陳晨

近年來(lái)，大學(xué)治理越來(lái)越引起高等教育學(xué)術(shù)界和管理界的重視，任何一種大學(xué)治理理念與結(jié)構(gòu)的形成都是建立在不同的理論基礎(chǔ)之上的。本文擬從利益相關(guān)者理論出發(fā)，透過(guò)其要求大學(xué)利益相關(guān)者共同治理的本質(zhì)，尋找到治理類(lèi)型的最佳形式和狀態(tài)——“善治”，并提出“善治”理念的效率性、民主性、法制性特征。

一 利益相關(guān)者理論：主張利益相關(guān)者共同治理

（一）利益相關(guān)者理論的思想

利益相關(guān)者理論是20世紀(jì)80年代逐漸發(fā)展起來(lái)的新的公司治理理論。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，公司面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)將股東作為公司的一切利益指向，企業(yè)全部的活動(dòng)旨在股東利益的最大化，即企業(yè)只是股東實(shí)現(xiàn)利益的工具。而利益相關(guān)者理論卻主張：參加企業(yè)決策的權(quán)利是所有受企業(yè)影響的利益相關(guān)者都具有的，管理者負(fù)有的信托責(zé)任是服務(wù)于所有利益相關(guān)者的利益，企業(yè)的目標(biāo)應(yīng)該是促進(jìn)所有相關(guān)者的利益而不僅僅是股東的利益。[1]利益相關(guān)者理論認(rèn)為“企業(yè)是由多個(gè)利益相關(guān)者所構(gòu)成的‘契約聯(lián)合體，所以企業(yè)的所有者不能僅僅局限于股東，還包括所有利益相關(guān)者如企業(yè)的雇員、供應(yīng)商和債權(quán)人等”[2]。企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)是由包括股東在內(nèi)的所有利益相關(guān)者共同承擔(dān)的，利益相關(guān)者之間是獨(dú)立、平等的。集體或利益相關(guān)者利益的最大化，是企業(yè)最終要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對(duì)企業(yè)利益相關(guān)者的范圍和認(rèn)識(shí)不盡一致，他們依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)將利益相關(guān)者劃分為不同的形式。例如按照相關(guān)利益群體與企業(yè)是不是存在交易性合同關(guān)系，查克漢姆將利益相關(guān)者分為契約型利益相關(guān)者以及公眾型利益相關(guān)者。根據(jù)與企業(yè)聯(lián)系的緊密程度，克拉克遜將利益相關(guān)者分為主要的利益相關(guān)者和次要的利益相關(guān)者等。雖然利益相關(guān)者理論最初是由企業(yè)治理問(wèn)題發(fā)展而來(lái)的理論，但是企業(yè)存在的目的與核心便是追求“利潤(rùn)”，企業(yè)中股東的利益是企業(yè)的核心利益，企業(yè)關(guān)注其他利益相關(guān)者的利益僅是維持自己公司正常運(yùn)轉(zhuǎn)的手段，即達(dá)到“共贏”，且企業(yè)中股東的戰(zhàn)略思維與決策能力是一個(gè)企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)企業(yè)的發(fā)展起著全局、導(dǎo)向性的作用?！霸诠局卫韺?shí)踐中，徹底改變公司的權(quán)利和責(zé)任基本框架不能以利益相關(guān)者理論的某種合理性作為理由?！盵3]可見(jiàn)，企業(yè)并不是一種典型的利益相關(guān)者組織，在企業(yè)內(nèi)外追求相關(guān)利益者權(quán)利的平等、責(zé)任的絕對(duì)分擔(dān)都是不現(xiàn)實(shí)的。

