李景治

〔摘要〕黨政“一把手”，掌握相當(dāng)大的權(quán)力，但權(quán)力要與責(zé)任相匹配，掌握多大權(quán)力，就要負多大責(zé)任。讓責(zé)任管住權(quán)力，是用制度管權(quán)管事管人的重要舉措，也是反腐敗斗爭的利器。為此，要建立健全責(zé)任追究制度，明確掌握多大權(quán)力，就要負多大責(zé)任，運用多大權(quán)力，就要承擔(dān)多大風(fēng)險和后果。要進一步完善崗位責(zé)任制，區(qū)分集體責(zé)任和個人責(zé)任，確定責(zé)任追究的時間范圍，明確責(zé)任追究的主體，規(guī)范責(zé)任追究的具體制度、方式方法和操作程序，強化法律責(zé)任追究制度。讓責(zé)任管住黨政“一把手”的決策權(quán)和干部任用權(quán)。

〔關(guān)鍵詞〕黨政“一把手”;責(zé)任;權(quán)力;責(zé)任追究制度

〔中圖分類號〕D630.1〔文獻標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）03-0005-08

權(quán)力集中，又缺乏有效制約監(jiān)督機制，是一些黨政“一把手”濫用職權(quán)，乃至以權(quán)謀私、貪污腐敗的重要原因。因此，黨的十八屆三中全會強調(diào)，要“加強和改進對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督”?！?〕對權(quán)力制約和監(jiān)督的根本之策是，把權(quán)力關(guān)進制度籠子，即堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行。權(quán)力要與責(zé)任相匹配，掌握多大權(quán)力，就要負多大責(zé)任。權(quán)力的運用不受責(zé)任的約束，就會失誤、失控、失敗。因此，習(xí)近平同志強調(diào)，“干部就要有擔(dān)當(dāng)，有多大擔(dān)當(dāng)才能干多大事業(yè)，盡多大責(zé)任才會有多大成就。不能只想當(dāng)官不想干事，只想攬權(quán)不想擔(dān)責(zé)，只想出彩不想出力”?！?〕但用制度管權(quán)管事管人，需要建立一整套具體而完善的制度體系，其中包括用責(zé)任管住黨政“一把手”權(quán)力的具體制度。最重要的是，建立健全“責(zé)任追究制度”?！?〕也就是說，通過明確責(zé)任、法定責(zé)任與追究責(zé)任，管住黨政“一把手”的權(quán)力。

一、建立健全責(zé)任追究制度

長期以來，官本位的思維模式根深蒂固。掌握權(quán)力創(chuàng)造輝煌政績，以謀取更大、更顯赫的權(quán)力，就成為一些人的奮斗目標(biāo)。權(quán)力是黨和人民所賦予的，是用來治國理政、造福于民的。然而，對相當(dāng)一部分黨政“一把手”來說，權(quán)力既運用于治國理政，造福于民，又是實現(xiàn)個人的理想抱負和人生價值的工具。革命與世俗、公與私相互混雜的權(quán)力觀和政績觀，往往使權(quán)力脫離責(zé)任，使決策不計后果，從而導(dǎo)致了權(quán)力的濫用、失范和失誤，乃至造成以權(quán)謀私、貪污腐敗的滋生蔓延。所以，要制約和監(jiān)督權(quán)力，就必須始終堅持立黨為公，執(zhí)政為民，讓責(zé)任管住權(quán)力。要建立健全責(zé)任追究制度，明確掌握多大權(quán)力，就要負多大責(zé)任，運用多大權(quán)力，就要承擔(dān)多大風(fēng)險和后果。為此，要研究和解決以下幾個至關(guān)重要的問題。

第一，完善崗位責(zé)任制。完善崗位責(zé)任制，明確黨政一把手的權(quán)力和責(zé)任，是建立健全責(zé)任追究制度的前提和基礎(chǔ)。領(lǐng)導(dǎo)班子每個成員，都應(yīng)當(dāng)掌握與其工作職責(zé)相一致的決策權(quán)，這樣才能做到分工明確、責(zé)權(quán)一致、敢于負責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)。各級領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)該堅持集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負責(zé)的制度，重大決策應(yīng)由集體做出。但具體工作進程中的決策權(quán)應(yīng)由主管領(lǐng)導(dǎo)具體負責(zé)，否則工作中就容易出現(xiàn)相互推諉、無人負責(zé)的現(xiàn)象。正如鄧小平所批評的，“我們的黨政機構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中，長期缺少嚴(yán)格的從上而下的行政法規(guī)和個人負責(zé)制，缺少對于每個機關(guān)乃至每個人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)定，以致事無大小，往往無章可循，絕大多數(shù)人往往不能獨立負責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問題，只好成天忙于請示報告，批轉(zhuǎn)文件”。〔4〕當(dāng)然分工不分家，一把手要做好統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作，要對領(lǐng)導(dǎo)班子每個成員的工作進行宏觀的指導(dǎo)和監(jiān)督，這樣才能形成“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力運行機制。〔5〕黨的十八大報告指出，要“確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”，“建立健全決策問責(zé)和糾錯制度”?！?〕黨的十八屆三中全會強調(diào)，“規(guī)范各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)”。〔7〕

