淺析我國非政府組織對公共政策設(shè)定的影響

作者簡介：郭斌（1991-），男，漢族，江蘇太倉人，上海師范大學(xué)法政學(xué)院2013級碩士研究生，研究方向：社會保障。

摘要：當(dāng)今社會非政府組織的迅速發(fā)展和公共政策制定體制的不斷完善，我國非政府組織參與公共政策制定過程也成為了一種常態(tài)。公共政策的設(shè)定不應(yīng)只是定位為政府領(lǐng)域的管理，而應(yīng)將它擴大范圍定位為全社會管理，為了充分發(fā)揮非政府組織在政策設(shè)定過程中作用，因此要明確政府與非政府組織的角色定位。本文通過對政策制定過程以及非政府組織在其中扮演什么角色為切入點來分析，文章運用云南怒江建壩案例將理論融入實際來說明非政府組織對公共政策制定的影響，最后得出簡要的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：非政府組織；公共政策；政策設(shè)定

一、相關(guān)概念的界定

要了解中國非政府組織是如何影響我國公共政策的設(shè)定，首先要對相關(guān)的概念做一個界定。非政府組織目前學(xué)術(shù)界有很多討論，本文認(rèn)同薩拉蒙的觀點，他是從組織特征來界定的，具有正規(guī)性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性的組織就可以成為非政府組織。①

公共政策的制定很大程度上需要以公共利益為目標(biāo)取向，公民參與是確保公共政策的公共性和正當(dāng)性的內(nèi)在要求之一，是為了社會各方利益的實現(xiàn)、公民精神的追求和公民資格的體現(xiàn)，公民和社會團體計入社會價值的分配過程，主要包括對政策制定、執(zhí)行和評估等環(huán)節(jié)的參與。②在公共政策制定過程中，由于政府與社會民眾常常得不到有效溝通，溝通機制欠缺，從而公共政策目標(biāo)出現(xiàn)偏差也是在所難免，我國非政府組織發(fā)展迅速，將非政府組織納入到政府公共政策制定過程中，研究非政府組織如何影響政策設(shè)定顯得意義重大。

二、公共政策的設(shè)定過程

（一）公共政策問題的確認(rèn)

公共政策問題的確認(rèn)是制定一項公共政策最為基本首要的問題，它是公正政策要達成的目標(biāo)之一。確定公共政策問題需要注意有三方面問題：一是正確選擇問題和認(rèn)識問題。各種各樣的問題，其本質(zhì)和影響都是不一樣的，一項政策的設(shè)定要根據(jù)其所針對的領(lǐng)域以及所針對的受眾，合理有效的來解決問題；二是要結(jié)合現(xiàn)實社會實際情況，冷靜思考現(xiàn)實公共問題，從而有針對性的來選擇最合適的方法路徑來從根本上解決問題。三是確保問題具有公共性，是否涉及到了廣大人民群眾的利益。

（二）政策方案規(guī)劃過程

政策方案的規(guī)劃過程包括了確定政策目標(biāo)、設(shè)計政策方案和評估政策方案等過程。解決任何公共問題，首先都需要確定公共政策的目的。只有在十分明確的目標(biāo)下，才能保證政策制定在大方向上不出現(xiàn)偏差，后續(xù)政策執(zhí)行不會出現(xiàn)問題。政策設(shè)計本質(zhì)上就是社會上各種利益集團的利益訴求，政府的公共政策制定就是要尋找某些標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)對公共政策進行各方面的評估，選擇出最具有代表性最能夠?qū)崿F(xiàn)群體利益最具有可行性的公共政策方案。

（三）政策方案的抉擇

公共政策是通過一系列決策形式表現(xiàn)出來的。由于公共政策是面向全社會公民大眾，所以它往往具有很強的影響力，從而導(dǎo)致政府公共政策抉擇的過程十分復(fù)雜。各個利益團體的相互博弈的結(jié)果就是政策結(jié)果的產(chǎn)出。公共政策抉擇過程就是需要協(xié)調(diào)不同利益群體之間的利益訴求，兼顧到大多數(shù)民眾的利益，從而選擇出最公平合理的方案政策。

（四）實現(xiàn)政策方案的合法化

公共政策制定需要遵守三個維度：公共政策民主性、公共政策科學(xué)性和公共政策合法性。公共政策的合法化不僅需要符合相關(guān)法律條文的規(guī)定，還需要得到社會公眾的認(rèn)可。一項合理規(guī)范的公共政策，它的目標(biāo)和制定程序都是合乎法律、法規(guī)的，最后還要得到群眾的認(rèn)可。政府在制定公共政策的時候應(yīng)當(dāng)與社會建立“雙向交流”機制，以求得到公眾的滿意和認(rèn)同，這就是公共政策的社會合法化過程。

