山東省乳山市財政局　陳夕芹

完善地方財政支出 推進預算績效管理建設

山東省乳山市財政局陳夕芹

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)時期，經(jīng)濟發(fā)展主動放緩，經(jīng)濟結構加速優(yōu)化升級，加之我國進行“營改增”的稅制不斷深入，對地方財政產生了巨大影響。在這種情況下，只有不斷完善地方財政支出，推進預算績效管理建設，才能提高資源的利用效率，提高財政管理部門的工作水平。本文將以第三方視角對預算績效管理建設進行分析與研究，并提出提高預算績效管理水平的建議。

財務管理 財政部門 預算管理 績效評價

傳統(tǒng)的預算分配體制已經(jīng)完全不能適應當前的內外部環(huán)境，如果不及時進行優(yōu)化改進，將會直接影響財政分配的科學性。首先，在傳統(tǒng)的預算分配體制下，預算編制不科學、預算編制方法落后。其次，預算執(zhí)行效果不理想，監(jiān)督不到位，使得預算編制失去權威性。最后，預算支出結果難以問責，權責不統(tǒng)一，責任不明確；并且，預算評價機制不完善，沒有為下次預算分配提供經(jīng)驗與數(shù)據(jù)支持，導致同一問題不斷發(fā)生。

這三個主要問題會帶來一系列并發(fā)問題，例如，預算虛高、擴大規(guī)模、盲目上項等。雖然我國財政管理部門的流程相對完善，但普遍出現(xiàn)財政管理部門人員不足，工作量過大，因而影響工作質量的問題。因此，第三方機構參與財政預算項目支出績效目標管理，會很快成為地方政府預算改革的一個發(fā)展方向。

1　影響預算項目支出績效目標管理水平的重要因素分析

1.1理論基礎

對于預算項目支出績效目標管理，本文主要以績效管理理論為支出框架，結合財政管理部門預算項目支出績效目標管理的實際情況，進行框架設計。研究的理論基礎主要有兩個層面，分別是廣義理論基礎和狹義理論基礎，廣義理論基礎包括控制論、系統(tǒng)論、信息論，而狹義的理論基礎包括目標管理理論、成本收益理論、權變理論、激勵理論等。運用預算項目支出績效目標管理制度時，會直接或間接地使用到制度建設的理論基礎。

1.2研究思路

以部門和單位的編制項目支出預算為著手點，以項目單位績效自評為承接點，聯(lián)結第三方專家評價、財政管理部門核定項目預算，建設全面的預算項目支出績效目標管理制度，實現(xiàn)內外雙重建設，為制度建設提供良好的環(huán)境。

1.3指標設置

明確影響預算項目支出績效的主要因素之后，便可設計出各級各類、細化量化的評價指標。制度的設置必須基于“目標導向、過程控制”的基本思路，以各地區(qū)的《省級部門預算項目支出績效目標管理規(guī)程》為主要參考，并借鑒國內已有的財政績效評價指標體系，結合各地區(qū)的實際情況，建立適合本地區(qū)發(fā)展的、科學的預算項目支出績效管理制度。該項制度的設定，要從必要性、可行性、合理性、相關性、合規(guī)性、完整性這六方面進行分析與評估，從定性與定量兩個角度綜合考量預算項目的績效目標。

1.4權重確定

權重確定是建設預算績效管理制度的重要環(huán)節(jié)。權重是各級指標重要程度的綜合反映，其賦值合理與否關系到評價結果的客觀性，直接影響績效管理的最終效果。在建設預算績效管理制度時，主要采用三類方法，分別是主觀賦權法、客觀賦權法、主客觀綜合賦權法。其中主觀賦權法中包括層次分析法、專家調查法、模糊分析法等，是權重確定的理論基礎和實踐指導。

2　預算項目支出績效目標管理中存在的問題

2.1必要性方面

很多上馬項目是否符合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展實際情況有待考證，社會發(fā)展一味追求“高、大、上”，是現(xiàn)在很多地區(qū)都存在的問題，發(fā)展速度過于超前，例如，三四線城市的環(huán)保物聯(lián)網(wǎng)項目根本不符合當?shù)匕l(fā)展實際。另外，很多項目可在既有的基礎項目上進行升級改造，但很多地方都推倒重來，造成巨大的資源浪費，給國家財政造成重大損失。還有，很多地區(qū)的政府采購環(huán)節(jié)也出現(xiàn)了問題，一些物品是否有采購的必要性有待商榷。最后，個別項目背離政策初衷和輿論環(huán)境，急功近利地追求短期效益，如文藝演出專項。目前，我國正大力推行“走基層、轉作風、改文風”，在該項政策的大背景下，地方政府應當明確工作重點與工作實質，將精力放在基層文藝演出，而非閉門排練精品節(jié)目，沖擊專業(yè)獎項，忽視基層百姓的文藝需求。