黨政一把手權(quán)力最大，責(zé)任也最重。一個地區(qū)、部門工作好壞，首先取決于黨政一把手水平高低、能力強弱、決策對錯。工作出了問題，也首先要追究黨政一把手的責(zé)任。因此，建立嚴(yán)格的分工和崗位責(zé)任制，必須明確和公開黨政一把手的權(quán)力和責(zé)任。黨政一把手主要權(quán)力和責(zé)任是，把握方向、掌管全面、負責(zé)監(jiān)管。把握方向，就是堅決貫徹落實中央的精神，并結(jié)合本地區(qū)、本部門的具體情況，民主決策、科學(xué)決策，制定正確的方針政策和發(fā)展規(guī)劃。發(fā)展方向出了問題，無疑要追究黨政一把手的責(zé)任。掌管全面，就是發(fā)揮宏觀指導(dǎo)和總體領(lǐng)導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)班子各成員之間的工作。負責(zé)監(jiān)管，就是對中央精神貫徹落實、領(lǐng)導(dǎo)班子決策執(zhí)行、各方面工作進展進行督促檢查。鄧小平主張“副職分管”，“正職監(jiān)管”，就是要求黨政一把手站得高，看得遠，抓大事，引導(dǎo)和督促副職抓緊抓好分管工作，而不直接管具體工作、具體事務(wù)。具體工作出了問題，首先要追查分管副職的責(zé)任，重要問題才追查黨政一把手的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

第二，區(qū)分集體責(zé)任和個人責(zé)任。責(zé)任追查制度是約束黨政“一把手”行使權(quán)力的一個“緊箍咒”，但由于我們實行集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負責(zé)的制度，任何重要決策都是以領(lǐng)導(dǎo)班子的名義作出的。法不責(zé)眾，出了問題也難以追究領(lǐng)導(dǎo)班子的集體責(zé)任，從而使責(zé)任追究制度始終停留在紙面上，難以真正貫徹落實。因此，要貫徹落實責(zé)任追查制度，就要分清集體責(zé)任和個人責(zé)任。

其一，要追究領(lǐng)導(dǎo)班子的集體責(zé)任。任何一項重要舉措的出臺，一般都要經(jīng)過集體討論、集體決策，每個領(lǐng)導(dǎo)班子成員，都要表態(tài)和投票。因此，除了明確表態(tài)和正式投票不贊成，乃至反對該項舉措的領(lǐng)導(dǎo)班子成員之外，其他人都要負一定的責(zé)任，并視問題的大小嚴(yán)重程度給予相關(guān)人員批評教育或紀(jì)律處分。而黨政一把手作為黨委班子的班長和行政領(lǐng)導(dǎo)班子的班長，無疑要負領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任同領(lǐng)導(dǎo)班子一般成員所負的責(zé)任相比，是第一位的和最重要的。例如，一些地方和部門出現(xiàn)了貪污腐敗的窩案，乃至塌方式的腐敗，雖然不能說那里的領(lǐng)導(dǎo)班子人人腐敗，全軍覆沒，但多數(shù)人都深陷腐敗的泥潭。這樣的所謂集體責(zé)任，能不追究嗎？黨政“一把手”本應(yīng)率先垂范，模范遵守黨紀(jì)國法和黨風(fēng)廉政的各項規(guī)定，但卻帶頭腐敗，并帶動領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員一起腐敗，這樣的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，能不追究嗎？當(dāng)然，也不排除黨政“一把手”是被其他人拉下水的，但他們畢竟沒有進行有效的抵制，并防止腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，也應(yīng)該負領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

其二，要追究黨政“一把手”的個人責(zé)任。也就是說，要追查黨政“一把手”在重大事項的決策和重要干部任用上，個人所負的責(zé)任。按照慣例，任何重大決策往往都圍繞黨政“一把手”所提出的思路、建議、初步方案進行的。領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員的集體討論，只不過是對這些思路、建議、方案進行補充、完善而已，一般不會提出顛覆性的意見。如果決策失誤，產(chǎn)生嚴(yán)重后果，應(yīng)該追究黨政“一把手”的決策責(zé)任。重要干部任用，一般也是由黨政“一把手”首先推薦提名人選。在討論審議的過程中，他們不可避免要發(fā)揮引導(dǎo)作用。因此，干部的提拔重用權(quán)實際上是掌握在黨政“一把手”的手里。那么，被提拔重用的干部出了問題，追究黨政“一把手”的責(zé)任，也是合乎情理的。追究黨政“一把手”的責(zé)任，重點要調(diào)查他們同被提拔重用的干部之間是否存在權(quán)錢交易、跑官要官、買官賣官的問題。總而言之，完善責(zé)任追查制度，必須區(qū)分、細化和規(guī)范集體責(zé)任和個人責(zé)任，重點抓住黨政“一把手”的個人責(zé)任。

第三，確定責(zé)任追究的時間范圍。黨的十八屆四中全會通過了全面推進依法治國若干重大問題的決定。為了貫徹這一決定，進一步改善司法審判制度，提高司法審判的公正性、準(zhǔn)確性，司法界提出建立司法審判終身追究的制度。也就是說，法官要對其判案終身負責(zé)，一旦出現(xiàn)重要的冤假錯案，就要依法追究法官的審判責(zé)任。其目的在于增強法官的責(zé)任意識，真正做到依法判案、公正司法、認(rèn)真司法，堅決杜絕知法犯法、貪贓枉法、玩忽職守、草菅人命等行為。原則上這一嚴(yán)格的追究制度，其他部門、領(lǐng)域均可借鑒。但對黨政“一把手”行使權(quán)力責(zé)任的追究，情況比較復(fù)雜，不一定簡單照搬判案追究的制度。追查的時間范圍要因事而異，具體問題具體分析，不能搞“一刀切”?？梢栽囆袃煞N時間范圍的追究制度。