（二）大學(xué)是一種典型的利益相關(guān)者組織

與企業(yè)不同，拋開(kāi)大學(xué)由職能的擴(kuò)展所帶來(lái)的所謂的“學(xué)術(shù)資本主義”，作為一種非營(yíng)利性組織，大學(xué)（本文主要指公立大學(xué)）從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)并沒(méi)有股東?！霸谝粋€(gè)合理的社會(huì)里，權(quán)力是由權(quán)利派生出來(lái)的，是人的權(quán)利派生出來(lái)的社會(huì)組織（如政府）權(quán)力。權(quán)利是自生的，權(quán)力是外賦的，是人們的權(quán)利所賦予的或讓渡的?！盵4]大學(xué)里的人員以學(xué)生為本，大學(xué)里的活動(dòng)以學(xué)術(shù)為本，因而大學(xué)里的行政性權(quán)利便是師生讓渡出來(lái)，是由學(xué)術(shù)賦予的，行政性權(quán)力的有效性也需要從學(xué)術(shù)那里得到檢驗(yàn)。大學(xué)這個(gè)學(xué)術(shù)共同體的特殊性便在于此，其存在的學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力并不是對(duì)立存在的，行政權(quán)力需要在以維護(hù)學(xué)術(shù)權(quán)力的純學(xué)術(shù)意義的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮效用?！案叩冉逃暮诵膬r(jià)值——學(xué)術(shù)價(jià)值，應(yīng)當(dāng)是相關(guān)行政權(quán)力自身的核心價(jià)值?！盵5]可見(jiàn)，能對(duì)大學(xué)行使獨(dú)立控制權(quán)并沒(méi)有專(zhuān)屬的哪一類(lèi)人或者個(gè)人（教師、學(xué)生、管理人員等），大學(xué)是一種典型的利益相關(guān)者組織。青島大學(xué)的李福華教授根據(jù)利益相關(guān)者與大學(xué)的密切程度不同，將大學(xué)的利益相關(guān)者分為四個(gè)層次：第一個(gè)層次是核心利益相關(guān)者，包括教師、學(xué)生、管理人員；第二個(gè)層次是重要利益相關(guān)者，包括校友和財(cái)政撥款者；第三個(gè)層次是間接利益相關(guān)者，如科研經(jīng)費(fèi)提供者、產(chǎn)學(xué)研合作者等；第四個(gè)層次是邊緣利益相關(guān)者，包括當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和社會(huì)公眾等[6]。既然涉及如此復(fù)雜相關(guān)的利益相關(guān)者，大學(xué)的決策絕不能顧此失彼，需要在諸多利益者之間尋求共同決策與相互制衡機(jī)制，實(shí)行利益相關(guān)者的共同治理模式。

相關(guān)利益者共同治理是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，作為大學(xué)管理體制創(chuàng)新的一個(gè)方向，需要大學(xué)的各利益相關(guān)者根據(jù)他們參與大學(xué)治理的意愿、責(zé)任感和能力等，在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中各得其所，各行其力，并創(chuàng)設(shè)良好的制度保障和外部環(huán)境給予支持，實(shí)現(xiàn)共同“治理”。然而，對(duì)大學(xué)自身而言，大學(xué)的治理不善一方面歸咎于政府的過(guò)度行政化，此外也應(yīng)從自身老化及低效的管理模式進(jìn)行反思。在大學(xué)尋求治理體系與治理能力的現(xiàn)代化過(guò)程中，“善治”理念作為對(duì)治理概念的理性認(rèn)識(shí)與理想追求而形成的一種治理結(jié)構(gòu)的理想狀態(tài)，是一種既有理性駕馭又注重效率的共同治理體系。雖然文中筆者多以“善治理念”著稱(chēng)，但“善治”并不單單指形而上的理想的抽象理念，亦是一種具體的治理結(jié)構(gòu)與治理體系，是治理的目的所在與理性訴求。

二 大學(xué)的善治理念：突出治理結(jié)構(gòu)的具體化與理想狀態(tài)

（一）“治理”與“善治”的概念界定及其關(guān)系

治理作為一個(gè)管理概念的出現(xiàn)遠(yuǎn)早于20世紀(jì)。作為管理學(xué)界的一個(gè)專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)，“治理”是個(gè)舶來(lái)詞Governance，原意主要指操縱、指導(dǎo)或控制，與Government（統(tǒng)治）的含義是交叉使用的，主要指與國(guó)家公共事務(wù)相關(guān)的政治和管理活動(dòng)。20世紀(jì)90年代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治家賦予了Governance區(qū)別于Government的新的含義。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人詹姆斯·羅西瑙把治理定義為：“一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖然未得到正式授權(quán)，但卻能發(fā)揮有效作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是由共同的目標(biāo)支持的一種活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，因此也無(wú)需依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)”[7]。這種新的管理機(jī)制既包括政府機(jī)制，也包括非正式、非政府的機(jī)制。全球治理委員會(huì)在1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中對(duì)治理進(jìn)行了界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。[8]該報(bào)告也突出了治理的四個(gè)特征：不是控制而是協(xié)調(diào)、不是規(guī)則而是過(guò)程、既涉及公共部門(mén)又包括私人部門(mén)、不是正式制度而是持續(xù)互動(dòng)。從以上可以看出，雖然學(xué)者對(duì)治理的概念莫衷一是，但都反映了治理概念中要求共治的思想，要求政府的“無(wú)邊界”管理方式，強(qiáng)調(diào)管理主體的多樣性，同時(shí)也符合利益相關(guān)者理論的基礎(chǔ)。[9]筆者在這里更傾向?qū)ⅰ吧浦巍钡闹卫砝砟钜暈榻M織內(nèi)部治理的概念，因?yàn)椤吧浦巍崩砟罡N近組織內(nèi)部的實(shí)際要求以及組織集體利益最大化。endprint

