老年社會福利供給中的市場作用及實現(xiàn)機(jī)制研究

陳靜　周沛

摘要：20世紀(jì)70年代以來，在人口老齡化與福利國家危機(jī)的全球化背景下，以政府作為單一主體的福利供給模式受到挑戰(zhàn)，多元化和市場化成為福利理論研究和實踐變革的主旋律。目前我國老年社會福利供給體系建設(shè)處于由國家中心主義向多元主義轉(zhuǎn)變的過程中，政府與市場、社會的責(zé)任平衡與邊界劃分成為福利改革的關(guān)鍵。其中，市場機(jī)制的運(yùn)行特點使得這一部門在與“責(zé)任”和“效率”相關(guān)的福利供給范圍內(nèi)具有顯著的特點和優(yōu)勢。對市場作用及實現(xiàn)機(jī)制的研究，有助于合理界定市場的責(zé)任邊界和作用方式，彌補(bǔ)政府供給的不足，推動我國老年福利供給體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：福利多元主義；社會福利供給；市場

中圖分類號：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-7168（2015）02-0045-05

老齡社會的出現(xiàn)是人類社會發(fā)展的必然結(jié)果，其產(chǎn)生的影響是廣泛而深刻的。2000年以來，我國老年人口快速增長，老齡化與高齡化形勢日益嚴(yán)峻。截至2013年底，60歲及以上人口已達(dá)到2.02億，占總?cè)丝诘?4.9%。從絕對數(shù)量看，我國已經(jīng)是世界上老年人口最多的國家；從人口比例看，老年型的人口結(jié)構(gòu)將持續(xù)長達(dá)一個世紀(jì)之久。人口老齡化成為當(dāng)前和未來我國最嚴(yán)重的社會問題。在“未富先老”和“未備先老”的現(xiàn)實國情下，怎樣在有限的資源框架內(nèi)更好地滿足老年需求成為研究者們關(guān)注的焦點，積極有效地福利供給機(jī)制成為當(dāng)前社會政策學(xué)科的核心議題。本文擬從福利多元主義的理論視角出發(fā)，探討市場在老年社會福利供給中的作用范圍及實現(xiàn)機(jī)制。

一、福利多元主義理論中的市場責(zé)任

福利多元主義（Welfare Pluralism）興起于福利國家理論的破滅與新自由主義理論的復(fù)興。在世界范圍內(nèi)，20世紀(jì)70年代以來的石油危機(jī)和經(jīng)濟(jì)滯脹動搖了二戰(zhàn)以來貝弗里奇一凱恩斯福利國家模式的社會基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，福利國家制度由此出現(xiàn)危機(jī)。國際經(jīng)合組織對危機(jī)形態(tài)的描述包括四方面：意識形態(tài)和價值觀的沖突，經(jīng)濟(jì)衰退的危機(jī)，政治和法律方面的危機(jī)，福利開支的危機(jī)。福利危機(jī)引起了社會政策理論界對政府干預(yù)和普惠型福利供給模式的反思，新自由主義對市場效率和個人責(zé)任的強(qiáng)調(diào)重新受到?jīng)Q策者的重視。市場化、多元化和消減福利開支成為改革方向。然而，變革并未取得預(yù)期效果，反而進(jìn)一步引發(fā)了新貧困與社會分化等諸多問題。在此背景下，福利多元主義作為整合政府與市場責(zé)任、探索福利發(fā)展新思路的理念被提出。

福利多元主義，也稱混合福利經(jīng)濟(jì)（theMixed Economy of Welfare），是指由多元主體共同擔(dān)負(fù)社會福利的規(guī)則、籌資和提供等責(zé)任的理論體系。在發(fā)展脈絡(luò)上，羅斯（Rose）是對福利多元主義進(jìn)行系統(tǒng)論述的第一人，他提出的“福利三角”理論將社會中的福利來源分解為家庭、市場和國家三個部門，認(rèn)為一個社會的整體福利就是這三者提供的福利之和。伊瓦斯（Ev-ers）在羅斯理論的基礎(chǔ)上，將國家、市場和家庭解構(gòu)為對應(yīng)的組織、價值和社會成員關(guān)系。約翰遜（Johnson）則進(jìn)一步為福利供給增加了“志愿部門”，提出了“福利四邊形”分析框架，認(rèn)為除作為正式部門的政府以外，福利還有三個來源，即非正式部門、志愿部門和商業(yè)部門。

