四川大學(xué)公共管理學(xué)院 胡珊

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的到來，為了解決國有企業(yè)發(fā)展中存在的問題，促進國有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，使其更好地適應(yīng)當(dāng)前社會經(jīng)濟環(huán)境的變化，2015年以來，中共中央、國務(wù)院陸續(xù)出臺了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》等多份重要政策文件，為各地區(qū)全面推進和深化國有企業(yè)改革指明了方向。而作為各地國資國企改革的重點，地方國有平臺公司的改革尤其引人關(guān)注。本文即從當(dāng)前地方國有平臺公司面臨的問題出發(fā)，圍繞其職責(zé)、功能、發(fā)展現(xiàn)狀、所處環(huán)境，多角度探討了地方國有平臺公司應(yīng)如何通過組織結(jié)構(gòu)建設(shè)來優(yōu)化其人力資源配置，以更好地適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展形式，提升企業(yè)治理和運作水平。

1 地方國有平臺公司發(fā)展的運行環(huán)境分析

地方國有平臺公司產(chǎn)生于我國特定的歷史時期，分析其成立背景和發(fā)展過程，有助于我們把握好當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟形勢，有利于我們準(zhǔn)確判斷國有平臺公司所處的發(fā)展階段，因地制宜地處理好國有平臺公司發(fā)展中面臨的各項問題。

地方國有平臺公司狹義上也稱之為“地方投融資平臺”，即由各級地方政府專門設(shè)立的投融資平臺；而廣義上則是指由各級地方政府主導(dǎo)發(fā)起、受政府直接監(jiān)管控制，承擔(dān)地方政府投融資項目、提供地方政府發(fā)展資金，具有獨立法人資格的特殊國有企業(yè)。地方國有平臺公司這一特殊的企業(yè)形式是我國投融資體制的重要創(chuàng)新和發(fā)展，是為了突破地方政府財力不足的困境而進行的制度創(chuàng)新。面對本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展瓶頸，在現(xiàn)有約束條件下，為了加快基礎(chǔ)設(shè)施進程，改善城鄉(xiāng)面貌，地方政府通過創(chuàng)設(shè)各種地方國有平臺公司來行使政府相關(guān)職能，通過平臺融資來緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金壓力，同時開展各類建設(shè)投資和服務(wù)項目，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。

通過梳理地方國有平臺公司的發(fā)展歷程，從歷史演進情況來看，地方國有平臺公司發(fā)展深受政府相關(guān)法律法規(guī)、政策文件以及宏觀經(jīng)濟形勢的影響。最早在1988年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)投資管理體制近期改革方案的通知》和《1998年經(jīng)濟體制改革要點》等一系列政策文件，明確規(guī)定了各部委成立投資公司開展經(jīng)營管理工作，從此，這也成為地方政府創(chuàng)設(shè)國有平臺公司的依據(jù)和參考。1998年以后，我國逐步實施了積極的財政政策，中央發(fā)行大筆長期國債并轉(zhuǎn)貸給地方項目，這進一步促進了國有平臺公司的快速發(fā)展。到了2008年，受金融危機影響，中央政府提出了擴大內(nèi)需的“四萬億經(jīng)濟刺激計劃”，全面轉(zhuǎn)向擴張性計劃，刺激經(jīng)濟增長，這也讓國有平臺公司進入了高速發(fā)展期。這期間，地方政府紛紛設(shè)立各種類別的平臺公司，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的各項公共產(chǎn)品建設(shè)和服務(wù)項目，加速了地方平臺公司的迅猛發(fā)展。

隨著各地的平臺公司如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)，國有平臺公司作為一類特殊的國有獨資企業(yè)，在其快速發(fā)展壯大中也出現(xiàn)了類似國有企業(yè)公司組織結(jié)構(gòu)不合理、人力資源配置效率低下等問題。為了加強對地方政府設(shè)立的這些平臺公司的管理工作，中央政府于2010年開始提出清理和規(guī)范地方已設(shè)立的這些平臺公司，并在2014年由國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，要求地方政府不得再通過平臺進行舉債，地方平臺公司的基本職能由此也發(fā)生了根本變化。2015年，國務(wù)院再次提出要深化國有平臺公司改革，出臺了針對性政策和配套文件，提出要完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機制，促進國有平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2 目前地方國有平臺公司發(fā)展面臨的問題