2.2可行性方面

項目上馬前必須要進行詳盡的可行性分析，但一些地區(qū)卻忽視了這一點，造成眾多項目缺乏內容詳實、論證充分的可行性分析報告，使得項目上馬后帶來一系列財政和社會輿論風險。還有一些預算單位的認識存在一定偏差，錯將上級的批復、工作計劃等同于可行性分析，而未根據(jù)部門情況及項目特點進行深入研究。同時，在可行性報告的制度設計上也存在問題，比如，一些單位將可行性分析報告委托給社會機構編制，但在商業(yè)利益因素的影響下，可能導致可行性報告演變成“必行報告”，使得可行性分析制度的作用沒有充分發(fā)揮出來或作用效果不明顯。

2.3合理性方面

2.3.1指標設置存在問題

指標設置是預算績效管理中的關鍵環(huán)節(jié)，如果指標設置存在問題，則直接影響預算管理的質量與水平。指標設置應當對績效總體目標進行細化、量化，并且績效指標必須具有可測量的特性。但很多預算管理部門都做的不理想，例如，在培育企業(yè)上市項目申報表中，只籠統(tǒng)地敘述了要達到的目標，卻并沒有針對性的經(jīng)濟績效指標，從而導致預算績效的虛化、泛化。

2.3.2支出結構不合理

支出結構不合理主要有三方面體現(xiàn)分別是：（1）一些項目使用模糊化處理方式爭取更多預算，造成資源浪費，經(jīng)費虛增，使得一些多余預算款項用途不明，滋生了舞弊現(xiàn)象；（2）還有一些項目在爭取預算方面采用堆砌概念的方式，這種方式也沒有根據(jù)項目實際需要進行預算申請；（3）重復列支擴大預算規(guī)模。這三種情況都是預算支出結構不合理的體現(xiàn)，直接導致預算整體虛高，增加了納稅人的負擔。

2.4完整性方面

2.4.1一些項目在預算績效管理方面，沒有體現(xiàn)完整性

例如，在預算支出明細中缺乏測算依據(jù)、計算過程及可比性價格。預算支出明細過于簡略是很多地區(qū)財政管理部門出現(xiàn)的問題，并在測算過程中沒有計算，所以導致無可比價格的支出“明細”。

2.4.2 一些單位的部分項目準備不充分、提交不及時

多數(shù)預算單位都能積極配合第三方，落實申報工作，但一些單位存在認識不足的問題，不能夠認識到預算支出引入第三方評價的重要性。

3　對策建議

3.1預算編制單位提高工作質量的措施

3.1.1科學地選擇上馬項目

上馬項目要符合實際需求，謹慎選擇項目申報，嚴謹編制預算，據(jù)實列支資金。預算單位要了解內外部的實際情況，根據(jù)實際情況上馬相應項目，不能上馬超前項目，也不能上馬滯后項目。預算單位要以軟、硬設施的基本情況為準，上馬與之實力相適應的項目，并且做好相應的預算管理，控制預算規(guī)模，據(jù)實列支明細。

3.1.2做好可行性研究與分析

項目上馬前做好可行性研究分析是必需的前提措施?？尚行苑治鲆酝度氘a出為基礎，然后進行相應的研究論證。各預算單位應該對申報的項目進行全面、深入的分析研究，提供詳實的數(shù)據(jù)支撐、客觀的風險評估，以便財政管理部門優(yōu)化資源配置。通過可行性分析可以有效提高資源利用效率，提高項目的成功率，節(jié)約資金。

3.2對財政管理部門而言

3.2.1確定兩庫制度

所謂的兩庫指的是項目支出的地區(qū)性項目庫和個性化指標庫內容。單位要明確“要預算，先入庫”的基本原則，由財政管理部門對預算單位申報的項目進行評審，確定其績效目標的虛實，根據(jù)實際情況的需求，擇優(yōu)入庫。

3.2.2貫徹落實問責制度，做到權責統(tǒng)一

預算績效管理建設相應的問責配套制度，做大權責統(tǒng)一。根據(jù)績效管理理論，績效考核評估只是前面績效管理的一個手段，評價結果的應用才是績效管理的目的所在，所以，財政管理部門要根據(jù)績效結果及時做出相應的調整，并堅持“基于結果、績效導向”的原則，切實引導預算單位注重財政資金的支出效果。對于績效評價結果的應用，首先財政管理部門要作為下次預算的編制數(shù)據(jù)基礎和參考依據(jù)，其次是將預算申報時的評價結果與預算管理的評級結果進行分析比較，最后是將評價結果適時公布，以提高預算透明度，并接受公眾的監(jiān)督。

4　結語

在目前經(jīng)濟發(fā)展越來越復雜的時代背景下，傳統(tǒng)的預算管理轉向預算績效管理已是不可扭轉的趨勢，只有做好相應的預算績效管理制度建設工作，才能達到節(jié)約成本、提高資源利用效率的目的。

［1］ 北京市財政局.構建全過程全覆蓋預算績效管理體系［J］.中國財政，2013（24）.

［2］ 夏先德.全過程預算績效管理機制研究［J］.財政研究，2013（04）.

［3］ 楊圣怡.新績效預算：中國預算改革的遠期目標［J］.經(jīng)濟研究導刊，2012（30）.

F810.7

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2096-0298（2015）12（a）-140-03