三、非政府組織在公共政策制定過程中的角色

（一）非政府組織是潛在公共問題的發(fā)現(xiàn)者和提出者

政府在制定一項公共政策時，首先要做的就是確定什么問題是最為嚴(yán)重、影響范圍最廣、民眾最為關(guān)心的。這就要求政府部門能夠在第一時間內(nèi)準(zhǔn)確收集到社會各方面的信息，從而確定目前實際情況下什么是最需要解決的問題。政府與公眾之間存在了一個“信息雙向不對稱”的問題，政府一方面不知道社會民眾的需求，社會民眾也不知道政府制定這個公共政策的目的何在。非政府組織相較于政府有其活躍的領(lǐng)域，在它所知曉的領(lǐng)域就會具有較廣泛的群眾基礎(chǔ)。并且非政府組織不以營利為目的，它更傾向于為弱勢群體和邊緣群體提供服務(wù)，它相對政府更容易發(fā)現(xiàn)社會中潛在的問題，并將這些潛在的細(xì)小問題匯總，針對問題提出相應(yīng)的解決措施或政策建議。非政府組織相較于傳統(tǒng)政府“自下而上”的溝通模式而采用“自下而上”的溝通模式，從而有效表達社會公眾的利益訴求，從而解決普通社會公眾難以與政府層面溝通，信息阻斷的問題，有效督促政府相關(guān)部門盡快將社會民眾的利益訴求放入到政策抉擇過程中。

（二）非政府組織是政策設(shè)定信息的收集者和反饋者

政府部門在首先在設(shè)定了為什么要制定一項公共政策或者說政府明確了公共政策目標(biāo)之后，就會根據(jù)社會各方利益群體的訴求制定出合適的公共政策。首先各個利益群體在訴求自己利益并進行競爭的基礎(chǔ)上，政府相關(guān)部門權(quán)衡各方利弊，協(xié)調(diào)不同社會利益群體的利益訴求，從大局上保持相對公平。非政府組織具有有針對性的目標(biāo)群體、靈活的組織結(jié)構(gòu)和獨立的運作方式三個特點，那么通過這三點便利性非政府組織就可以把一項公共政策及時傳遞給社會大眾，相對的社會群眾對這項公共政策的反應(yīng)或者意見建議也可以及時反饋給政府，打破“信息雙向不對稱”的溝通障礙，有效彌補政府與社會大眾溝通不足，增強了政府制定公共政策科學(xué)有效性。

（三）非政府組織是公共政策方案的抉擇者和宣傳者

非政府組織扮演角色就是輔助政府來制定公共政策，來避免政府制定公共政策時出現(xiàn)偏差。非政府組織充當(dāng)社會民眾與政府之間的溝通橋梁，也充當(dāng)了各利益集團之間溝通協(xié)調(diào)的角色。我國非政府組織長期從事維權(quán)、慈善、環(huán)保、社會服務(wù)等維護民眾利益的活動，因此非政府組織在公眾中具有較強的公信力和親和力。政府在在最終決定了一項公共政策之后，非政府組織還應(yīng)根據(jù)政策實施實地具體狀況，更有針對性的為政府對該公共政策進行正面宣傳，通過非政府組織與當(dāng)?shù)孛癖姷纳钊虢涣?，可以及時為民眾解釋公共政策的目的，使該公共政策可以更有效的執(zhí)行。

四、非政府組織影響公共政策設(shè)定的實例

作為一種新的資源配置體制，當(dāng)政府未能有效的配置社會資源，非政府組織的彌補了政府與市場資源配置體制的不足。在中國的各類非政府組織中，環(huán)保非政府組織是表現(xiàn)最為積極的。90年代之前，中國的環(huán)保組織大多數(shù)是都是類似于半官方的研究團體，所以在那個年代環(huán)保社團研究多余行動甚至可以說沒有行動。進入21世紀(jì)，民間的環(huán)保組織呈現(xiàn)逐年增長的態(tài)勢。這些環(huán)保非政府組織除了開展環(huán)保教育、配合政府編制環(huán)保計劃、擔(dān)任有關(guān)機構(gòu)環(huán)保顧問外，這些環(huán)保非政府組織還竭力呼吁改善環(huán)境，并動員各種力量關(guān)于破壞環(huán)境的行為、工程和計劃，對政府形成了巨大的壓力。③