在福利多元主義理論的發(fā)展過程中，無論是福利三角、福利四邊形或是之后學(xué)者們進(jìn)一步發(fā)展的福利五邊形并無本質(zhì)意義的區(qū)別，只是對社會福利來源的各種不同角度的探索。福利多元主義的核心價值在于否定了福利國家模式的政府完全責(zé)任理念，并沖破了長期以來政府和市場的二元對立結(jié)構(gòu)，提出了包括政府、市場、社會組織、家庭、社區(qū)、個人等在內(nèi)的多元福利供給的新思路和政策范式，構(gòu)建了有別于傳統(tǒng)的福利供給模式。福利多元主義理論認(rèn)同多元部門之間的平等合作關(guān)系，其政策目標(biāo)是通過各具特質(zhì)的不同部門力量的互補(bǔ)，糾正政府與市場的雙重失靈，實現(xiàn)福利供給與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適度均衡。

在福利多元主義的分析框架中，市場是社會福利供給的主體之一。福利多元主義認(rèn)為，市場競爭能夠提升公民的個人責(zé)任感與福利的產(chǎn)出效率，糾正國家干預(yù)所引發(fā)的資源浪費(fèi)、體制僵化與福利過度。同時，市場供給福利能夠給予社會成員自由選擇權(quán)，排除“污名”和“恥辱”。福利多元主義對市場角色的定位既區(qū)別于國家干預(yù)主義對競爭和分化的排斥，也區(qū)別于新自由主義對個人責(zé)任的過分推崇，能夠幫助我們更好地認(rèn)知市場機(jī)制在社會福利供給中的角色定位與作用范圍，在發(fā)揮市場功能的同時又能夠限制市場失靈所產(chǎn)生的分化與不公平。

二、市場與老年社會福利供給

老年社會福利的產(chǎn)生從根本上說是社會變遷和發(fā)展的結(jié)果，其中最重要的變遷包括人口老齡化、工業(yè)化、家庭結(jié)構(gòu)和功能的變化。老年社會福利供給是指一國或地區(qū)的福利供給主體（包括責(zé)任主體和參與主體）基于一定原則與方式進(jìn)行福利資源配置，滿足老年人社會需求的過程。老年社會福利供給研究的核心是對供給主體的認(rèn)定以及不同供給主體之間的責(zé)任平衡與邊界劃分。

在歷史脈絡(luò)中，我國老年社會福利供給經(jīng)歷了國家統(tǒng)包——市場主導(dǎo)——國家回歸的變遷，目前處于由國家中心主義向福利多元主義轉(zhuǎn)變的過程中。從現(xiàn)行福利供給狀況看，盡管我國并未建立類似英國、瑞典那樣的高給付普惠型的福利體制，但存在與福利國家類似的問題，即政府責(zé)任的過度延伸、市場機(jī)制的萎縮以及社會力量的發(fā)育不足。在當(dāng)前的老年福利供給領(lǐng)域，政府仍然占據(jù)著壟斷性地位。政府壟斷福利的后果除了使老年人的福利需求不能得到有效滿足外，還壓縮了市場與社會的發(fā)展空間；政府部門效率低下、缺乏靈活性的弊端又進(jìn)一步加劇了福利供給與需求之間的巨大缺口。在人口快速老齡化的社會背景下呈現(xiàn)出來的問題是：一方面政府壓力巨大，公共財政負(fù)擔(dān)沉重，福利供給與傳遞力不從心，社會批評甚重；另一方面，老年群體福利需求不能滿足，供需嚴(yán)重失衡，甚至基本權(quán)利難以得到保障。

面對這種現(xiàn)實情境，在福利多元主義理論的影響下，學(xué)者們普遍認(rèn)為我國應(yīng)該構(gòu)建政府主導(dǎo)的多元化老年社會福利供給模式，即在堅持政府在福利規(guī)制、籌資中的主導(dǎo)地位的同時，積極引入市場、社會以及傳統(tǒng)支持網(wǎng)絡(luò)的力量，共同構(gòu)建我國老年社會福利供給體系。其中，市場的福利效能引起學(xué)者和政策部門的特別關(guān)注?！笆袌觥笔且粋€以供求關(guān)系為基礎(chǔ)，使個人得到消費(fèi)選擇的場所，其基本功能是實現(xiàn)效益和效率的最大化。在社會政策的范疇內(nèi)，市場的作用在于為有需要的使用者提供可供選擇的資源，彌補(bǔ)家庭或政府福利供給的不足。因此，基于政策與實踐的需要，應(yīng)該有意識地在老年福利這一傳統(tǒng)政府作用區(qū)域內(nèi)引入市場機(jī)制，發(fā)揮市場在效率、責(zé)任以及自由選擇方面的優(yōu)勢，推動我國老年社會福利體系的構(gòu)建。

