法律合作，由于內(nèi)含的軍事性質(zhì)，加之牽涉面甚廣，完全可以從組織、人員、情報(bào)、裝備、技術(shù)、訓(xùn)練等各方面推進(jìn)兩岸軍事互信，從而為建構(gòu)兩岸軍事互信機(jī)制創(chuàng)造條件。

二、以反恐法律合作促兩岸軍事互信的必要性、重要性及可行性

近年來，“東突”勢(shì)力為實(shí)現(xiàn)建立所謂“東突厥斯坦國(guó)”的目的，在新疆乃至國(guó)外策劃、組織、實(shí)施了一系列爆炸、暗殺、縱火、投毒等恐怖主義暴力事件，危及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)公共安全乃至國(guó)家安全。臺(tái)灣位于亞太區(qū)域中心，高雄等大型港口是重要的國(guó)際性海運(yùn)樞紐，桃園機(jī)場(chǎng)等亦是重要的國(guó)際性空運(yùn)樞紐，加之政治上親美、親西方，可能成為國(guó)際恐怖主義勢(shì)力滲透、融資、發(fā)展甚至實(shí)施恐怖活動(dòng)的場(chǎng)所。

以反恐法律合作促兩岸軍事互信，亦有其重要性。冷戰(zhàn)結(jié)束后，包括反恐在內(nèi)的非傳統(tǒng)安全議題日益為世界各國(guó)各地區(qū)所關(guān)注，海峽兩岸概莫能外。自2008年馬英九上臺(tái)以來，一直強(qiáng)調(diào)軍隊(duì)建設(shè)除了以傳統(tǒng)軍事安全為內(nèi)容外，還重點(diǎn)突出反恐的重要性。馬英九曾多次對(duì)外公開表示，由于兩岸關(guān)系大幅改善，臺(tái)灣需要將更多的軍力投入到防震救災(zāi)、反恐維安等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，以保障民生。隨著兩岸社會(huì)互動(dòng)與人員往來的日益熱絡(luò)，兩岸加強(qiáng)反恐法律合作也是客觀情勢(shì)使然。上海合作組織的成功經(jīng)驗(yàn)表明，反恐法律合作是推進(jìn)區(qū)域軍事互信的重要利器?？紤]到反恐法律合作涉及戰(zhàn)略、組織、人員、情報(bào)、裝備、訓(xùn)練等諸多要素，勢(shì)必會(huì)從多個(gè)方面推進(jìn)兩岸的政治互信與軍事互信。

以反恐法律合作促兩岸軍事互信，還有其可行性。兩岸關(guān)系的發(fā)展，遵循的是“循序漸進(jìn)，先經(jīng)后政”的原則，但“先經(jīng)后政”不等于“有經(jīng)無政”，兩岸也不宜長(zhǎng)期回避政治、軍事議題。馬英九既已連任，則其沒有選舉壓力，反而會(huì)有追求歷史評(píng)價(jià)的動(dòng)力，實(shí)是兩岸開展政治、軍事議題協(xié)商的契機(jī)。反恐法律合作是敏感度低、認(rèn)知相近的低階軍事議題，完全可以成為建構(gòu)兩岸軍事互信的路徑。記得國(guó)民黨元老戴季陶曾言“共信不立，互信不生”，兩岸完全可以“立”反恐的共信，“生”軍事的互信。即使存在分歧，也可先以聯(lián)合國(guó)安理會(huì)認(rèn)定之恐怖組織、恐怖分子為突破口，或以國(guó)際反恐公約為藍(lán)本，逐步擴(kuò)大共識(shí)。在實(shí)際操作的過程中，充分發(fā)揮法律與政治、軍事的聯(lián)動(dòng)效果，寓實(shí)質(zhì)層面的軍事合作于形式意義上的法律合作之中。