2.1 政府行政主導(dǎo)，公司治理結(jié)構(gòu)仍不健全

地方國有平臺公司的控股主體一般是政府或國資委相關(guān)管理機構(gòu)，主要資金由國家或地方政府注資，政府作為出資人依法擁有對這些企業(yè)的經(jīng)營管理權(quán)和人事管理權(quán)，實踐中表現(xiàn)為由國有資產(chǎn)管理部門和企業(yè)黨委來行使企業(yè)管理權(quán)，具體通過“黨管干部”來實現(xiàn)。但國有平臺公司的“公司”屬性又要求其必須建立起相對獨立的公司法人治理結(jié)構(gòu)。國有平臺公司作為市場中的經(jīng)濟組織，具有企業(yè)的一般屬性，必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和公平競爭的市場準(zhǔn)則，其組織內(nèi)部的人力資源管理自然也應(yīng)以提高企業(yè)在市場競爭中的活力為標(biāo)準(zhǔn)。

然而，目前各地的國有平臺公司大多仍嚴(yán)重受政府行政主導(dǎo)，以完成地方政府安排的工作任務(wù)為目標(biāo)，承擔(dān)了許多的公共職能，采用的是與行政機關(guān)、事業(yè)單位類似的經(jīng)營管理模式。在實際運作上，這些國有平臺公司被當(dāng)作地方政府經(jīng)濟與社會職能的政策執(zhí)行工具；在業(yè)務(wù)安排上，完全被動接受上級領(lǐng)導(dǎo)交辦的各種任務(wù)，沒有自主選擇和經(jīng)營權(quán)，公司內(nèi)部也缺乏穩(wěn)定有效地溝通、協(xié)調(diào)和反饋機制；在人員選用上，地方國有平臺公司領(lǐng)導(dǎo)層由地方政府組織部或國資委任命管理，其他人員則通過人社局根據(jù)編制指標(biāo)統(tǒng)一考核招聘，公司沒有獨立自主的選人用人權(quán)，使得其難以根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需求靈活調(diào)整用工計劃。不可否認(rèn)，地方國有平臺公司是政府出資興辦，成立初期的目的是實現(xiàn)集約化管理國有資產(chǎn)，用于推進基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程項目的建設(shè)，但其發(fā)展至今，面臨的經(jīng)濟形勢和政策環(huán)境已截然不同，仍一如既往地以行政為主導(dǎo)，忽視企業(yè)自主經(jīng)營需求，在外部經(jīng)營環(huán)境日益市場化的今天，難以激發(fā)出組織的競爭活力，不利于公司的長遠發(fā)展。

2.2 職能定位模糊，戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃有待明確

作為地方政府投資主體，國有平臺公司在實際運作上難以區(qū)分究竟是政府的一個職能“部門”還是完全市場化的主體，其職能定位較為模糊。一些地方政府未能按照政策文件要求對本地的國有平臺公司進行統(tǒng)一的集中分類管理；沒有根據(jù)公司職能定位，對各個國有投資公司經(jīng)營目標(biāo)和業(yè)務(wù)范圍進行確定，也沒有對其經(jīng)營發(fā)展模式、項目融資渠道進行明確，這導(dǎo)致政府在國有平臺公司的實際管理中的越位、錯位或缺位。這也造成了各地方國有平臺公司職能定位不清，無法制定長期的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)營業(yè)務(wù)存在大量重復(fù)交叉，造成了產(chǎn)能過剩，給企業(yè)管理帶來了巨大壓力；同時，由于缺乏對國有平臺公司進行有效的分類定責(zé)、分類考核，使得政府無法根據(jù)各個公司經(jīng)營實際制定一個明確的工作任務(wù)計劃，也沒有建立一套公平有效的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，這就造成了同一地區(qū)不同國有平臺公司間的惡性競爭，嚴(yán)重?fù)p害了各公司組織內(nèi)部的凝聚力和員工的工作積極性，也限制著國有平臺公司的發(fā)展。