其一，建立健全彈性追究制度。黨政“一把手”的有些決策很快就能看出結(jié)果，例如，為了加快GDP的增長，為了搞政績工程、形象工程，大肆拆遷征地，破壞了耕地，污染了環(huán)境，透支了資源，激化了社會矛盾。凡此種種，就應(yīng)盡快追究決策者的責(zé)任。對于黨政“一把手”關(guān)于該地區(qū)、部門經(jīng)濟與社會發(fā)展的重大決策，包括經(jīng)濟與社會發(fā)展的中長期規(guī)劃的制定，短期內(nèi)還難以看出具體結(jié)果。對這類決策責(zé)任的追究，就要延后進行，可以結(jié)合對計劃完成的檢查工作一起進行。這種決策責(zé)任追究的時間跨度就要長一些，可考慮定為五到十年。但考慮到干部經(jīng)常會調(diào)動工作，這種責(zé)任的追究應(yīng)當(dāng)是跨地區(qū)、跨部門的。黨政“一把手”在某個地區(qū)或部門做出了重大決策，即使已經(jīng)調(diào)離該地區(qū)或部門，即使已經(jīng)升遷擔(dān)任更高的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也要追究其當(dāng)時的決策責(zé)任。重大工程項目的質(zhì)量及其對環(huán)境的影響，甚至可以實行責(zé)任終身追究制度。黨政一把手不能只攬權(quán)，只要出彩，不負責(zé)任。黨政一把手的工作要經(jīng)得起時間的檢驗、歷史的考驗。這樣既可以約束黨政“一把手”的決策權(quán)，盡最大努力保證決策的科學(xué)性、正確性，又可以大大減少政績工程、形象工程、“豆腐渣工程”的建設(shè)。

其二，建立健全任期追究制度。這主要適用于兩個方面，一方面，對黨政“一把手”任期內(nèi)的主要工作進行責(zé)任追究。迄今為止，我們堅持得比較好的是干部到任的審計工作，即對即將卸任的黨政“一把手”及其所負責(zé)部門的財務(wù)情況進行全面審計，并要給出正式的審計結(jié)論。對于審計中發(fā)現(xiàn)的問題，黨政“一把手”要及時進行說明和答復(fù)。如果這些問題涉及違法亂紀(jì)，貪污腐敗，有關(guān)部門還要跟進，立案調(diào)查處理。這無疑也是一種用責(zé)任約束權(quán)力的方式。另一方面，對提拔任用干部的情況進行責(zé)任追究。人總會要變的，干部也不例外。一些原來廉潔奉公的干部，過若干時間，也許擋不住金錢美色的誘惑而走上貪腐之路。黨政“一把手”對任用這些干部要負有不可推卸的責(zé)任，但要求他們對其終身負責(zé)也是不公平、不合理的。比較公平合理的辦法是，要求黨政“一把手”對他們?nèi)斡玫母刹吭谄湟粋€任期內(nèi)的表現(xiàn)負責(zé)。也就是說，被任用的干部在其任期內(nèi)出現(xiàn)了重大問題，就要追究任用他們的黨政“一把手”的責(zé)任。當(dāng)然，這一時間跨度也不是絕對的，責(zé)任的追究要視具體情況而定。

第四，明確責(zé)任追究的主體。長期以來，對權(quán)力的制約監(jiān)督未能有效發(fā)揮作用，其中一個重要的原因是，制約監(jiān)督的主體模糊。也就是說，由哪個部門具體擔(dān)負制約監(jiān)督責(zé)任不明確。因此，改革和完善對權(quán)力的制約監(jiān)督，就有必要進一步明確制約監(jiān)督的主體。同樣，建立健全責(zé)任追究制度，也需要明確擔(dān)負追究責(zé)任的主體。責(zé)任追究制度的主體，至少應(yīng)包括以下幾個方面。

其一，黨代會、人代會。黨的代表大會是同級黨組織的權(quán)力機關(guān)。黨的代表大會選舉產(chǎn)生黨的委員會，黨的委員會選舉產(chǎn)生其常委會、書記、副書記。包括書記在內(nèi)的常委會要對黨的委員會和代表大會負責(zé)，要向其報告工作并接受其監(jiān)督。在每五年召開的黨代會上，黨委書記要作工作報告，其中包括對過去五年工作的匯報。黨代會和黨的委員會對工作報告的討論、審議，實際上也是一種責(zé)任追究制度。工作報告的通過，既是對以往工作的肯定，也是對未來工作方針的認(rèn)可。但這種制約監(jiān)督，畢竟是比較宏觀的、寬泛的。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)建立健全責(zé)任追究制度，由黨代會，特別是黨的委員會，對常委會和黨委書記進行責(zé)任追究。

各級政府的組成人員，都是由同級人民代表大會選舉或決定的，這些政府干部，特別是行政“一把手”，都應(yīng)向同級人代會或其常委會報告工作，并接受其監(jiān)督。一旦工作中出現(xiàn)重大失誤，產(chǎn)生嚴(yán)重后果，人代會或其常委會有權(quán)對相關(guān)的干部，包括行政“一把手”進行質(zhì)詢、問責(zé)、直至將其罷免。毫無疑問，人代會及其常委會是對行政“一把手”實行責(zé)任追究的主體。

其二，中央和上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。各級黨政機關(guān)、黨政“一把手”既要對同級黨代會、人代會負責(zé)、接受其監(jiān)督，又要對中央和上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)負責(zé)、接受其監(jiān)督。就此而言，中央和上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)也是責(zé)任追究制度的主體。中央和上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的責(zé)任追究，除了上述內(nèi)容，其重點應(yīng)當(dāng)集中在中央的路線和方針政策貫徹落實的情況，以保證政令暢通，上下行動一致。責(zé)任追究，要嚴(yán)肅查處違背中央路線和方針政策的行為，防止和反對上有政策下有對策的錯誤做法，以及地方主義、部門利益至上等等。

其三，專門的監(jiān)督機構(gòu)。紀(jì)委是黨內(nèi)的專門監(jiān)督機關(guān)，紀(jì)委由同級黨代會選舉產(chǎn)生。其主要職責(zé)是，對同級黨組織的黨員干部遵守黨章黨紀(jì)、執(zhí)行黨的決議等情況進行監(jiān)督。黨的十八屆三中全會以來，中央進一步明確要落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，“加強對同級黨委，特別是常委會成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)作用”。〔8〕常委會成員當(dāng)然包括黨委“一把手”，因此，紀(jì)委也是對黨委“一把手”進行責(zé)任追究的主體。同時，中央和上級紀(jì)委對下級黨委，包括黨委“一把手”，也擁有責(zé)任追究的權(quán)力。