三、加強(qiáng)反恐法律合作、促進(jìn)兩岸軍事互信的對(duì)策與措施

（一）啟動(dòng)兩岸反恐戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)。兩岸的安保官員甚至高階軍事將領(lǐng)，可以借助兩岸兩會(huì)的平臺(tái)，以兩會(huì)的特邀顧問身份舉辦反恐安全論壇，達(dá)成反恐共識(shí)，發(fā)表聯(lián)合反恐宣言，共同界定恐怖活動(dòng)、恐怖活動(dòng)組織、恐怖活動(dòng)人員等基礎(chǔ)性概念，甚至可以以宣言附件的形式，共同認(rèn)定恐怖活動(dòng)組織和人員名單。名單上的組織和人員將受兩岸司法機(jī)關(guān)的打擊，組織將被取締，人員將被追究刑事責(zé)任，被限制或者剝奪人身自由，被限制入境或者驅(qū)逐出境。兩岸兩會(huì)可在過去《海峽兩岸金融合作協(xié)議》的基礎(chǔ)上，新訂《海丙兩岸金融監(jiān)管協(xié)議》，增設(shè)金融反恐的內(nèi)容，合作凍結(jié)涉恐融資交易。不僅凍結(jié)已經(jīng)立案的刑事案件的涉恐資金，也應(yīng)凍結(jié)尚未立案的涉恐資金，且應(yīng)明確涉恐資金的范圍。關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的免責(zé)和追責(zé)問題，亦應(yīng)有所規(guī)范?！皯?yīng)當(dāng)免除金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)因?yàn)閮鼋Y(jié)涉恐資金行為而可能引起的對(duì)客戶的法律責(zé)任。但是，如果凍結(jié)機(jī)構(gòu)因?yàn)橥婧雎毷亍E用職權(quán)而凍結(jié)錯(cuò)誤的，還是要承擔(dān)責(zé)任”。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)不履行冰結(jié)義務(wù)的，兩岸可協(xié)調(diào)有關(guān)的懲罰措施。兩岸兩會(huì)亦可在過去《海峽兩岸包機(jī)會(huì)談紀(jì)要》、《海峽兩岸空運(yùn)補(bǔ)充協(xié)議》的基礎(chǔ)上，新訂《海峽兩岸空運(yùn)安全協(xié)議》，增設(shè)航空反恐的內(nèi)容，加強(qiáng)兩岸航空的安全保護(hù)。鑒于兩岸都在大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，海洋、大陸架平臺(tái)的安全防護(hù)以及對(duì)海上恐怖主義的強(qiáng)力出擊，應(yīng)是兩岸反恐軍事戰(zhàn)略的精進(jìn)方向。

（二）推動(dòng)兩岸反恐組織的溝通。目前中國(guó)大陸在中央層面上成立了國(guó)家反恐怖工作協(xié)調(diào)小組，在公安部成立了反恐怖局，各地也陸續(xù)成立了反恐怖工作協(xié)調(diào)小組及其辦公室，組建了反恐專門力量。反觀臺(tái)灣方面，在“行政院”層級(jí)上設(shè)“國(guó)土安全辦公室”，“國(guó)家安全局”則負(fù)責(zé)統(tǒng)合協(xié)調(diào)反恐怖情報(bào)信息之搜集及處理，“國(guó)防部”負(fù)責(zé)兵力的編組整備，“憲兵特勤隊(duì)”，“海巡署特勤隊(duì)”以及“警政署維安特勤隊(duì)”均有反恐職責(zé)。一俟臺(tái)灣當(dāng)局將全臺(tái)所有反恐部隊(duì)的指揮權(quán)統(tǒng)一由“ 內(nèi)政部警政署”指揮調(diào)度之后，中國(guó)大陸的公安部與臺(tái)灣的“內(nèi)政部”，完全可以繞過兩岸兩會(huì)的中轉(zhuǎn)，以中國(guó)大陸的“中國(guó)警察學(xué)會(huì)”和臺(tái)灣的“刑事偵防協(xié)會(huì)”名義建立直接、快速、高效的聯(lián)絡(luò)熱線，以兩岸警方的交流兼容兩岸軍方的交流。

