傳播與行動:我國轉(zhuǎn)型期公眾參與的新媒體實踐——以垃圾焚燒議題為例

尹 瑛

(宜春學(xué)院，文學(xué)與新聞傳播學(xué)院，江西 宜春 336000)

2014 年5 月11 日，杭州5000 余民眾聚集反對建設(shè)九峰垃圾焚燒廠，后發(fā)展為封堵路經(jīng)該地的省道與高速公路行為，并與警方發(fā)生沖突，項目也因此停工。而就在此事件發(fā)生前一月，武漢鍋頂山垃圾焚燒廠在未通過環(huán)?？⒐を炇盏那闆r下便開始日?；\作，引發(fā)周邊居民長達(dá)一個月之久的抗議。事實上，類似因垃圾焚燒而引發(fā)的官民沖突事件在近年來時有發(fā)生，其中影響較大的包括2007 年6 月北京海淀居民抗議六里屯垃圾焚燒廠事件和2009 面廣州番禺居民反對番禺垃圾焚燒廠事件。而更進(jìn)一步來看，這些因垃圾焚燒廠而引發(fā)的環(huán)?？?fàn)幨录嶋H上是無一例外與政府相關(guān)風(fēng)險決策中公眾參與不足緊密相聯(lián)。學(xué)界人士也普遍認(rèn)為，破解公共政策“鄰避困境”的關(guān)鍵出路在于公眾參與。

公眾參與是指針對某一特定事項，由政府、利益相關(guān)方、公眾等與決策相關(guān)或受決策結(jié)果影響的各方在法律所賦予的權(quán)利與義務(wù)范圍內(nèi)，為達(dá)成一致的共識與共同的目標(biāo)所衍生出的一系列的“聯(lián)系、協(xié)調(diào)、溝通、妥協(xié)”等“雙向?qū)υ?、雙向交流”的行為、活動與過程。［1］作為公民理應(yīng)享有的一種公民權(quán)利，公眾參與實際上是通過將公民引入權(quán)力資源的再分配過程，來確保被排除在政治和經(jīng)濟(jì)過程之外的窮人能夠進(jìn)入決策體系，并分享到社會富裕的好處。［2］在我國公眾參與的制度性建設(shè)尚不健全的情況下，媒體渠道實質(zhì)上成為底層民眾實踐參與的重要管道，尤其是伴隨移動互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，以社區(qū)論壇、微博、微信等為代表的強(qiáng)調(diào)人際連結(jié)的社交媒體在我國公眾參與的傳播實踐中的作用日益凸顯，他們打破了傳統(tǒng)媒體對傳播權(quán)和話語權(quán)的壟斷，極大拓展了底層民眾自主表達(dá)的空間，為我國轉(zhuǎn)型期公眾強(qiáng)烈的參與欲望提供了現(xiàn)實實踐渠道，結(jié)構(gòu)出新型態(tài)的公眾參與，值得我們高度關(guān)注。