行政監(jiān)督部門，包括政府監(jiān)察部門、審計部門，也是責(zé)任追究的主體。它們進行責(zé)任追究的方式比較特別，但很專業(yè)。例如，各級政府部門都要定期接受審計部門的審計，其中包括財政收支情況、各項經(jīng)費的使用，都要進行檢查統(tǒng)計，其結(jié)果還要向上級報告、向社會公布。這種形式的責(zé)任追究富有成效，得到社會的高度贊揚，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持。

其四，廣大人民群眾。人民是國家和社會的主人，無疑也是實行責(zé)任追究制度的主體。要讓人民群眾在責(zé)任追究中真正發(fā)揮作用，必須創(chuàng)造必要的條件，拓展暢通的渠道。一是人民群眾必須充分享有知情權(quán)。各級黨政機關(guān)要做到黨務(wù)公開、政務(wù)公開，以及黨政“一把手”的決策和干部任用情況公開。黨政“一把手”的決策和任用干部，都要接收實踐的檢驗，接受廣大人民群眾的檢驗。只有得到人民群眾的擁護，決策才是成功的，所任用的干部才是好干部。二是必須拓展渠道、搭建平臺，讓人民群眾有可能進行責(zé)任追究工作。人民群眾的意見要有地方提，有機會表達，媒體、網(wǎng)絡(luò)都應(yīng)盡可能向人民群眾打開方便之門。應(yīng)當(dāng)建立健全民意調(diào)查系統(tǒng)。人民群眾的意見應(yīng)盡快、順暢反映到有關(guān)部門，并得到及時處理。各級黨政一把手應(yīng)當(dāng)要認(rèn)真研究整改措施，絕不能文過飾非，壓制不同意見。

第五，規(guī)范責(zé)任追究的具體制度、方式方法和操作程序。讓責(zé)任管住權(quán)力，必須不斷完善責(zé)任追究的具體制度、方式方法和操作程序，真正解決如何進行追究的問題。其一，正式簽訂責(zé)任認(rèn)定書。責(zé)任認(rèn)定書，由責(zé)任追究主體和被追究的對象共同簽訂。黨的全委會、人大常委會，可分別代表責(zé)任追究主體，與黨政一把手簽訂責(zé)任認(rèn)定書。責(zé)任認(rèn)定書應(yīng)明確規(guī)定雙方的權(quán)力與責(zé)任、責(zé)任追究的方式方法。責(zé)任認(rèn)定書對于責(zé)任追究的規(guī)定，盡量做到簡明扼要，具有可操作性，避免空洞闡述。例如，決策責(zé)任認(rèn)定書，應(yīng)當(dāng)寫明決策要實現(xiàn)的目標(biāo)及其方式方法，也要寫明黨政“一把手”應(yīng)具體承擔(dān)的責(zé)任。又如，干部任用責(zé)任認(rèn)定書，應(yīng)寫明黨委“一把手”所負的責(zé)任，也要寫明被任用的干部在哪些方面出現(xiàn)了問題要追查黨委“一把手”的責(zé)任。值得注意的是，責(zé)任認(rèn)定書也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，要追究黨政一把手不作為責(zé)任。當(dāng)一天和尚撞一天鐘，辦事推諉拖拉，或怕承擔(dān)責(zé)任而不干事者，都應(yīng)當(dāng)受到責(zé)任追究。

其二，加強經(jīng)濟責(zé)任審計、政績考核、黨紀(jì)審查。經(jīng)濟責(zé)任審計是對相關(guān)地區(qū)、部門，及其黨政一把手財務(wù)收支情況進行審查。其重點是審查各項開支是否符合國家財務(wù)制度，有無違規(guī)擴大“三公”開支，是否存在挪用、私吞公款、以權(quán)謀私等現(xiàn)象。政績考核，是對黨政一把手完成工作計劃和任務(wù)情況進行審查。行政一把手要向人大及其常委會匯報工作、接受監(jiān)督。黨委書記要向黨代會和全委會匯報工作、接受監(jiān)督。以上兩項工作已形成制度，現(xiàn)在的問題是，要真正落到實處，防止走過場。黨紀(jì)審查，是當(dāng)前反腐斗爭的迫切需要，應(yīng)當(dāng)進一步加強。這一工作可以結(jié)合中央和省部巡視工作進行，重點審查黨政一把手是否存在違法亂紀(jì)、貪污腐敗問題。

其三，大力推進質(zhì)詢、問責(zé)制度。黨代會及其全委會、人代會及其常委會，就經(jīng)濟責(zé)任審計、政績考核、黨紀(jì)審查中出現(xiàn)的問題以及其他問題，都可以對黨政“一把手”直接進行質(zhì)詢。凡是黨政一把手涉嫌違法違紀(jì)，都可以對其啟動問責(zé)程序。也可以要求其引咎辭職，或者將其罷免。問題嚴(yán)重者，應(yīng)將其移送司法部門追究其法律責(zé)任。

此外，要確定責(zé)任追究的重點。責(zé)任追究的范圍，應(yīng)該涵蓋黨政“一把手”工作所涉及的所有范圍。然而，責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)突出重點，不能眉毛胡子一把抓，更不能撿了芝麻丟了西瓜。無論對于責(zé)任追究的主體，還是被追究的對象，都需要進一步明確和細化追究的重點。

