曾逍奕

摘 要 近年來(lái)，中國(guó)龐大的地方政府債務(wù)引起了社會(huì)關(guān)注，在中國(guó)的GDP總量已經(jīng)位居世界第一，經(jīng)濟(jì)增速多年超10%的情況下，地方政府怎會(huì)背負(fù)如此沉重的債務(wù)？本文將從地方債的現(xiàn)狀及原因著手，進(jìn)而提出一些解決措施。

關(guān)鍵詞 地方債置換；經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式；實(shí)體經(jīng)濟(jì)；財(cái)政體制改革

一、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及成因

2015年3月12日，財(cái)政部披露了首批地方存量債務(wù)置換的基本情況，財(cái)政部向地方下達(dá)1萬(wàn)億元地方政府債券額度置換存量債務(wù)，緊接著6月下發(fā)了第二批1萬(wàn)億置換額度。置換范圍都是2013年政府性債務(wù)審計(jì)確定的截至2013年6月30日的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)中、2015年到期需要償還的部分。據(jù)審計(jì)，截至2013年6月30日地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)中，2015年到期需償還18578億元。分地區(qū)的債券額度按照各地2015年到期債務(wù)和全國(guó)統(tǒng)一比例（53.8%）測(cè)算分配。而事實(shí)上，這2萬(wàn)億置換額度對(duì)于整個(gè)中國(guó)龐大的數(shù)十萬(wàn)地方債務(wù)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是杯水車(chē)薪。據(jù)析，截止2013年6月份年底僅是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)接近11萬(wàn)億，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)接近2.7萬(wàn)億，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)接近4.4萬(wàn)億（具體見(jiàn)表一）如果算上一些隱形債務(wù)如社保資金缺口等等，加之地方政府的漏報(bào)隱瞞，那么地方債務(wù)總額的數(shù)字可能會(huì)大的驚人。尤其引人矚目的是，中國(guó)的地方債務(wù)在兩年半的時(shí)間里增長(zhǎng)了67%，與GDP之比從26.7上升6.5%個(gè)百分點(diǎn)至33.3%。可見(jiàn)中國(guó)目前面臨的地方債務(wù)問(wèn)題形勢(shì)之嚴(yán)峻，如果不及時(shí)控制，一定會(huì)爆發(fā)地方性債務(wù)危機(jī)。

那中國(guó)如此龐大的巨額地方債務(wù)是如何形成的？在中國(guó)的GDP總量已經(jīng)位居世界第一，經(jīng)濟(jì)增速多年超10%的情況下，地方政府怎會(huì)背負(fù)如此沉重的債務(wù)？在筆者看來(lái)，最重要的一方面就是改革開(kāi)放三十多年來(lái)，中國(guó)形成了政府主導(dǎo)投資的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展靠政府開(kāi)展基礎(chǔ)投資建設(shè)，社會(huì)公益性項(xiàng)目建設(shè)，而政府財(cái)政收入遠(yuǎn)不能夠滿足投資建設(shè)的資金需求，因此政府只能被迫靠地方融資平臺(tái)進(jìn)行項(xiàng)目融資，占據(jù)其中最大的一部分就是銀行貸款。這部分貸款期限短、利息高，在以往中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)熱的幾年里，地方政府還能靠土地財(cái)政的收入勉強(qiáng)維持。但自2013年前，中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)斗轉(zhuǎn)直下，隨之引發(fā)的整個(gè)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈也幾近斷裂，實(shí)體經(jīng)濟(jì)同樣受到影響，地方政府的土地財(cái)政收入和稅收收入急劇下滑，債務(wù)危機(jī)立即顯現(xiàn)。與此同時(shí)，支撐了中國(guó)幾十年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式也走到了盡頭。嚴(yán)重的地方債務(wù)問(wèn)題亟待救星的出現(xiàn)，而此時(shí)地方債務(wù)置換應(yīng)運(yùn)而生，各地方政府看到了曙光。