2.3 經(jīng)營管理粗放，內(nèi)部缺乏公平競爭活力

地方國有平臺公司現(xiàn)有的經(jīng)營管理總體上仍是粗放狀態(tài)，這與國有平臺公司成立的背景、管理體制和企業(yè)文化等有關(guān)。目前，地方國有平臺公司的日常工作主要受政府委派和制約，大多沒有根據(jù)自身發(fā)展實際制定長期的戰(zhàn)略規(guī)劃，缺乏針對未來的計劃和準(zhǔn)備；在人力資源管理方面，沒有建立合理的人才培養(yǎng)和流動機制，也普遍缺乏系統(tǒng)科學(xué)的業(yè)務(wù)流程分析、工作分析和崗位設(shè)計，崗位職責(zé)的不明確造成公司內(nèi)部管理缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而難以實施公平有效的薪酬和績效管理，造成組織內(nèi)部員工消極怠工，缺乏公平競爭的活力。由于公司內(nèi)部人事制度的不健全，高素質(zhì)員工得不到應(yīng)有的福利待遇，執(zhí)行能力差、不符合崗位需求的人員由于編制原因也不能及時解聘，造成地方國有平臺公司人才流失嚴(yán)重，存在高端技術(shù)人才和綜合管理人才大量缺乏、而日常行政人員超配浪費的現(xiàn)象，人力資源配置嚴(yán)重失衡，使公司喪失了面對市場化競爭的活力。

3 優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)人力資源配置科學(xué)化

在影響企業(yè)運行的眾多因素中，組織結(jié)構(gòu)作為最重要的一個方面，決定著一個公司內(nèi)部各種資源能否得到優(yōu)化配置，各項職能能否得到執(zhí)行。而對地方國有平臺公司目前面臨的問題的分析中可以看出，國有平臺公司現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢下的發(fā)展需求，也造成了組織內(nèi)部人力資源的不匹配，使其在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

當(dāng)前，國有平臺公司的組織結(jié)構(gòu)和管理模式與企業(yè)發(fā)展階段、發(fā)展速度不相匹配，從根本上束縛了其發(fā)展前景、運營效率與管理效益。為了解決國有平臺公司發(fā)展中存在的問題，促進國有平臺公司轉(zhuǎn)型升級，使其更好地適應(yīng)當(dāng)前社會政治經(jīng)濟環(huán)境的變化，必須首先充分優(yōu)化國有平臺公司的組織結(jié)構(gòu)，通過組織結(jié)構(gòu)建設(shè)來實現(xiàn)國有平臺公司組織內(nèi)部人力資源配置的科學(xué)化。這就需要做好以下幾點。

3.1 正確認(rèn)識并處理好組織結(jié)構(gòu)建設(shè)與人力資源配置的關(guān)系

要實現(xiàn)國有平臺公司人力資源配置的科學(xué)化，首先要認(rèn)識到組織結(jié)構(gòu)建設(shè)與人力資源配置的緊密聯(lián)系。一方面，組織結(jié)構(gòu)建設(shè)是一個組織戰(zhàn)略目標(biāo)和基本職能的體現(xiàn)，是人力資源配置的基礎(chǔ)和手段。只有建設(shè)好公司的組織結(jié)構(gòu)，才能全面掌握組織的人力資源需求信息，進而完成科學(xué)的工作分析和人力資源規(guī)劃，才能合理配置人力資源，體現(xiàn)出人力資源的結(jié)構(gòu)性和層次性。另一方面，人力資源配置又是組織結(jié)構(gòu)建設(shè)的目的和保障。對組織結(jié)構(gòu)進行合理安排的目的，是為了有效利用人力資源以達到組織戰(zhàn)略目標(biāo)，只有實現(xiàn)了人力資源配置的科學(xué)化，才能體現(xiàn)出組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)越性，才能保障組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮出其應(yīng)有的價值和作用。因而，建立組織結(jié)構(gòu)體系和人力資源配置工作是相互依存的，兩者相輔相成，缺一不可。

地方國有平臺公司只有根據(jù)其特有的職能定位，考慮好自身組織結(jié)構(gòu)建設(shè)的特殊性，建立起適合其自身發(fā)展的組織結(jié)構(gòu)，才能平衡好公司內(nèi)部的管理層級與業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。只有建立起合理的人力資源流動機制，才能充分發(fā)揮人力資源的競爭優(yōu)勢；同時，國有平臺公司也必須通過優(yōu)化人力資源配置，不斷改善管理機制，來高效達成組織結(jié)構(gòu)中各職能部門、各業(yè)務(wù)單元的基本功能和任務(wù)，從而體現(xiàn)出國有平臺公司組織結(jié)構(gòu)這一制度安排的合理性。