第六，強化法律責(zé)任追究制度。中央反復(fù)強調(diào)，黨要依法治國、依法執(zhí)政，政府要依法行政，黨和國家干部要依法辦事?！包h員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。”“黨政主要負責(zé)人要履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)”，〔9〕要把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系。也要把能不能遵守法律、依法辦事作為考察、評價和檢查干部重要標(biāo)準(zhǔn)。凡是辦事不遵紀(jì)守法，乃至違法亂紀(jì)者，都要追究其責(zé)任。不僅要追究其黨員干部和行政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，而且要追查其法律責(zé)任。不僅要將貪官污吏繩之以法，而且要追究瀆職、決策失誤干部給國家與人民造成嚴(yán)重損失的法律責(zé)任。

二、讓責(zé)任管住黨政一把手的決策權(quán)

決策權(quán)是黨政“一把手”的核心權(quán)力，它對其工作好壞、政績大小以及相關(guān)地區(qū)部門的發(fā)展，起著至關(guān)重要的作用。決策正確，就會推動相關(guān)地區(qū)、部門經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，民生不斷改善，并能維護社會的和諧穩(wěn)定。決策失誤，輕則阻礙相關(guān)地區(qū)、部門經(jīng)濟的持續(xù)健康和民生的改善，影響社會的和諧穩(wěn)定;重則會給國家和人民造成巨大的損失。如果決策因違法亂紀(jì)而出現(xiàn)錯誤，就會造成災(zāi)難性的后果。如果決策是出于私心，是為自己、家人和利益相關(guān)者謀取不正當(dāng)?shù)睦妫粌H會給國家和人民造成難以挽回的損失，而且也會使相關(guān)干部走上犯罪道路。因此，黨政“一把手”要慎用決策權(quán)，要始終清醒地認(rèn)識到，做出什么樣的決策就要負什么樣的責(zé)任、承擔(dān)什么樣的后果，從而積極主動地用責(zé)任管住決策權(quán)。責(zé)任管住權(quán)力，有四個重點，即四個檢查標(biāo)準(zhǔn)。

第一，中央的路線方針是否得到全面貫徹落實。其中包括，黨的代表大會、中央全會，特別是黨的十八大、十八屆三中全會和四中全會的精神，是否得到全面貫徹落實，中央的路線方針是否對實際工作產(chǎn)生了應(yīng)有的指導(dǎo)作用，相關(guān)地區(qū)和部門的工作是否在中央精神的指導(dǎo)下取得了新進展。

用責(zé)任管住決策權(quán)，就是要管住上有政策下有對策、陽奉陰違的錯誤決策，追查相關(guān)干部尤其是黨政一把手的責(zé)任。例如，中央出臺的關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)的八項規(guī)定，限制“三公”開支的措施，以及公車改革的舉措，是真正得到貫徹落實，還是走過場、避風(fēng)頭。又如，中央關(guān)于取消和下放審批權(quán)的要求是否真正執(zhí)行，存在不存在變相保留和延續(xù)應(yīng)該被取消的審批權(quán)、繼續(xù)進行權(quán)力尋租、以權(quán)謀私的現(xiàn)象。

用責(zé)任管住決策權(quán)，就要堅決反對地方主義和部門利益至上。地方主義和部門利益至上是全面貫徹落實中央精神的“攔路虎”。一些黨政“一把手”以情況特殊、需要照顧為借口，變相抵制中央精神的貫徹落實，甚至把地方主義、部門利益置于國家利益和全局利益之上。應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是，黨政“一把手”也是貫徹落實中央精神的第一責(zé)任人。一些地區(qū)或部門出現(xiàn)對中央精神采取上有政策下有對策的做法，甚至千方百計拖延，頂著不辦，首先要追究黨政“一把手”的責(zé)任。

第二，相關(guān)地方和部門是否實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。黨的十八屆三中全會強調(diào)，“必須立足于我國長期處于社會主義初級階段這個最大實際，堅持發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵這個重大戰(zhàn)略判斷，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，發(fā)揮經(jīng)濟體制改革牽引作用，推動生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力、上層建筑同經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展”。〔10〕很明顯，這是全面深化改革根本指導(dǎo)方針和總體要求，這也是衡量各地方和部門黨政“一把手”決策的正確與否、好壞優(yōu)劣的根本標(biāo)準(zhǔn)。

所謂健康發(fā)展，就是要從根本上擺脫片面追求GDP快速增長的舊模式，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的均衡發(fā)展。長期以來，GDP不僅是衡量經(jīng)濟發(fā)展的重要指標(biāo)，也是評價領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是黨政“一把手”工作好壞、政績大小的核心指標(biāo)。因此，一些黨政“一把手”就運用手中的決策權(quán)片面追求GDP的增長，以顯示自己的工作能力和政績。顯然，片面追求GDP的增長與錯誤的政績觀是密切聯(lián)系在一起的。要徹底糾正這一傳統(tǒng)的思維模式和工作方式，就要改革和完善干部考核、評價的機制，真正把促進經(jīng)濟與社會健康發(fā)展當(dāng)作衡量黨政“一把手”工作好壞、決策是否正確的重要依據(jù)。同時，所有干部尤其是黨政一把手，也要改變和優(yōu)化自身的價值取向和政績追求。