（三）力促兩岸反恐情報(bào)的合作。綜觀世界各國(guó)各地區(qū)的反恐措施，莫不把對(duì)外開展反恐情報(bào)合作列為優(yōu)先方向。法國(guó)為加強(qiáng)對(duì)外情報(bào)交換，由法國(guó)打擊恐怖主義斗爭(zhēng)有關(guān)機(jī)構(gòu)與他方同等機(jī)構(gòu)保持經(jīng)常聯(lián)系，交換的情報(bào)范圍涵蓋在法國(guó)或外國(guó)預(yù)謀或?qū)嵤┛植乐髁x行動(dòng)、參加這些行動(dòng)的有關(guān)人員、行動(dòng)方式、謀殺活動(dòng)使用的技術(shù)手段、恐怖主義集團(tuán)、恐怖主義分子的戰(zhàn)略和目標(biāo)、招聘和組織狀況、后勤支援網(wǎng)絡(luò)（物資、武器、資金提供、訓(xùn)練）等方面的情況，此外還有有關(guān)武器、炸藥或敏感物質(zhì)的非法買賣以及信息技術(shù)利用乃至大規(guī)模殺傷性武器的情報(bào)。意大利既與美歐國(guó)家加強(qiáng)情報(bào)合作，也鞏固與埃及、巴勒斯坦等阿拉伯國(guó)家情報(bào)組織的工作聯(lián)系，并選派外語(yǔ)水平好、綜合素質(zhì)高的人員組成“行動(dòng)小分隊(duì)”，在國(guó)際范圍內(nèi)廣泛活動(dòng)，與外國(guó)外地區(qū)同行互通情資。兩岸開展反恐情報(bào)合作，應(yīng)立足實(shí)際需要，逐步拓展范圍。目前可鎖定東亞、東南亞、南太平洋地區(qū)，交換可能破壞上述地區(qū)安寧的恐怖主義或其它犯罪行為的情報(bào)，提供有關(guān)恐怖分子、武裝人員、激進(jìn)組織的資料。長(zhǎng)期相互敵對(duì)的兩岸軍情界，“度盡劫波兄弟在，相逢一笑泯恩仇”，可以依托“中國(guó)警察學(xué)會(huì)”和“刑事偵防協(xié)會(huì)”的溝通平臺(tái)，深入細(xì)致地開展反恐軍事情報(bào)業(yè)務(wù)交流。

（四）探索兩岸反恐訓(xùn)練的協(xié)同。臺(tái)灣迄今為止，尚未有專門的反恐訓(xùn)練場(chǎng)所，臺(tái)軍的反恐訓(xùn)練水平亦遜于大陸。大陸完全可以在反恐訓(xùn)練方面為臺(tái)灣提供真誠(chéng)的幫助，訓(xùn)練的內(nèi)容可以包括心理戰(zhàn)、情報(bào)收集、炸彈及爆炸物的探測(cè)、爆炸后的調(diào)查、機(jī)場(chǎng)安全、護(hù)照的安全和檢查等，機(jī)動(dòng)處置的軍事訓(xùn)練尤為重要。為了威懾國(guó)際恐怖分子和兩岸刑事犯罪分子，同時(shí)也為了給兩岸民眾及全球華人增強(qiáng)反恐的意識(shí)和樹立反恐的信心，兩岸應(yīng)該攜手開展反恐軍事演練，并通過反恐軍事演練來探索提升反恐效果的新路。這種反恐軍事演練，初期可由兩岸的海岸巡防部隊(duì)參演，并在廈金海域舉行。經(jīng)由彼此的熟悉與經(jīng)驗(yàn)交流，為未來海峽兩岸在其它海域的?？哲娐?lián)合軍演累積互信，創(chuàng)造條件。

參考文獻(xiàn)：

[1]參見馬長(zhǎng)生主編：《國(guó)際公約與刑法若干問題研究》，北京大學(xué)出版社2004年第1版，第316-319頁(yè)。

[2]彭莉：《試論近年來兩岸法律事務(wù)處理方式的變化》，《臺(tái)灣研究》2011年第4期，第9頁(yè)。