何謂“善治”？此概念的最早提出是在上個(gè)世紀(jì)90年代，世界銀行將其作為治理的一類(lèi)形式而產(chǎn)生。善治的本質(zhì)是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程[10]。俞可平先生在對(duì)各家之說(shuō)梳理的基礎(chǔ)上也歸納了善治的六個(gè)基本要素構(gòu)成：合法、透明、責(zé)任、法治、有效?！吧浦巍崩砟畹某霈F(xiàn)并非華而不實(shí)的時(shí)尚管理新詞，而是面對(duì)現(xiàn)代管理的復(fù)雜、多變、不確定性的現(xiàn)實(shí)需要的產(chǎn)物?！皩?duì)于一個(gè)組織而言，善治的價(jià)值理性在于追求管理效率，善治的工具理性立足于民主管理?！盵11]可見(jiàn)，“善治”兼具民主與效率內(nèi)涵，并將相關(guān)利益主體的不同方向的利益取向協(xié)調(diào)、消解與中和，使之朝向共同的目標(biāo)，以互動(dòng)合作的方式走到一起旨在追求效率的管理模式。大學(xué)又何以追求“善治”并將“善治”理念作為最理想的治理體系？無(wú)疑，“善治”它滿足大學(xué)自身對(duì)己以及社會(huì)對(duì)大學(xué)治理體系構(gòu)建的理性訴求和呼應(yīng)。首先，大學(xué)作為一個(gè)典型的相關(guān)利益者的組織，它本身就不是一個(gè)“統(tǒng)治”與“被統(tǒng)治”關(guān)系的組織，它是一個(gè)以學(xué)科和專(zhuān)業(yè)為支點(diǎn)發(fā)展起來(lái)的集勞動(dòng)分工、信念堅(jiān)守、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的、龐大的、多權(quán)威共存的學(xué)術(shù)組織。在這個(gè)學(xué)術(shù)共同體的聚集之地，學(xué)術(shù)權(quán)威理應(yīng)占據(jù)最高話語(yǔ)權(quán)，這是大學(xué)本質(zhì)——研究高深學(xué)問(wèn)之地所決定的。其中，非權(quán)力性影響力（學(xué)術(shù)、道德、理想、信念等），它體現(xiàn)與蔓延在大學(xué)各個(gè)組織與角落，伴隨著大學(xué)具生而來(lái)，具有自我生長(zhǎng)性。“善治”的藝術(shù)便是將非權(quán)力性影響力與權(quán)力性影響力融合起來(lái)，創(chuàng)造一種相關(guān)利益者共享治理的系統(tǒng)。其次，大學(xué)日漸面臨著管理的諸多挑戰(zhàn)?！按髮W(xué)的學(xué)科學(xué)術(shù)屬性決定了大學(xué)的職能多樣、目標(biāo)模糊、結(jié)構(gòu)松散、人員獨(dú)立及機(jī)構(gòu)自主的組織特征，而大學(xué)這些組織特征又決定了大學(xué)之活動(dòng)復(fù)雜、目標(biāo)復(fù)雜、組織復(fù)雜、關(guān)系復(fù)雜和權(quán)力復(fù)雜的多重復(fù)雜性?！盵12]大學(xué)本身的復(fù)雜性外加和外部相關(guān)利益者“打交道”，這使得大學(xué)需要注入“善治”理念，實(shí)行善治治理。最后，大學(xué)也必須尋找一個(gè)新的效率高的管理模式?！吧浦巍币怨材繕?biāo)為依據(jù)展開(kāi)管理，其大學(xué)內(nèi)部“公共目標(biāo)”是以專(zhuān)業(yè)知識(shí)論證為前提的并經(jīng)過(guò)相關(guān)利益群體互相博弈后的被大家所接受與認(rèn)同的結(jié)果，保證了學(xué)術(shù)、學(xué)生等非權(quán)力性權(quán)利參與討論并與大學(xué)管理高層共同協(xié)商的權(quán)利，從而規(guī)避了決策制定與實(shí)施時(shí)來(lái)自不同相關(guān)利益群體之間的掣肘與摩擦。綜上所述，善治是大學(xué)的治理目的之一，它保證了大學(xué)內(nèi)相關(guān)利益群體的利益，是真正的建立在“人性哲學(xué)”（凸顯人的價(jià)值）之上的治理結(jié)構(gòu)。