二、解決龐大存量地方債的措施

地方債務(wù)置換對(duì)于緩解眼下的償債高峰期還是有益的，但是由于畢竟2萬(wàn)億的規(guī)模太小，并且這筆債務(wù)最終是要還的，只是延長(zhǎng)了期限，這實(shí)質(zhì)上還是給未來(lái)的地方財(cái)政增加償債負(fù)擔(dān)。因此這也只是權(quán)宜之計(jì)，只能是解決問(wèn)題的一個(gè)途徑而已。中國(guó)龐大的地方債務(wù)還需要通過(guò)其他措施來(lái)多管齊下，從而在根本上解決中國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題。就筆者看來(lái)，以下幾種措施也是解決方法：

（一）努力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)才是應(yīng)對(duì)地方債務(wù)的根本之策。地方債務(wù)最終還得靠地方自身財(cái)政收入才償還，而房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫的破滅勢(shì)必會(huì)讓土地財(cái)政土崩瓦解，所以債務(wù)償還還得必須靠稅收收入，由虛擬經(jīng)濟(jì)回歸到實(shí)體經(jīng)濟(jì)，通過(guò)制造業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇發(fā)展最終能夠提高政府財(cái)政收入，有了財(cái)政收入就能夠償還債務(wù)，從而這筆資金又重新回到市場(chǎng)上流通，帶來(lái)多倍的貨幣創(chuàng)造，從而這種良性有益的循環(huán)終究會(huì)把中國(guó)經(jīng)濟(jì)從地方債務(wù)的漩渦中拉出來(lái)。

（二）規(guī)范市場(chǎng)化運(yùn)作，尤其要規(guī)范地方融資平臺(tái)，厘清政府和市場(chǎng)的界限，合理定位地方政府的職能。準(zhǔn)確劃分中央和地方政府的事權(quán)，并以事權(quán)定財(cái)權(quán)，可以有效保證地方政府的資金使用需求，同時(shí)地方政府和中央可以聯(lián)合成立風(fēng)險(xiǎn)管理小組，使風(fēng)險(xiǎn)可控。

（三）推廣PPP模式，對(duì)于有收益性的公共項(xiàng)目可以引進(jìn)社會(huì)資本，對(duì)于部分項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)收入不足以支付利息的，要通過(guò)注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理，提高項(xiàng)目盈利能力。

（四）通過(guò)資產(chǎn)證券化的方式來(lái)處理存量債務(wù)，鼓勵(lì)地方資產(chǎn)管理公司購(gòu)置不良資產(chǎn)，用股權(quán)置換債券等方式來(lái)提高資產(chǎn)的使用率。努力降低資產(chǎn)閑置率、讓整個(gè)社會(huì)的各種資源流動(dòng)起來(lái)。

（五）建立科學(xué)合理的地方政府官員考核體系。在過(guò)去以往幾年，政府官員考核多以GDP增長(zhǎng)速度為標(biāo)準(zhǔn)，這種片面的考核方式使得地方官員極力通過(guò)地方融資平臺(tái)融資，高速發(fā)展地方大型項(xiàng)目建設(shè)，以追求GDP增長(zhǎng)。因此要想解決地方債務(wù)問(wèn)題，必須要改變以往錯(cuò)誤的考核體系，轉(zhuǎn)而把經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否可持續(xù)，是否高質(zhì)量作為考核標(biāo)準(zhǔn)。尤其可以把官員任期內(nèi)不合理的舉債償還情況納入考核體系，實(shí)現(xiàn)“自己借債，自我償還”，改變以往的“上一屆爛攤子由下一屆收拾”的惡性循環(huán)局面。

（六）實(shí)施全面的財(cái)政體制改革，建立完善的預(yù)算體系和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管，讓地方政府的財(cái)政更加透明化，推動(dòng)地方資產(chǎn)負(fù)債表編制，全口徑預(yù)算管理，尤其注意防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

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