三、老年社會福利供給中的市場作用

市場在老年社會福利供給中的作用主要體現(xiàn)在糾正政府失靈，補(bǔ)充福利供給不足以及重建責(zé)任和效率三個方面。

（一）克服政府失效或低效

老年社會福利在性質(zhì)上是一種介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定了政府干預(yù)及政府供給的必要性。但政府依靠稅收維持成本和運(yùn)營的供給方式?jīng)Q定了其很難計算成本，而缺乏競爭的壟斷又導(dǎo)致政府喪失了對效率和效益的追求。這就不可避免地導(dǎo)致政府供給公共物品的失效或低效。同時，公務(wù)員“經(jīng)濟(jì)人”的本性也易引起腐敗、尋租和交易成本的增加。在這種狀況下，引入市場機(jī)制，糾正政府失靈成為一種必然的也是可行的選擇。市場能夠通過供求、價格、競爭三大機(jī)制促進(jìn)競爭，增加產(chǎn)品和服務(wù)，引導(dǎo)有限資源的最優(yōu)配置。市場化的管理和運(yùn)作方式，如績效考核、公私合營、委托管理等，能夠在一定程度上克服政府失靈，降低科層官僚體制高成本和低效率所帶來的弊端，減少社會福利的損失。

（二）滿足老年人不同層次的需求，賦予自由選擇權(quán)

政府供給難以滿足每一個人對福利的需求，伯頓·韋斯布羅德（Burton A.Weisbrod）認(rèn)為，個人在收入、財富、宗教、種族背景和受教育程度等方面的差別導(dǎo)致個人對于公共物品需求的差異；而政府提供公共物品的決策是一種政治性決策，它傾向于反映“中位選民”的偏好，而留下大量不滿意的選民群體_6]。因此，市場機(jī)制作用的發(fā)揮在很大程度上起因于老年福利服務(wù)需求的多樣性表達(dá)，包括對服務(wù)質(zhì)量需求的差異、對服務(wù)內(nèi)容需求的差異、服務(wù)需求本身的變動性等。市場的供求機(jī)制與競爭機(jī)制促使市場行為主體以效率、規(guī)模、低成本和可選擇性的產(chǎn)品和服務(wù)來滿足多層次和多樣化老年人需求。

此外，市場化的福利供給還賦予了老年人廣泛的選擇權(quán)，保護(hù)了老年人的自由和權(quán)利。通過市場途徑所獲得的需求滿足，是個人能力與個人選擇的結(jié)果。相對于國家福利或慈善福利的家計調(diào)查、憐憫與非選擇，市場機(jī)制滿足需求的過程，不僅是生理需要的滿足，也會同時得到心理上的滿足。這也是自由主義者推崇市場作用的一個重要原因。

（三）重建責(zé)任與效率

基于市場機(jī)制運(yùn)行的特點，在理論層面上，市場能夠發(fā)揮作用的是與“責(zé)任”與“效率”密切相關(guān)的領(lǐng)域。所謂“責(zé)任”，指福利的供給不是普惠和無償?shù)?，而是以福利接受者一定的?zé)任承擔(dān)為依據(jù)的，這種責(zé)任的表現(xiàn)方式可以是勞動，也可以是繳費(fèi)。市場是所有供給主體中唯一能夠體現(xiàn)個人責(zé)任的供給領(lǐng)域。市場機(jī)制以等價交換作為基本的通行準(zhǔn)則，其內(nèi)在的邏輯要求參與者權(quán)利和義務(wù)的結(jié)合。換言之，在市場機(jī)制中，個人需求的滿足是個人以一定方式的付出為基礎(chǔ)的。老年社會福利供給體系中市場機(jī)制的引入，能夠更好地展現(xiàn)個人責(zé)任，體現(xiàn)福利權(quán)利與責(zé)任義務(wù)的統(tǒng)一。

市場的“效率”是指福利的生產(chǎn)與供給需要較低的成本與較高的產(chǎn)出。社會福利供給的效率包括生產(chǎn)的效率與傳遞的效率兩個方面：一方面要以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出；另一方面要以最少的成本將產(chǎn)品（包括物質(zhì)產(chǎn)品與服務(wù)產(chǎn)品）發(fā)送到老年人手中。前者是市場的當(dāng)然作用范圍，后者則體現(xiàn)了政府、市場和社會多元主體的交織與協(xié)作。這是因為，完全的市場傳遞固然具有效率，但市場機(jī)制會自發(fā)地排斥困難的和缺乏能力的老年人群體，因此，政府和社會作為物品和服務(wù)的傳遞系統(tǒng)，能夠很好地彌補(bǔ)市場失靈和公平缺失。