（二）大學(xué)善治理念的特點(diǎn)

“善治”是大學(xué)內(nèi)部治理的一種明智選擇，同時(shí)它又需作為一種理念深刻地烙印在大學(xué)相關(guān)利益者的意識(shí)里，內(nèi)化為行為主體自覺(jué)的行動(dòng)?！吧浦巍崩砟罹哂幸韵绿攸c(diǎn)。

1 效率性?！吧浦巍弊鳛橐环N新的公共管理模式，是以“績(jī)效”為切入點(diǎn)及績(jī)效改善作為管理的目標(biāo)。“對(duì)大學(xué)而言，善治的目的并不同于政府旨在削減公共開(kāi)支而更在于提高辦學(xué)治校育人的效率。”[13]“善治”理念中的“效率”不單單指數(shù)量上的提高，更是注重質(zhì)量?jī)?nèi)涵式的發(fā)展。大學(xué)有它自身需要保護(hù)與守衛(wèi)的東西，這是它的穩(wěn)定性。它在精神上高貴，可卻擺脫不了對(duì)外界物質(zhì)資源的依賴。資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，給大學(xué)這樣的組織提供資源的人有能力對(duì)這些組織行使很大的權(quán)力。而“善治”理念便是極大可能擺脫外在資源提供者的不合理的干預(yù)，最大化地實(shí)現(xiàn)大學(xué)自身內(nèi)部在科學(xué)配置、管理等效率的提高，在有限的資源內(nèi)高效地利用資源，從而發(fā)揮大學(xué)在辦學(xué)治校育人中的最大價(jià)值。

2 民主性?！爸紊啤崩砟畋旧砑磸?qiáng)調(diào)利益相關(guān)者共享共治的，權(quán)利制衡與互動(dòng)也是其治理結(jié)構(gòu)和程序上的必然選擇。大學(xué)治理的民主性存在的合理性可以說(shuō)是由大學(xué)的遺傳基因——以學(xué)術(shù)為向心力所決定的，民主意識(shí)與氣息也一直是大學(xué)學(xué)者孜孜不倦的追求。例如“教授治校所蘊(yùn)含的旨趣是對(duì)大學(xué)民主管理的訴求，它要求給予普通教師群體參與學(xué)校重大事物的決策和管理權(quán)力與機(jī)會(huì)，但不企圖獨(dú)霸權(quán)力，也不追求對(duì)具體事物的直接管理”[14]?！案叩葘W(xué)校除了學(xué)術(shù)文化的內(nèi)部沖突外，還有學(xué)生文化、管理文化（以管理者為代表）和學(xué)術(shù)文化（以教師為代表）等三種文化的沖突?！盵15]大學(xué)的“善治”理念強(qiáng)調(diào)相關(guān)利益者代表有機(jī)會(huì)參與決策，它是一個(gè)由共同目標(biāo)支撐的活動(dòng)，共同目標(biāo)自身就是一個(gè)協(xié)商的結(jié)果而非僅僅是管理高層左右的決策，同時(shí)它通過(guò)不同利益主體的協(xié)商與溝通降低大學(xué)組織內(nèi)部的復(fù)雜性。詹·庫(kù)伊曼甚至認(rèn)為：“如果復(fù)雜性不受約束，那么這個(gè)系統(tǒng)就將朝著無(wú)序的方向發(fā)展?！盵16]大學(xué)“善治”理念的特點(diǎn)也要求相關(guān)利益者多考慮彼此需要和互相尊重，通過(guò)穩(wěn)定的互動(dòng)關(guān)系的建立，降低大學(xué)內(nèi)部的諸多復(fù)雜性，提高效用、團(tuán)結(jié)一致駛向統(tǒng)一目標(biāo)。