為此，本文試以我國近年來頻發(fā)的垃圾焚燒沖突事件為例來詮釋新媒體對我國轉(zhuǎn)型期公眾參與的現(xiàn)實影響。

一、借助新媒體渠道實現(xiàn)主動知情，改變官民風(fēng)險協(xié)商的“信息不對稱”狀況

綜觀全國多地發(fā)生的垃圾焚燒爭議事件，公眾集體抗議行動的發(fā)生多與政府項目風(fēng)險決策信息的不透明相關(guān)。以杭州九峰垃圾焚燒廠事件為例，2014 年4 月，杭州市公示了2014 年重點規(guī)劃工程項目，其中包括即將在城市西部的余杭區(qū)中泰鄉(xiāng)建造一座垃圾焚燒發(fā)電廠項目，以解決日益嚴(yán)峻的垃圾處理難題。但在項目尚處于規(guī)劃公示階段時，選址區(qū)的相關(guān)項目作業(yè)工作便已開始，成為集體抗議行動暴發(fā)的直接導(dǎo)火索。而廣州番禺垃圾焚燒廠項目則更是尚未通過環(huán)評的情況下就已經(jīng)先發(fā)出了《關(guān)于番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目工程建設(shè)的通告》，要求工程建設(shè)范圍內(nèi)的單位和個人，不得阻撓建設(shè)工程的測量、鉆探、施工以及征地拆遷工作，否則將受到相應(yīng)法律法規(guī)的處罰。反觀對公眾知情權(quán)的法律保障條款，《環(huán)境影響評價法》第21條明確規(guī)定“對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。”但該法并未明確規(guī)定公眾參與的具體方式，亦未明確公眾參與對決策的實際影響力;而《中華人民共和國信息公開條例》第八條則規(guī)定“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”，使政府享有了對信息公開與否的自由裁量權(quán)。這種模糊的界定方式實際上也就意味著政府作為決策主體仍掌握著信息公開與否的主動權(quán)。

知情是保障公眾參與的首要前提，若知情權(quán)得不到充分保障，公眾參與就無從談起。傳統(tǒng)媒體時代，由于政府壟斷性地占有著媒體傳播資源，公眾能夠主動獲取相關(guān)決策信息、了解決策風(fēng)險的渠道非常有限，作為決策者的政府與作為風(fēng)險直接承擔(dān)者的公眾之間存在嚴(yán)重信息不對稱現(xiàn)象，在政府不主動告知的情況下，公眾的知情困難重重。而互聯(lián)網(wǎng)是一個自由、開放和平等的傳播平臺，基于移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用技術(shù)的興起而普及的社區(qū)論壇、微博、微信等強(qiáng)人際關(guān)系的社交媒體更是創(chuàng)造出一個多元、流動的虛擬表達(dá)空間，普通個體通過多元渠道知曉的風(fēng)險決策信息得以以協(xié)同式信息生產(chǎn)的方式傳播與擴(kuò)散，有效拓展公眾的知情權(quán)。

廣州番禺垃圾焚燒廠事件中，麗江花園業(yè)主論壇“江外江論壇”在2009 年10 月16 日在顯著位置開辟出“垃圾焚燒發(fā)電廠專版”，很多業(yè)主都將自己了解或搜集到的與番禺垃圾焚燒項目相關(guān)的資料發(fā)布在該版塊上，內(nèi)容從政府網(wǎng)站發(fā)布的項目招投標(biāo)信息、環(huán)評信息到垃圾焚燒的風(fēng)險知識、國外垃圾處理研究的最新進(jìn)展，可謂無所不包。借助開放的網(wǎng)絡(luò)論壇，高度分散、互不相識的利益相關(guān)公眾得以相互連接，分享與溝通垃圾焚燒風(fēng)險信息，進(jìn)而在“知情”的前提下開展與政府決策者的有效對話。于是，在此事件中，我們看到了不少交鋒式的對話場景:如番禺區(qū)市政園林局就垃圾焚燒項目邀請多位專家在情況通報會上登場試圖說服公眾理解政府決策，業(yè)主們卻在論壇上質(zhì)疑專家身份，指出他們與垃圾焚燒存在利益關(guān)聯(lián)，認(rèn)為政府在專家選擇上帶有偏向性，令政府的風(fēng)險溝通舉措適得其反;廣州市政府通過媒體發(fā)布通稿稱李坑垃圾焚燒廠技術(shù)一流，番禺居民卻在網(wǎng)上發(fā)布了自主調(diào)查報告，懷疑李坑垃圾焚燒廠與周邊居民致癌高發(fā)有關(guān)等等。這些微觀傳播過程都表明，在新媒體傳播環(huán)境下，政府壟斷性的信息資源優(yōu)勢已被打破，公眾借助開放的網(wǎng)絡(luò)資源可以實現(xiàn)“主動”知情，這對政府風(fēng)險決策過程中的信息公開提出了更高的要求，如若政府主動公開的信息存在偏頗與不實，那這種信息公開非但不能取信于民反而可能失信于民，會進(jìn)一步強(qiáng)化公眾對政府決策的不信任情緒，加大后續(xù)風(fēng)險溝通的困境。

