崔春麗

中共涇川縣委黨校

村民自治制度推進的路徑探析

崔春麗

中共涇川縣委黨校

村民自治制度自推行以來，在學術界就存在廣泛爭議。盡管這一新生事物存在著諸多問題，但在中國近30年來的實踐表明，村民自治不僅存活著，而且也在發(fā)展中。本文通過對村民自治的內涵和困境分析，提出村民自治制度推進可以從弱化國家在村內的公權力和村民組織化兩個方面來進行。

村民自治；公權力退出；村民組織化

一、村民自治的內涵

《中華人民共和國憲法》第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”《村民委員會組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織?！贝迕褡灾卧谖覈褪侵笍V大農(nóng)民群眾在中國共產(chǎn)黨的領導下依據(jù)憲法和其他法律的規(guī)定直接行使民主權利，進行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。村民自治的主體是本村成年村民，客體是本村的公共事務和公益事業(yè)，實現(xiàn)形式突出地表現(xiàn)為直接參與，主要內容是“四個民主”，自治組織包含村委會、村民會議、村民代表會（村民議事會）。村民自治有對其起著根本指導作用并貫穿始終的必須遵循的基本原則，主要是堅持黨的領導的原則、堅持民主的原則、堅持依法辦事的原則。

二、村民自治面臨的主要困境

經(jīng)過30年的時間，農(nóng)村基層民主自治已經(jīng)走上了健康發(fā)展的軌道。目前，全國31個省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)制定或修訂了《村民委員會組織法》實施辦法或村委會選舉辦法，使村民自治有了更加具體的法律法規(guī)保障。但是，村民自治的推進并不是一帆風順的，還存在著許多現(xiàn)實的困境，而這些主要困境歸根結底還是“自”和“治”的問題，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

一是“四個民主”流于形式，尤其是選舉。如行政意圖對民主選舉的干擾；宗族、家族、非正式組織等因素對民主選舉的消極影響；“賄選”現(xiàn)象廣泛存在；選舉秩序混亂，選舉程序有待改進；村民參與選舉的積極性不高。

二是村“兩委”工作協(xié)調難。從村委會的黨村關系看，由于長期的一元化領導，尤其在廣大農(nóng)村的權力之爭，導致村“兩委”對抗，帶來的結果就是村委主任失職、管理不善，村支書不交章。

三是鄉(xiāng)村關系不明。鄉(xiāng)內實行包村制，派駐村干部，使得國家的行政權力掌控村。鄉(xiāng)干預村內選舉，村財鄉(xiāng)管，鄉(xiāng)對村采用的是一種誘致性的管制。而村完全聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，極力想法設法避免被鄉(xiāng)控制。

以上主要問題的實質是自治權力運作的異化，表現(xiàn)為：首先是自治主體異化，自治的主體本該是村民，但現(xiàn)在呈現(xiàn)出的卻是村委會自治、村主任自治或支書自治；其次是自治形式的異化，《村民委員會組織法》中的直接民主是指全體村民直接參加村民大會。而目前是村民代表大會，是間接民主，還有很多地方是沒有召開村民大會或村民代表大會的無民主形式；最后是自治組織的職能異化，當下的自治組織還是以經(jīng)濟職能為主，為村民提供的公共服務少。

二、推進村民自治的路徑

在當下全球化的大背景下，民主已然成為潮流。中國作為一個后起發(fā)展中國家，走一條民主化的政治道路成為必然選擇，也是社會主義的本質要求。社會主義初級階段的民主形式由于受客觀條件限制，是基層直接民主與以人民代表大會制為載體的間接民主的結合。但是，缺乏直接民主為基礎的間接民主形式很難保證人民的代表不“反仆為主”，因此必須發(fā)展直接民主以彌補間接民主的不足，解決好村民民主的問題和民主發(fā)展方向的問題。主要可以從以下兩個方面著手：

一是弱化國家在村內的公權力。也就是弱化公權力在村的代理人，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村支書。就目前大的政治體制格局不變的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全退出村是不可能的。但這并不意味著就無法走出村民自治的困境，因為當經(jīng)濟發(fā)展到一定程度的時候，就會給改革帶來一定的契機。如稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減少了稅收任務，減輕了對村的控制，可以充分利用好這個時機使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸退出村。

村支書是鄉(xiāng)村治理的領導核心，也是公權力的代表，當前的政治體制下是不可能退出的。實踐中比較好的弱化這種公權力代理人的做法是“兩票制”、“公推公選”、“雙推制”等。通過先由村民投出村支書候選人的方式使得村支書與村主任的權力來源趨同，權力來源趨同必然會導致政治行為趨同，使村民對這兩者的權力認同趨于一致，有助于改善村“兩委”關系，也為村支書的公權力退出提供了可能，擴大了村民的自治空間。

二是村民組織化?，F(xiàn)在的農(nóng)民之所以沒有能力抵御強大的公權力的侵入的一個重要的原因就是村民的原子化和碎片化，因此有必要發(fā)展村民的組織化程度。如培育農(nóng)村的NGO，成立農(nóng)會。農(nóng)會可以作為一個社會整合組織，代表和維護農(nóng)民的利益，由農(nóng)民自愿參與，在法律許可的框架下行動。它可以宣傳國家的政策，反應農(nóng)民的訴求，引導農(nóng)民如何勤勞致富，在農(nóng)民權益受到侵犯的時候，農(nóng)會可以提供組織的支援。

總結

國家實行村民自治的初衷是維持秩序，保持穩(wěn)定，但在政治民主化的潮流下，村民自治制度已經(jīng)被打上了完善鄉(xiāng)村治理，推進基層民主，實現(xiàn)全面直接民主關鍵一步的烙印。它可能會經(jīng)歷從完善村內民主上推到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主、市縣級民主、省及整個國家的政治民主。因此，從大的方面看，現(xiàn)在首先要做的就是發(fā)展經(jīng)濟，為村民自治提供充足的物質保障；其次是完善法律法規(guī)，為村民自治提供合法依據(jù)；最后是營造良好的文化環(huán)境，培育國人經(jīng)濟獨立、人格獨立和判斷力獨立等民主自治意識。

崔春麗（1988-），女，中共涇川縣委黨校助理講師，社會學碩士。