四、老年社會福利供給中

市場作用的實現(xiàn)機(jī)制

（一）老年社會福利市場供給的主要途徑

第一，社會養(yǎng)老保險繳費(fèi)?；攫B(yǎng)老保險的企業(yè)和個人繳費(fèi)部分，是市場機(jī)制在老年經(jīng)濟(jì)福利供給層面最重要的責(zé)任表現(xiàn)方式。我國企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度的特點是部分積累、統(tǒng)籌使用、互濟(jì)性強(qiáng)。但同時也存在繳費(fèi)率過高、缺乏積累性和激勵性、可持續(xù)性不足的問題。面對加速老齡化所帶來的財政壓力與制度危機(jī)，如何激發(fā)企業(yè)及個人基本養(yǎng)老保險參保、繳費(fèi)的積極性和責(zé)任感，是學(xué)者和政府相關(guān)部門關(guān)注的重點。

第二，企業(yè)年金和個人商業(yè)養(yǎng)老計劃的實施。老年人基本養(yǎng)老保險之外的收入給付，主要指企業(yè)年金的建立和發(fā)展，以及個人商業(yè)養(yǎng)老計劃的實施。我國企業(yè)年金和個人商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展一直比較緩慢，對提高養(yǎng)老金替代率的作用并不明顯。盡管學(xué)者們一直倡導(dǎo)企業(yè)年金與個人商業(yè)養(yǎng)老金計劃的重要性，但在實踐中，其發(fā)展速度與規(guī)模遠(yuǎn)低于理想狀態(tài)和社會預(yù)期。發(fā)展緩慢的原因包括外部環(huán)境不利、稅收優(yōu)惠力度不夠、資本市場尚不完善、雇主動力不足等。

第三，養(yǎng)老保險基金的市場化運(yùn)作。養(yǎng)老保險基金的特點決定其在征繳和使用的時間上和數(shù)量上是相互分離的，在一定的時間內(nèi)必然存在等待給付的大量閑置、沉淀基金。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展及通貨膨脹等多種因素的影響，這部分儲備基金隨時都會面臨貶值的危險。根據(jù)國際經(jīng)驗，在一定安全系數(shù)的前提下將養(yǎng)老基金投入市場，進(jìn)行市場化運(yùn)營是發(fā)展的必然趨向。目前這一政策在我國已經(jīng)開始試行。2012年廣東省將結(jié)余的企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金中的1000億元委托全國社會保障基金理事會進(jìn)行投資，并取得了較好的收益率。但此項辦法在全國的展開還有待時日，其最終成效如何也需要時間的檢驗。

第四，老年服務(wù)產(chǎn)品的市場供給。在老年服務(wù)福利供給領(lǐng)域，市場最重要的功能是回應(yīng)老年人不斷增長和變化的需求，尤其是較高層次的需求，提供具有規(guī)模性、層級性和多樣性的老年產(chǎn)品和服務(wù)，如老年房地產(chǎn)、老年醫(yī)療保健產(chǎn)品和服務(wù)、老年家政服務(wù)，以及與老年人相關(guān)的保險、金融、旅游、教育、休閑產(chǎn)品和服務(wù)，等等。要引導(dǎo)推動老年產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，根據(jù)老年人需求的特殊性與多樣性，以及不同地區(qū)的具體情況，細(xì)分老年福利市場，確立企業(yè)市場定位，擴(kuò)大產(chǎn)品供給。

第五，老年勞動力市場的建立。建立并完善以市場規(guī)則運(yùn)行的老年勞動力市場，提供低齡健康老年人工作機(jī)會及勞動收入，也是市場參與老年社會福利供給的重要且具有發(fā)展性和可持續(xù)性的途徑之一。目前對延遲退休的討論體現(xiàn)了這一取向。研究者普遍認(rèn)為，低齡健康老人延遲退休除豐富晚年生活、增加個人收入之外，還可以推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間，并通過納稅等繼續(xù)為保險基金的積累做出貢獻(xiàn)。需注意的是，老年勞動力市場由于參與者生理條件的特殊性而具有更高的靈活性和非正規(guī)性的要求。