3 法制性。在發(fā)達(dá)國(guó)家里，無(wú)論哪一種類(lèi)型的大學(xué)治理，都有一個(gè)共同點(diǎn)：依法治理。“德國(guó)的大學(xué)甚至是奉行“法律主義”的，政府依法律治理大學(xué)，大學(xué)依法律自治，德國(guó)政治生活中傳統(tǒng)的“法律主義也滲透到大學(xué)的行政組織之中。”總之，法大于權(quán)，法律在行政之上。事實(shí)上，在法治國(guó)家，大體上也如此，而不只是德國(guó)?！盵17]在當(dāng)下，我們不僅需要給經(jīng)濟(jì)“松綁”，也需要迫切給大學(xué)“松綁”，還大學(xué)獨(dú)立自主的權(quán)利。不論是依靠何種力量對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效制衡與示威，最根本的就要落實(shí)到法。中國(guó)的立法機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)教育法治的實(shí)現(xiàn)起到切實(shí)的作用，形成立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)依法行事的有效制衡?！吧浦尾⒉恢皇且揽坷砟钪浜徒M織及其個(gè)體自覺(jué)自律行為過(guò)程，還是法規(guī)制度建構(gòu)完善并對(duì)組織的運(yùn)行及其成員的行為具有規(guī)制作用的效果，即善治是具有合法性及權(quán)威性的結(jié)構(gòu)性規(guī)范，善治的組織需要法規(guī)制度提供制度環(huán)境和保障機(jī)制。”[18]大學(xué)是個(gè)系統(tǒng)龐雜的組織，其法治建構(gòu)、制度安排需要窮盡相關(guān)利益者各方要素并將其統(tǒng)籌在一個(gè)系統(tǒng)框架內(nèi)，這才是“大學(xué)善治”的目的，也是大學(xué)善治理念的意義所在。

三 大學(xué)善治理念的實(shí)踐意義

通過(guò)上述內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，根據(jù)相關(guān)利益者理論，大學(xué)是一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織，它需要相關(guān)利益者共享共治，治理的最終目的與理性訴求是要達(dá)到“善治”。“善治”理念的特征符合大學(xué)的屬性、特征與規(guī)律需要，大學(xué)需將效率、民主與法制納入其中實(shí)現(xiàn)更好的治理，將自身帶入更寬闊的發(fā)展軌道?？梢?jiàn)大學(xué)的“善治”與大學(xué)的“統(tǒng)治”是完全不同的兩種管理模式，我們需秉持“善治”理念通過(guò)一系列的“善治”治理將大學(xué)帶入大學(xué)的理想——至善。同時(shí)，我們也需要清楚的是，大學(xué)管理體制的創(chuàng)新是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的建立受大學(xué)存在形式的限制，并不是所有的大學(xué)都需要建立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)而達(dá)到“善治”。大學(xué)治理是大學(xué)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在當(dāng)前相應(yīng)的改革還沒(méi)有到位之前，在相應(yīng)的制度與法律保障還沒(méi)有成熟之前，每個(gè)大學(xué)、不同層次類(lèi)型的大學(xué)不能盲目跟風(fēng)，不切實(shí)際地跳躍發(fā)展，否則會(huì)事倍功半。

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改革事業(yè)編制，由高校決定自身編制，決定各級(jí)各類(lèi)人員的數(shù)量和結(jié)構(gòu)比例，是高校真正走上自主辦學(xué)的第一步。

據(jù)報(bào)載，日前北京市下發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位管理加快分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的意見(jiàn)》，提出對(duì)現(xiàn)有高等學(xué)校、公立醫(yī)院等，逐步創(chuàng)造條件，保留其事業(yè)單位性質(zhì)，探索不再納入編制管理。對(duì)現(xiàn)有編內(nèi)人員進(jìn)行實(shí)名統(tǒng)計(jì)，隨自然減員逐步收回編制。與此同時(shí)，創(chuàng)新公益服務(wù)提供方式，加大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)力度，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量、利用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展?？梢韵胂?，這些改革必將對(duì)公立高校產(chǎn)生重大影響，但是喜是憂，尚難預(yù)計(jì)。

我國(guó)公立高校是全民所有制事業(yè)單位，干部、教師和職工按照政府下達(dá)的事業(yè)單位編制進(jìn)行管理。好處是教職工的工作穩(wěn)定、工資福利有保障，由政府和高校埋單；不足是高校人事管理與組織變革剛性有余，靈活性不足。高校進(jìn)人必須有編制，并經(jīng)過(guò)政府核準(zhǔn)，政府不下達(dá)編制，高校所需要的人進(jìn)不來(lái)；即便進(jìn)來(lái)了，同工不同酬，待遇差別大，難以留住人才。所以，編制既是個(gè)好東西又是個(gè)壞東西，高校既愛(ài)又恨，且奈何不得。近些年社會(huì)用工在高校得到了一定程度的發(fā)展，但因?yàn)榫幹乒芾砣允钦{(diào)控高校的主要手段，社會(huì)用工對(duì)高校人事與組織工作所發(fā)揮的作用非常有限。

（節(jié)選自《中國(guó)教育報(bào)》2015-05-22）endprint