3.2 優(yōu)化國有平臺經(jīng)營管理體制，提升公司經(jīng)營管理水平

國務(wù)院在《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》中指出，當(dāng)前國有企業(yè)改革仍然面臨著“政企不分、政資不分”和“國有資本配置效率不高”等問題，要求“改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制”、“明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資本投資、運營公司關(guān)系”和“建立以戰(zhàn)略目標(biāo)和財務(wù)效益為主的管控模式”。因此，在進行國有平臺公司組織結(jié)構(gòu)建設(shè)時，需要從組織結(jié)構(gòu)這一重要的制度安排出發(fā)，優(yōu)化經(jīng)營管理體制，提高國有平臺公司的公司法人治理水平。

當(dāng)前，國有產(chǎn)權(quán)委托代理模式正在由行政委托代理制轉(zhuǎn)向企業(yè)性委托代理制度，國有平臺公司是其重要載體和體現(xiàn)。地方政府和國有平臺公司之間形成了以契約為基礎(chǔ)的委托代理關(guān)系。因此，必須通過市場化改革，建立和完善國有平臺公司的法人治理結(jié)構(gòu)，來規(guī)范地方政府和國有平臺公司之間的關(guān)系。通過法人治理結(jié)構(gòu)的合理設(shè)計，來優(yōu)化國有平臺公司經(jīng)營管理體制，激勵和約束國有平臺公司的行為，以保證這些平臺公司經(jīng)濟效益和社會效益的最優(yōu)化。同時，國有平臺公司職能的多樣性和權(quán)力結(jié)構(gòu)的雙重性，決定了其業(yè)務(wù)流程的復(fù)雜性。這就需要建立對國有平臺公司經(jīng)營管理者的監(jiān)督與制衡機制，需要政府和相關(guān)管理部門明確國有平臺公司的經(jīng)營目標(biāo)、業(yè)務(wù)范圍和管理體制，從而完善國有平臺公司的授權(quán)和權(quán)利制衡機制，規(guī)范公司內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，提升其風(fēng)險控制能力和內(nèi)部管理水平。

國有平臺公司作為獨立運作的法人主體，地方政府應(yīng)該按照“管辦分離、政企分開、政資分開”的原則，盡快出臺相關(guān)政策措施來促進其依法自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，自擔(dān)風(fēng)險；要求其按照《公司法》標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會，制定相關(guān)議事規(guī)范，明確各方工作職責(zé)，建立科學(xué)、民主、高效的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制。同時，地方政府和相關(guān)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)也應(yīng)當(dāng)貫徹落實中央“一企一策”原則，明確對地方國有資本投資、運營公司授權(quán)的內(nèi)容、范圍和方式，依法落實國有資本投資、運營公司董事會職權(quán)。未來，國有平臺公司需要通過進一步健全“協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡”的公司治理結(jié)構(gòu)，不斷優(yōu)化國有平臺經(jīng)營管理體制，來切實提升其公司的治理水平和經(jīng)營管理水平。

3.3 明確國有平臺公司權(quán)力、責(zé)任、利益，實現(xiàn)“三位一體”

當(dāng)前環(huán)境下，國有平臺公司經(jīng)營投資決策往往嚴(yán)重依賴于地方政府及國資委等相關(guān)管理部門，地方政府經(jīng)常直接介入這些平臺企業(yè)的決策、投資和經(jīng)營，平臺缺乏相對的經(jīng)營獨立性。公司的管理者，由于需要接受國資委和組織部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，對于企業(yè)的經(jīng)營運作，沒有自主選擇權(quán)，一切聽從上級領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)有的權(quán)力和該承擔(dān)的責(zé)任并不明確。同時，由于國有平臺公司主要承擔(dān)城市建設(shè)和提供重大項目服務(wù)的功能，其發(fā)展目標(biāo)兼具公益服務(wù)性和營利性，而在對其經(jīng)營業(yè)績的考核時，政府和國資委相關(guān)部門大多是從年度任務(wù)的完成情況考核其績效，而忽視了對企業(yè)長遠發(fā)展能力的評估，這使得許多國有平臺公司為了追求業(yè)績，在自身經(jīng)營能力范圍之外盲目擴張，增加了企業(yè)發(fā)展的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險。