所謂持續(xù)發(fā)展，就是經(jīng)濟與社會發(fā)展所需要的資源、能源、資金、人力能夠得到有效保障和源源不斷的供給。不能采取透支資源、資金的方法使經(jīng)濟與社會在短期內(nèi)的大發(fā)展。例如，有些地區(qū)的黨政“一把手”為了加速經(jīng)濟的發(fā)展，不惜透支土地、水、礦產(chǎn)資源，進行過度開發(fā)、野蠻開發(fā)。這樣，GDP上去了，但后續(xù)發(fā)展卻遇到了難以逾越的瓶頸，也給以后的工作造成了巨大的困難。這種殺雞取卵、不計后果的發(fā)展模式，顯然不能促進經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。為了推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟與社會在短期內(nèi)的快速發(fā)展，一些地方政府不惜過度舉債，靠借錢大搞政績工程、形象工程。結(jié)果高樓大廈蓋起來了，公路、鐵路、機場也修好了，但地方債數(shù)額巨大，難以在短期內(nèi)償還。前任黨政“一把手”靠借錢搞建設(shè)，出彩樹政績，甚至得到了賞識和升遷，而巨額的地方債卻留給當(dāng)?shù)乩习傩蘸托氯晤I(lǐng)導(dǎo)干部去償還，這顯然不合理。因此，凡是造成此類后果的決策，都不能被看作是正確決策。相反，還要追查相關(guān)黨政“一把手”的決策責(zé)任。

當(dāng)前，衡量黨政“一把手”工作好壞、決策是否正確的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向，其所負責(zé)的地區(qū)或部門是否實現(xiàn)了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新驅(qū)動。世界經(jīng)濟持續(xù)低迷，國內(nèi)消費增長較慢，一些領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩，致使我國經(jīng)濟發(fā)展速度趨緩，也使一些地方和部門的經(jīng)濟發(fā)展遇到了較大困難。中央認(rèn)為，要促進經(jīng)濟與社會持續(xù)健康發(fā)展，必須調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新驅(qū)動。為此，就要淘汰高耗能、高污染的舊設(shè)備，擠壓過剩的產(chǎn)能，禁止低水平重復(fù)建設(shè)，進行科技創(chuàng)新、制造創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。各地方和部門的黨政“一把手”，是延續(xù)舊的工作思路和發(fā)展模式來“挽救”本地區(qū)、本部門經(jīng)濟的發(fā)展，還是轉(zhuǎn)變觀念，緊跟中央精神，調(diào)整發(fā)展思路，大膽進行創(chuàng)新，就成為他們難以回避的選擇。這無疑是衡量黨政“一把手”決策是否正確的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。

第三，民生是否得到逐步明顯改善。俗話說，為官一任，造福一方。黨政“一把手”在其任內(nèi)不斷改善民生，提高老百姓的實際生活水平，是其義不容辭的責(zé)任。增進人民福祉，是其工作和決策的出發(fā)點和落腳點。應(yīng)當(dāng)把改善民生當(dāng)作任內(nèi)一項中心任務(wù)抓緊、抓好。要采取各項必要的措施來增加就業(yè)、提高從業(yè)人員的工資，改善其福利待遇，以保證其實際生活水平不斷提高。增進人民福祉，還應(yīng)加快推進醫(yī)療衛(wèi)生體制的改革，充分保證城鄉(xiāng)人民醫(yī)療需求。要改革和創(chuàng)新社會養(yǎng)老保險體系，使老有所養(yǎng)，無后顧之憂。隨著人們物質(zhì)生活水平的提高，還要加快文化教育事業(yè)的發(fā)展，推進社會主義精神文明建設(shè)。以上這些都是衡量黨政“一把手”工作好壞、決策正確與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。如果一個地方和部門只熱衷于GDP的快速增長，只著熱衷高樓大廈、樓堂館所的建設(shè)，只關(guān)心政績工程、形象工程的推進，而忽略老百姓生活水平的改善，那么其黨政“一把手”的決策就明顯是錯誤的。

第四，環(huán)境是否得到保護。眾所周知，經(jīng)濟發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價。黨政一把手的決策，不能造成環(huán)境的破壞和污染。由于經(jīng)濟的快速發(fā)展，更重要的是由于我們?nèi)狈茖W(xué)的認(rèn)識和有效的預(yù)防，致使近年來一些地方環(huán)境不斷遭到破壞，大氣、水、土地污染越來越嚴(yán)重。以空氣污染為例，京津冀、山東、河南乃至江蘇、安徽霧霾天氣迅速增加，損害了人們的身體健康。此外，土地的過度開發(fā)、森林和草原的破壞，造成國土大面積沙化。這不僅破壞了環(huán)境，也影響了我國的糧食安全，致使我們不得不大規(guī)模進口糧食。冰凍三尺非一日之寒，上述這些問題的產(chǎn)生，可以說是積少成多，積小而大，積淺而深。我們不能把責(zé)任簡單歸結(jié)于某一任黨政“一把手”。但凡事有一個度，有一個衡量的標(biāo)準(zhǔn)。為官一任，上述情況是得到了緩解，還是更加嚴(yán)重了，則是考核衡量每任黨政“一把手”必不可少的內(nèi)容，也是衡量其決策正確與否的標(biāo)準(zhǔn)。

人文環(huán)境的破壞與保護也是不容忽視的大問題。我國是世界著名的文明古國，文化遺產(chǎn)遍及全國各地，這是中華民族的寶貴財富。每個中國人都引以為榮，也都有責(zé)任加以保護。破壞文化遺產(chǎn)是歷史的罪人。然而，在一些地方和部門的發(fā)展中，卻忽略了這一點。一些名勝古跡在野蠻施工中被嚴(yán)重破壞，一些文化遺址慘遭拆除。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，當(dāng)然有開發(fā)商的責(zé)任，也有施工隊的問題，但最根本的還是黨政“一把手”對此類問題的漠視，甚至為了保增長、促發(fā)展、搞政績，而默認(rèn)和鼓勵這些野蠻行為。因此，要從根本上改變這種狀況，必須明確黨政“一把手”在這個問題上的責(zé)任，用責(zé)任管住他們的決策。