（二）實現(xiàn)老年社會福利市場供給的政策建議

第一，明確界定市場作用的范圍和方式。市場供給老年福利的范圍、程度和成效取決于兩個方面。一是市場要素的完備性，包括充足的產(chǎn)品和服務(wù)提供、自由競爭的市場機(jī)制以及有消費(fèi)能力和意愿的消費(fèi)者。二是政府的能力，尤其是監(jiān)管市場的能力。由于老人社會福利供給的特殊性，使用者常常沒有能力獨(dú)立對復(fù)雜的福利需要和福利提供做出可靠的選擇，很難成為完全自足的“消費(fèi)者”，因此對市場監(jiān)管提出了較高的要求。目前我國處于社會轉(zhuǎn)軌階段，完善的市場經(jīng)濟(jì)體制尚未建立，各項法律制度不完善，政策的不確定性大，政府、企業(yè)的法制和社會責(zé)任觀念薄弱。這些約束性條件決定了我國在選擇市場化的范圍、程度和具體方式時，必須立足這個國情，先易后難，穩(wěn)妥推進(jìn)。

此外，企業(yè)部門具有逐利的本性，對經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)的偏好與關(guān)注構(gòu)成了企業(yè)組織存續(xù)的基本動因，謀求利潤最大化是經(jīng)營者責(zé)無旁貸的使命，這與社會福利的本質(zhì)特性是相沖突的，也就意味著市場在老年福利供給中的作用范圍和作用方式必須受到限制。市場的作用更多體現(xiàn)在基本需求滿足基礎(chǔ)上的更高的福利給付，著力于老年生活質(zhì)量的提升以及共享社會發(fā)展成果。因此，引入并發(fā)揮老年社會福利供給中的市場作用，要明確其作用范圍，避免過度市場化而引發(fā)制度性分化和貧困的問題。

第二，強(qiáng)化優(yōu)惠政策與刺激措施。由于我國長期以來在社會結(jié)構(gòu)上是“強(qiáng)政府、弱市場”的格局、數(shù)千年來國家中心主義以及政治權(quán)威主義的傳統(tǒng)，形成了政府對社會的全面干預(yù)和深度控制。較之于西方國家，我國社會福利供給領(lǐng)域市場作用的發(fā)揮更容易受到政府部門的影響和制約。市場機(jī)制能夠在哪些領(lǐng)域發(fā)揮何種程度的作用，在很大程度上取決于政府理念與政策的傾向性，政府責(zé)任和權(quán)利的合理讓渡，以及政府政策扶持的力度。目前，政府部門為推動市場福利功能的發(fā)揮，已經(jīng)制定了一些優(yōu)惠措施，譬如營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)補(bǔ)貼和床位補(bǔ)貼、土地優(yōu)先使用政策、稅收優(yōu)惠，等等。但是，這些扶持政策往往流于原則和形式，在操作性上存在較多問題，能夠發(fā)揮的激勵和刺激效用極為有限。市場作用的發(fā)揮與實現(xiàn)，需要政府進(jìn)一步發(fā)展和完善具有實際意義的扶持政策。

第三，引導(dǎo)老年人消費(fèi)意識的發(fā)展。市場作用前提之一是商品消費(fèi)市場的形成，即要有具有意愿與能力的消費(fèi)者。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、基本養(yǎng)老保險制度的完善與國家財政投入的不斷增強(qiáng)，老年人收入增長較快，實際購買能力與經(jīng)濟(jì)支付能力不斷增強(qiáng)?？鄢飪r上漲因素，2000年～2010年，十年時間城鎮(zhèn)老年人年均收入增加了1.1倍，領(lǐng)取退休金的比例從69.1%上升到84.7%。據(jù)預(yù)測，2014年～2050年，我國老年人口的消費(fèi)潛力將從4萬億元左右增長到106萬億元左右，占GDP的比例將從8%左右增長到33%左右。我國將成為全球老年產(chǎn)業(yè)市場潛力最大的國家。由此可以看出，我國老年群體已擁有一定的消費(fèi)能力。但擁有這種購買能力并不意味著能夠直接轉(zhuǎn)化為購買意愿和購買行為。受到傳統(tǒng)消費(fèi)傾向的影響，以及出于交易動機(jī)、謹(jǐn)慎動機(jī)和投機(jī)動機(jī)等心理特征的流動偏好，老年人的即期收入并不必然轉(zhuǎn)化為消費(fèi)行為，由此導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)市場中有效的購買力不足。有效需求的不足從根本上制約了老年產(chǎn)業(yè)市場的形成與發(fā)展。因此，推動老年福利供給中市場主體作用的發(fā)揮，需要政府部門通過宣傳、引導(dǎo)、示范等方式，增強(qiáng)老年人及其家庭成員的市場意識，將購買能力轉(zhuǎn)化為購買行為，推動老年人的市場參與，實現(xiàn)其生活質(zhì)量的提高。

[責(zé)任編輯：楊健]