二、借助新媒體結(jié)構(gòu)風(fēng)險共識與利益認(rèn)同，開展行動動員

知情是公眾參與的前提，但知情之后采取實際有效的表達(dá)與參與行動，影響政府相關(guān)決策才是公眾參與的關(guān)鍵所在。綜觀我國多地發(fā)生的垃圾焚燒沖突事件，相關(guān)公眾在知曉特定垃圾焚燒項目規(guī)劃建設(shè)的信息之后都首先通過信訪、媒體投訴等渠道進(jìn)行過意見表達(dá)。在集體聚集行動發(fā)生之前，北京六里屯居民曾通過“一人一封信”的信訪方式、申請行政復(fù)議和行政訴訟的方式公開表達(dá)訴求，廣州番禺居民也曾多次到廣州市城管委等機(jī)構(gòu)上訪，杭州民眾則提交過一份2 萬多人反對九峰垃圾焚燒發(fā)電廠的聯(lián)合簽名。但這些訴諸體制內(nèi)公眾參與管道的訴求表達(dá)未得到相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的充分重視與回應(yīng)，使集體抗議成為他們競逐體制內(nèi)權(quán)力資源的選擇，而新媒體則成為抗議者行動動員的有力武器。

對垃圾焚燒風(fēng)險決策的公眾參與而言，新媒體表現(xiàn)出的一個至關(guān)重要的作用在于，它極大降低了個體感知到的風(fēng)險進(jìn)入公共議題空間的成本，同時也極大壓縮了分散化的個體意見聚集為公共輿論，并進(jìn)而促成實際參與行動的產(chǎn)生的時間跨度。對此我們不妨對比下北京六里屯、廣州番禺兩起垃圾焚燒爭議中公眾參與起效的時間跨度:北京六里屯垃圾焚燒廠爭議發(fā)端于2006 年12 月，通過新京報等多家媒體北京兩會報道中有關(guān)六里屯垃圾焚燒廠問題的報道，居民們開始關(guān)注該項目，并在搜房網(wǎng)多個相關(guān)小區(qū)業(yè)主論壇展開討論，但由于新建小區(qū)入住率低，老小區(qū)居民年齡結(jié)構(gòu)老化觸網(wǎng)率不高等因素，網(wǎng)絡(luò)動員并未取得明顯效果，其富有實效的行動動員工作更多實質(zhì)上依賴的是傳統(tǒng)人際傳播渠道，2007 年6 月，上千六里屯居民聚集原國家環(huán)?？偩珠T前要求停建該項目，幾天后，原國家環(huán)保總局批復(fù)要求項目在更大范圍公眾參與前“予以緩建”，這一時間跨度為半年;而廣州番禺居民則多是通過2009 年9 月24 日新快報對番禺垃圾焚燒項目尚未通過環(huán)評便計劃國慶后開工的報道獲知此事并開始在各自業(yè)主論壇展開討論的，其中最知名的“江外江論壇”原本就是麗江花園業(yè)主日常討論小區(qū)公共事務(wù)的重要平臺，因此，媒體相關(guān)報道在該論壇一發(fā)布立刻成為大家關(guān)注的焦點，相關(guān)宣傳和簽名行動也快速得以展開，11 月23 日，近千番禺居民“散步”至廣州市政府門前，呼吁政府尊重民意，停建番禺垃圾焚燒廠，參與者還通過推特對“散步”進(jìn)行了直播，當(dāng)天，廣州市政府相關(guān)官員即明確表態(tài)稱，若項目環(huán)評不通過、大多數(shù)市民反對，項目不會動工。而這距離番禺居于借助新媒體開始自主表達(dá)僅兩個月。