第五，社會是否和諧穩(wěn)定。任何社會都存在矛盾，也難免由此而產(chǎn)生各種社會問題。中國經(jīng)濟快速發(fā)展，又處于社會轉(zhuǎn)型期和改革深水區(qū)，各種社會矛盾比較突出。因此，有效防止和化解社會矛盾，維護社會的和諧穩(wěn)定，就成為黨政“一把手”的重要職責(zé)。衡量其是否盡責(zé)的重點在于：一是任期內(nèi)社會矛盾是否尖銳化、是否導(dǎo)致大規(guī)模群體性事件。這種矛盾和群體性事件，多數(shù)都是由于拆遷征地、工程補償處理不當(dāng)而引起的。其原因，不排除一些干部貪污腐敗，或違法亂紀(jì)、違法違規(guī)進行操作，損害群眾切身利益，激化矛盾;也不排除少數(shù)人利用矛盾煽動不滿情緒，制造社會動蕩和混亂。但其深層次原因，都與“一把手”決策失誤、處置不當(dāng)有關(guān)。二是出臺涉及群眾切身利益的舉措是否平穩(wěn)有序。各級黨政機關(guān)必須依法辦事，而黨政“一把手”則是依法辦事的第一責(zé)任人。黨和政府推出任何涉及群眾切身利益的舉措，必須堅持依法辦事，又力求平穩(wěn)推進。要做深入扎實的群眾工作，讓人民群眾真正了解各項舉措的得失利弊，充分征求他們的意見和建議，最大限度地照顧他們的訴求，維護他們的切身利益。凡是決策錯誤，或采取簡單粗暴的辦法推進正確的決策，都可能招致群眾的不滿情緒，激化社會矛盾。三是惡性社會治安問題是否得到有效遏制。惡性治安問題，包括殺人、搶劫、縱火、拐賣人口等，影響很大，會造成人民群眾的不安全感，甚至恐慌情緒，敗壞社會主義的聲譽。因此，各級黨政機關(guān)，尤其是黨政“一把手”都有責(zé)任采取一切必要的措施，嚴(yán)防和打擊此類惡性犯罪行為。此外，嚴(yán)防和控制惡性交通事故、火災(zāi)、爆炸事故的發(fā)生，努力維護社會安全，也是各級政府和黨政“一把手”義不容辭的責(zé)任。

三、讓責(zé)任管住黨政一把手的干部任用權(quán)

黨的各級委員會，都是由選舉產(chǎn)生的，但選舉也需要推薦提名候選人。所以，干部任用的責(zé)任追究制度首先要放在推薦提名候選人工作中。對于非選舉產(chǎn)生的黨的職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部的任用，黨委“一把手”更負有直接的責(zé)任。

我國的干部管理體制受傳統(tǒng)觀念、體制、機制的影響，黨政“一把手”的干部任用權(quán)比較集中，又缺乏有效的制約監(jiān)督機制，由此滋生用人上的不正之風(fēng)、問題和弊端。有的黨政“一把手”不是任人唯賢，而是任人唯親，乃至拉幫結(jié)派、搞小圈子，嚴(yán)重違背黨的組織原則。有的黨政一把手，不負責(zé)任、把關(guān)不嚴(yán)，或者送人情、搞“權(quán)權(quán)交易”，致使一些干部帶病提拔，很快走上腐敗之路。更有甚者，貪污受賄，賣官發(fā)財，致使一些貪官污吏步步高升，跑官要官、買官賣官之風(fēng)屢禁不止。由此，一些黨委書記走上了犯罪的道路。所以，黨的十八屆三中全會強調(diào)，要“完善選人用人專項檢查和責(zé)任追究制度，著力糾正跑官要官等不正之風(fēng)”。〔11〕解決這個問題的根本出路在于，建立健全嚴(yán)格的“責(zé)任追究制度”，讓責(zé)任管住黨政“一把手”的干部任用權(quán)。所謂責(zé)任追究制度，就是不僅要依法依規(guī)嚴(yán)肅查處違法亂紀(jì)、貪污腐敗的干部，而且要追究推薦提名、決定任用他們的黨政一把手的責(zé)任。在干部任用上，誰推薦提名、決定任用，誰就要負主要責(zé)任，承擔(dān)主要后果。

要從約束干部任用的推薦提名權(quán)和最終決定權(quán)著手，管住黨政一把手在干部任用上的權(quán)力。其一，約束黨政一把手在干部任用上的推薦提名權(quán)。干部任用往往主要由黨政“一把手”推薦提名。領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員當(dāng)然也可以對人選進行推薦提名，但相比較而言，黨政“一把手”推薦提名的影響力顯然要大得多。在一些地方和部門實際上是黨委書記說了算。因為我們實行黨管干部的原則，行政“一把手”一般兼任黨委副書記，不直接負責(zé)干部的任用，只不過在行政干部的任用上，包括推薦提名，具有較多的發(fā)言權(quán)。要約束黨政“一把手”對干部任用的推薦提名權(quán)，就必須逐步建立健全誰推薦提名誰負責(zé)的制度。

其二，約束黨政一把手在干部任用上的最終決定權(quán)。根據(jù)干部任用制度和黨的組織原則，凡被推薦提名的干部，都要在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部進行討論審議、投票表決。盡管討論審議中，每人都可以自由發(fā)言，表明自己的態(tài)度和看法，但黨政“一把手”，特別是黨委書記，無疑在討論審議中具有“引導(dǎo)”作用。而按照慣例，領(lǐng)導(dǎo)班子的一般成員，往往都贊同或基本贊同黨委書記的意見，堅決唱反調(diào)的畢竟是少數(shù)。因此，在重要人事任用上，要嚴(yán)格按照中央的規(guī)定，實行票決制，即采取不記名投票的方式?jīng)Q定。盡管如此，由于黨政一把手處于比較“特殊”的地位，也能夠在票決中發(fā)揮“特殊”的作用。因此，被任用干部出了問題，仍要追究黨政一把手的責(zé)任。

除此之外，還要用以下四個標(biāo)準(zhǔn)檢查黨政一把手推薦提名、決定任用的干部，追究其在干部任用上的問題，最終達到用責(zé)任管住權(quán)力的目的。