云南怒江建壩案就是非政府組織對于公共政策制定影響最為典型的一個案例。國家發(fā)改委在1999年對怒江水電開發(fā)進行了進一步的規(guī)劃，這就意味著怒江建壩水電開發(fā)正式開始。聯(lián)合國科教文組織在2003年7月正式批準(zhǔn)怒江、瀾滄江、金沙江的三江并流為世界自然遺產(chǎn)。也在2003年7月國家發(fā)改委通過了在怒江中下游建兩個水庫進行13級水電梯級開發(fā)方案。國內(nèi)一批環(huán)保非政府組織馬上對怒江興建水電站的決定表示反對，并通過社會輿論、聯(lián)合簽名、上書國務(wù)院等一系列的活動阻止怒江興建水電站這一政府公共政策的決定。環(huán)保非政府的種種活動也得到了政府的高度重視。發(fā)改委在2004年2月中旬上報國務(wù)院的報告上，國務(wù)院總理溫家寶親筆對此事件進行了批示。④2005年7月溫家寶總理親赴云南考察工作后指示發(fā)改委、環(huán)?？偩?、水利部等有關(guān)部門加緊論證研究，盡快對于是否建設(shè)怒江水電站拿出自己的意見。也在2005年7月，支持怒江建水電站的民眾也上書中央領(lǐng)導(dǎo)，希望該水電工程早日動手。⑤正反兩方面對于是否興建怒江水電站形成了拉鋸戰(zhàn)，使得中央遲遲無法定奪。

在云南怒江建壩的案例中，可以看出環(huán)保非政府組織認(rèn)為這不符合民眾利益的訴求，因此聯(lián)名上書國務(wù)院，通過社會輿論來阻止不合理的公共政策。有專家一味的想要政府馬上動手修建怒江工程，而廣大人民群眾卻不愿意，這里就可以看出無論什么公共政策，總是會存在不同的利益群體進行博弈，從而導(dǎo)致在怒江建壩這個事件里出現(xiàn)了意見正反雙方長時間的拉鋸戰(zhàn)情況。這里非政府組織所扮演的就是公共政策方案的信息收集者、政策反饋者以及幫助政府抉擇政策方案的角色。在怒江建壩這個決定做出后，環(huán)保非政府組織將政策決定告知民眾，通過搜集民眾的意見并將其匯總上書，對中央怒江建壩這個政策有一個反饋。但是在我國非政府組織參與政府公共政策設(shè)定的案例不是很多，現(xiàn)在公共政策的制定還是以政府為主導(dǎo)，非政府組織扮演一個輔助角色。

五、結(jié)論

非政府組織在我國蓬勃發(fā)展，我國的社會公眾大家做主的意識也越來越強烈。由于非政府組織相對于政府具有十分鮮明的特點：公益性、社會性、民間性以及志愿性等特點，非政府組織與社會公眾的聯(lián)系是十分緊密的，這就使得政府在逐漸變成扁平化政府與服務(wù)型政府的過程中，為了政府制定的公共政策能夠符合大多數(shù)群體的利益，防止政策有所偏差以及偏向某些特定利益群體，就要求我國各類非政府組織可以參與到政府政策設(shè)定的過程中。在公共政策制定的過程中，政府與非政府組織之間的關(guān)系就不再是簡單的行政命令與服從的關(guān)系，而是雙方積極互動合作，互相依賴互相合作的伙伴關(guān)系。只有政府與非政府組織之間存在良好的溝通，才能使公共政策執(zhí)行后發(fā)揮最大的效用，滿足各個利益群體的訴求，從而實現(xiàn)全社會公共利益的最大化。政府要制定出一項合理的公共政策，就必須明確非政府組織如何參與公共政策制定，明確政府與非政府組織的角色如何定位，幫助非政府組織有力配合政府制定符合民眾利益訴訟求的公共政策，努力建構(gòu)社會主義和諧社會。（作者單位：上海師范大學(xué)法政學(xué)院）

注解：

①Salamon L.M，Anheier H.K.The Emerging Nonprofit Sector：An Overview[M].Manchester University Press，1995：1-10

②王騷，趙磊，公共政策制定中的民間組織參與，天府新論，2008，（1）：95

③唐建光，中國NGO：我反對！，中國新聞周刊，2004年第24期

④曹海東、張朋，怒江保衛(wèi)戰(zhàn)幕后的民間力量，http：//finance.sina.com.cn/g/20040524/1237774903.shtml

⑤郭少峰，兩院士上書建議開發(fā)怒江水電，新京報，2005年10月23日

參考文獻：

[1]Salamon L.M，Anheier H.K.The Emerging Nonprofit Sector：An Overview[M].Manchester University Press，1995：1～10.

[2]王騷、趙磊.公共政策制定中的民間組織參與.天府新論，2008（01）.

[3]唐建光.中國NGO：我反對！.中國新聞周刊，2004（24）.

[4][EB/OL]曹海東、張朋.怒江保衛(wèi)戰(zhàn)幕后的民間力量，http：//finance.sina.com.cn/g/20040524/1237774903.shtml.

[5]郭少峰.兩院士上書建議開發(fā)怒江水電.新京報，2005（10）