可以說，包括業(yè)主論壇、QQ 群以及2009 年后興起的微博和微信在內(nèi)的新媒體，他們作為相對開放、自由、近用成本較低的傳播媒介，為底層民眾的自主表達(dá)與討論提供了平臺，使得他們個體所感知到的問題得以迅速跨越公私領(lǐng)域邊界，進(jìn)入公領(lǐng)域，成為公眾共同關(guān)注的問題，結(jié)構(gòu)出特定群體的風(fēng)險共識與利益認(rèn)同，使集體行動成為可能。然而，以西方社會運動理論來看，集體行動本身實際上也是參與者為迫使決策者讓步而采取的“議價(bargaining)”手段，參與者所爭取的回報來自于決策者的讓步，這種回報取決于決策者對妥協(xié)所可能付出的代價的衡量。［3］(P293)結(jié)合我國社會現(xiàn)實來看，集體抗議的產(chǎn)生多與公眾訴諸體制內(nèi)渠道普遍存在的表達(dá)梗阻、表達(dá)無效、反饋遲滯、溝通的外部效應(yīng)差，難以為有參與需求的公眾廣泛獲知等弊病相關(guān)聯(lián)，而傳統(tǒng)媒體作為公眾利益表達(dá)的體制內(nèi)管道，由于受到宏觀政治環(huán)境、特定新聞體制、新聞常規(guī)、組織常規(guī)等因素的限定，在公共利益表達(dá)與協(xié)商實踐過程中的表現(xiàn)具有不確定性，難以保障公眾訴諸該渠道的表達(dá)及參與實踐的傳播效果。在訴諸體制內(nèi)多元表達(dá)管道的參與實踐難以爭取到政府決策者積極回應(yīng)的情況下，集體抗議往往成為他們競逐體制內(nèi)權(quán)力資源，增加他們作為弱勢公眾與強(qiáng)勢政府決策者對話籌碼的重要策略手段。而新媒體尤其是以社區(qū)論壇、微博、微信為代表的社交類媒體的興起則恰恰為分散公眾的快速連結(jié)與動員提供了低成本、便捷的動員渠道，對政府風(fēng)險決策形成了更大的外部壓力。

三、借助新媒體進(jìn)行策略化傳播，再造制度化參與空間

盡管如前所言，新媒體在動員公眾參與方面表現(xiàn)出了強(qiáng)效果，但從異地垃圾焚燒爭議中公眾參與的微觀傳播實踐來看，新媒體對公眾參與行為影響的強(qiáng)弱實際上與參與群體的人數(shù)、成員內(nèi)部資源構(gòu)成、抗?fàn)幠繕?biāo)的問題化程度以及抗?fàn)幩幷?、社會以及媒介情境都有著密不可分的關(guān)聯(lián)。準(zhǔn)確地說，新媒體在公眾參與的傳播實踐中是被作為策略性工具來運用的，參與者往往會結(jié)合自身議題所處的復(fù)雜社會情境，依循風(fēng)險最小化原則來選擇具體的傳播策略。

垃圾焚燒議題的公眾參與中，被媒體盛贊為“公民行動”典范的廣州番禺居民反建垃圾焚燒廠事件中業(yè)主們的傳播與行動最具代表性。從番禺居民最初的《堅決反對番禺大石垃圾焚燒發(fā)電廠30 萬業(yè)主生命健康不是“兒戲”》倡議書中清晰顯現(xiàn)的“鄰避”取向的維權(quán)訴求，到后來邀請番禺官員到小區(qū)討論垃圾處理政策的邀請函、向?qū)＜野l(fā)出的垃圾焚燒公開辯論的公開信，再到2010 年初《致全國人大公開信》中呼吁中央政府“以國家意志引領(lǐng)垃圾處理向正確方向發(fā)展”，其公眾參與的傳播與行動過程展現(xiàn)出清晰的“局地居民環(huán)境維權(quán)——影響地方政府決策——參與中央公共政策決策”的變化軌跡。細(xì)究其變化的原因，新媒體結(jié)構(gòu)出的開放、多元、自由的表達(dá)空間可謂功不可沒。