因此，在進行國有平臺公司組織結(jié)構(gòu)建設(shè)時，需要貫徹“責(zé)、權(quán)、利三位一體”的原則，明確各項任務(wù)、各工作崗位的責(zé)任、權(quán)力、利益，讓管理者、執(zhí)行者和監(jiān)督者的責(zé)權(quán)利都互相掛鉤，使組織成員能夠有責(zé)、有權(quán)、有利，防止“有責(zé)無權(quán)”或“有責(zé)無利”的責(zé)權(quán)利脫節(jié)狀況發(fā)生，避免組織戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的偏離。政府等相關(guān)管理部門作為監(jiān)管的主體，享有制定管理辦法和安排工作任務(wù)的權(quán)力，同時也應(yīng)承當(dāng)積極監(jiān)督、及時引導(dǎo)的義務(wù)；國有平臺公司作為經(jīng)營管理的主體，必須履行服從領(lǐng)導(dǎo)、高效完成任務(wù)的義務(wù)，因此相應(yīng)地應(yīng)當(dāng)擁有對組織內(nèi)部人力資源的管理考核權(quán)和業(yè)務(wù)調(diào)整權(quán)，同時應(yīng)當(dāng)享有與業(yè)績匹配的公司資產(chǎn)的增值收益。

3.4 建立和健全人才管理體制，推進人崗匹配、人事相宜

當(dāng)今企業(yè)的競爭力來源于人力資源的競爭力，人才的競爭，歸根到底，取決于一個企業(yè)人才管理體制機制的優(yōu)越性。目前國有平臺公司人才管理現(xiàn)狀參差不齊，但總體上存在著人才管理體制相對滯后的問題。人才有能量，但在平臺上得不到釋放；國有平臺公司人才管理總體缺乏戰(zhàn)略發(fā)展思維，用人往往是短期行為，人才管理體制不健全，行為滯后于理念，導(dǎo)致員工缺乏內(nèi)在創(chuàng)新動力和工作熱情。

因此，國有平臺公司進行組織結(jié)構(gòu)建設(shè)，為了實現(xiàn)人力資源配置的科學(xué)化，其人才管理體制，應(yīng)當(dāng)以國家發(fā)展戰(zhàn)略及區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需求為依據(jù)，而不是單一的以行政政績?yōu)榭剂俊＿@就需要國有平臺公司通過競爭來建立以能力型、業(yè)績型為評價依據(jù)的人才管理體制。地方國有平臺公司應(yīng)當(dāng)通過建立和健全人才管理體制，實現(xiàn)人才的選拔、培養(yǎng)方向應(yīng)當(dāng)多樣化，從而改變員工以晉升職位為職業(yè)生涯唯一途徑的觀念，鼓勵人才向能力型方向發(fā)展，淡化職務(wù)、權(quán)力，強化目標(biāo)、責(zé)任，實行問責(zé)制；讓管理能力強、業(yè)務(wù)能力強的人才，承擔(dān)更大的責(zé)任和職能。同時，還要建立起以職務(wù)和能力為基礎(chǔ)、以職責(zé)為中心、以素質(zhì)模型為標(biāo)準(zhǔn)、以人員測評為手段的人才評價任用機制，讓優(yōu)秀的人才脫穎而出，把碌碌無為的庸才淘汰出局；通過公開、公正、公平的競爭，加快建立有利于留住人才和人盡其才的收入分配機制，打破現(xiàn)有的體制內(nèi)和體制外“同工不同酬”的薪酬分配體系，努力從制度上保證各類人才得到與他們的勞動和貢獻相適應(yīng)的報酬。通過這些舉措，國有平臺公司應(yīng)當(dāng)盡快優(yōu)化人才管理體制，推進人崗匹配、人事相宜，實現(xiàn)人力資源配置的科學(xué)化，提升組織人力資源的競爭力，從而更好地面對來自市場化的競爭和挑戰(zhàn)。

4 結(jié)語

經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，國企改革步入深水區(qū)，地方國有平臺公司面臨更多來自市場化競爭的挑戰(zhàn)。只有通過積極轉(zhuǎn)型，適時把握國有資產(chǎn)管理體制改革的機遇，通過不斷優(yōu)化自身組織結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)人力資源配置科學(xué)化，提升經(jīng)營管理效率，只有這樣地方國有平臺公司才能在新一輪國資國企改革中勇立潮頭，及時調(diào)整自身定位，從而更好地服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟的社會發(fā)展。

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