第一，被任用的干部是否存在腐敗問題。如果被提拔任用的干部出現(xiàn)了違法亂紀(jì)、貪污腐敗問題，過去僅僅對本人和案件的相關(guān)者進行查處，而一般都不會追究提拔重用他們的領(lǐng)導(dǎo)干部。也就是說，黨政“一把手”提拔重用干部，基本不承擔(dān)任何風(fēng)險和由此而帶來的后果。因此，在干部的任用中，就出現(xiàn)了幾個怪現(xiàn)象：一是帶病提拔。一些干部本來就存在違法亂紀(jì)、以權(quán)謀私，乃至貪污腐敗的問題，但仍舊被提拔重用。更有甚者，一些貪官本事極大，能夠做到一邊貪腐、一邊繼續(xù)高升。其原因不僅僅是考核不嚴(yán)，用人失察，而且還可能存在著跑官要官、買官賣官的因素。這些人鉆了我們制度和體制的漏洞。二是新官上任繼續(xù)貪腐。俗話說，新官上任三把火。新任的干部往往會努力做出一些成績以回報黨和人民。但也確有一些膽大妄為者，下車伊始就開始違法亂紀(jì)、貪污腐敗。有些貪官履新不到一年就落馬，究其貪腐惡行既有以往的積累，也有履新后的新罪行。要打擊和防范這種貪腐干部，必須建立起嚴(yán)格的干部任用責(zé)任追究制度，約束黨政“一把手”的干部任用權(quán)。使其清楚地了解任用干部的風(fēng)險和后果。一旦被任用的干部出了問題，就要追究其應(yīng)負的責(zé)任，必要時還要深入調(diào)查相關(guān)干部任用中是否存在跑官要官、買官賣官的問題。

第二，被任用的干部是否存在敗壞黨風(fēng)、違反政紀(jì)問題。一個好的干部應(yīng)時刻保持黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，廉政勤政，全心全意為人民服務(wù)。同時，又遵紀(jì)守法，嚴(yán)格執(zhí)行中央關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)的八項規(guī)定，始終保持艱苦樸素的作風(fēng)。有些干部雖然尚未被查出嚴(yán)重貪污腐敗問題，但一直不遵守中央的八項規(guī)定，以及關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)的其他要求。他們肆無忌憚地進行“三公”消費，損公肥私，以權(quán)謀私，甚至貪圖享受，生活腐化墮落，革命意志衰退，極大地敗壞了干部隊伍的聲譽，引起了群眾的強烈不滿。對此類干部，就要進行嚴(yán)肅處理，該撤的就要撤，該辦的就要辦。也要追查提拔重用他們的領(lǐng)導(dǎo)干部。不如此，就不足以警戒后人。敗壞黨風(fēng)、違反政紀(jì)往往是違法和貪污腐敗的前兆，遵守黨紀(jì)政紀(jì)才會守法，防腐拒變。因此，違紀(jì)絕不是小問題，黨政“一把手”決不可忽視這個“小問題”而提拔重用經(jīng)常破壞黨風(fēng)、違反政紀(jì)者。

第三，被任用的干部是否堅持黨的群眾路線。堅持群眾路線是黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾奪取新民主主義革命勝利、進行社會主義建設(shè)、全面推進社會主義改革的重要法寶。所有干部都應(yīng)堅持黨的群眾路線，思想上要牢固樹立起人民群眾是國家和社會的主人，干部的職責(zé)就是要全心全意為人民服務(wù)的觀念;工作中要深入了解群眾，努力維護群眾的利益，一心為群眾謀幸福;要善于聯(lián)系群眾，動員群眾，組織群眾;不能以任何借口損害群眾的切身利益，破壞黨群關(guān)系、干群關(guān)系。而一些干部卻始終缺乏群眾觀念，工作中違背黨的群眾路線，所到之處大搞政績工程、形象工程，不惜損害群眾的利益，甚至由此激化社會矛盾，導(dǎo)致群體性事件，惡化黨群關(guān)系、干群關(guān)系。有些干部工作不務(wù)實，好大喜功，喜歡吹牛說大話，善做表面文章，專討上級“歡心”，不顧群眾疾苦。對這樣的干部，不僅要嚴(yán)肅批評教育，而且要追究任用這些干部的黨政“一把手”的責(zé)任。此類干部受到提拔重用，也說明黨政“一把手”選人用人的眼光、標(biāo)準(zhǔn)有問題。黨政“一把手”應(yīng)深刻自我反省，轉(zhuǎn)變?nèi)斡酶刹康挠^念。

第四，被任用的干部是否具備民主作風(fēng)、團結(jié)精神。黨章和黨的各項制度要求，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)班子必須堅持民主集中制，反對少數(shù)人獨斷專行;要求所有干部都要堅持民主作風(fēng)。但一些干部卻對此置若罔聞，我行我素，自以為權(quán)力大，辦事果斷，從不認(rèn)真貫徹落實民主集中制原則。他們喜歡搞“一言堂”，聽不進任何不同意見，固持己見，一意孤行。他們行事武斷，對許多重大事項和重要人事任用都自作主張，個人說了算。一些干部缺乏團結(jié)精神和全局觀念，喜歡拉幫結(jié)派，搞小圈子，奉行“順我者昌逆我者亡”的江湖原則，把好端端一個地方、一個部門、一套領(lǐng)導(dǎo)班子搞得四分五裂，人心渙散，內(nèi)斗和內(nèi)耗不止。對上述這些干部，自然要進行批評教育，必要的話應(yīng)調(diào)離原工作崗位，乃至降級使用。但也要追究選拔任用他們的黨政“一把手”的責(zé)任，看僅僅是用人標(biāo)準(zhǔn)、方法問題，還是存在跑官要官、買官賣官問題。

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