例如最初倡議書在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布后立即引來一些網(wǎng)友“番禺人自私”，認(rèn)為“垃圾哪里來就應(yīng)該在哪里解決”的說法，為此，多位業(yè)主和中山大學(xué)郭巍青教授都在江外江等網(wǎng)絡(luò)論壇積極發(fā)表言論，引導(dǎo)番禺居民從狹隘的“鄰避”訴求轉(zhuǎn)向環(huán)境保護(hù)訴求;［4］而2009 年12 月15 日，番禺區(qū)政府發(fā)布《創(chuàng)建番禺垃圾處理文明區(qū)工作方案(討論意見稿)》僅5 天后，番禺業(yè)主“巴索風(fēng)云”很快在江外江論壇上給番禺區(qū)區(qū)委書記和區(qū)長發(fā)出了邀請函，邀請官員和相關(guān)專家每周末親臨各個小區(qū)公共場所舉行的“垃圾分類和分類后無害化處理”的現(xiàn)場討論會，這一富有創(chuàng)意的策略化傳播舉措不僅收到了業(yè)主論壇網(wǎng)友們的高度關(guān)注、也為本地媒體廣泛報道，形成輿論的圍觀效應(yīng)，最終成功促成了官民之間的平等對話。不難發(fā)現(xiàn)，參與者借助新媒體平臺所進(jìn)行的傳播實踐一方面以開放的姿態(tài)讓社會多元意見持有者有了直接對話和交流的可能，并借助這種對話與交流彌補(bǔ)了個體認(rèn)知的局限，修正了個體認(rèn)知可能存在的偏差;另一方面，參與者也以富有創(chuàng)意的策略化傳播成功吸引輿論關(guān)注，主動建構(gòu)輿論議程和影響政府決策，成功再造了制度化的公眾參與空間。從該角度說，新媒體公共領(lǐng)域構(gòu)成了公眾參與的途徑和前提，而公眾參與則是公共領(lǐng)域得以形成和擴(kuò)展的條件。［5］

結(jié)語

公眾參與作為規(guī)制政府決策風(fēng)險的重要制度設(shè)計，其規(guī)制效用的產(chǎn)生實際必須以政府尊重并愿意接納公眾理性意見為前提，在此前提下，通過公開、平等、自由的討論與協(xié)商達(dá)成風(fēng)險共識，并依據(jù)這種共識來進(jìn)行科學(xué)、謹(jǐn)慎的決策，方才是公眾參與作為一種民眾治理方式的內(nèi)核所在。事實上，不僅僅是在本文所關(guān)注的引發(fā)社會沖突的環(huán)境風(fēng)險決策上如此，轉(zhuǎn)型社會下各種既定利益集團(tuán)對政府公共決策的影響及其導(dǎo)致的與底層公眾公共利益之間的矛盾沖突體現(xiàn)在公共決策的各個領(lǐng)域，如房價、城市拆遷、醫(yī)療改革等等，完善公眾參與的制度建設(shè)對于化解這些轉(zhuǎn)型社會沖突具有重要意義，公眾參與作為政府主導(dǎo)下的一種可控民主可以說是令改革獲得共識并能夠進(jìn)一步深入下去的重要保障。而在當(dāng)下現(xiàn)實情境中，我國政府在公共決策與公共事務(wù)治理過程中主動開放的公眾參與空間有限，公眾策略性的傳播與行動在逐步拓展著這個體制空間的建構(gòu)，新媒體在此方面釋放出的巨大解放力量值得我們持續(xù)關(guān)注。

［1］王鳳. 公眾參與環(huán)保行為的影響因素及其作用機(jī)理研究［D］. 西北大學(xué)博士學(xué)位論文，2007:32－33.

［2］Arnstein S.R.A ladder of citizen participation［J］.Journal of American Institute of Planners，1969，35(4):216－240.

［3］Wilson J.Q.The strategy of protest:Problems of Negro civic action［J］.The journal of conflict resolution，1961，5(3):291－303.

［4］曾繁旭，黃廣生，劉黎明. 運動企業(yè)家的虛擬組織:互聯(lián)網(wǎng)與當(dāng)代中國社會抗?fàn)幍男履Ｊ剑跩］. 開放時代，2013，(3):169－187.

［5］汪暉，許燕.“去政治化的政治”與大眾傳媒的公共性——汪暉教授訪談［J］. 甘肅社會科學(xué)，2006，(4):235－248.