王慧軍

摘要：我國行政管理體制改革雖取得了一定的成果，但并沒有完全突破原有困境的束縛并陷入了改革的“怪圈”，集中體現(xiàn)為行政管理體制改革過程中制度建設與文化建設失衡導致的后發(fā)劣勢。隨著我國行政管理體制改革的深化、轉型與發(fā)展，行政管理體制改革的方向將逐漸向加強行政文化建設靠近，具有文化形態(tài)的行政價值與理念的提出，構成了行政管理體制改革以行政文化建設作為深化與轉型的突破口。我國行政管理體制改革要想有所突破，必須實現(xiàn)自身轉型：既要重視行政文化建設，將其作為未來我國行政管理體制改革的重要內容和基本方向；又要重視行政制度建設與行政文化建設的協(xié)調發(fā)展，以行政文化建設引導和規(guī)制行政制度建設。

關鍵詞：行政文化轉型；行政管理體制；行政文化建設

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008-7168（2015）02-0100-06

當前，我國進入社會總體轉型時期，行政管理體制改革已經走到了一個臨界點，要求行政文化在價值、觀念等認知模式上必須對行政管理體制改革與制度創(chuàng)新做出回應，這一回應的結果就是開展行政文化建設研究。我國行政管理體制改革長期以來注重制度建設忽視行政文化發(fā)展的思路，致使行政文化建設沒有及時跟進行政制度建設步伐，由此形成了行政管理體制改革深化與轉型的基本困局——行政文化建設無法滿足行政制度建設與發(fā)展對于行政系統(tǒng)內部價值與理念的需求，導致制度建設的形式化與體制改革的怪圈。解決這一困境的關鍵在于從加強行政文化建設的角度來彌合行政制度建設的缺陷。

一、行政文化與行政文化轉型

關于行政文化的界定，主要包括兩種傾向：一是廣義的行政文化，包括對象和內容上的廣義性。對象上的廣義行政文化，主要是將行政客體——社會大眾對政府行政的態(tài)度與認知納入行政文化的范疇。其代表人物王滬寧認為行政文化包含了人們對行政活動的態(tài)度、信仰、情感和價值。內容上的廣義行政文化，往往將行政文化劃分為行政物質文化、行政制度文化、行政精神文化以及行政行為文化。如“行政文化是文化在行政管理中表現(xiàn)出來的一種獨特的文化樣式，是一定行政組織中行政員工集體創(chuàng)造并公認的文化，是行政物質文化、行政制度文化和行政精神文化的有機結合的整體”。其主要將制度、物質等都納入文化的研究范疇。二是狹義的行政文化。它具有兩個方面的特點：一是專指心理結構層面，即精神層面；二是專指政府與行政成員。如顏佳華等認為行政文化是對行政主體精神生活的描述，表現(xiàn)為心理、觀念、思想體系三個層面。張金鑒認為行政文化是指政府官吏和公務人員所應該遵守的行為模式、生活方式、人群關系及其價值觀念。目前國內行政學界大多贊同狹義層面的行政文化，將行政文化看作行政管理之魂。本文基于狹義層面的行政文化，認為行政文化是指政府機關及其行政人員在管理國家政務與社會事務過程中所遵守的行為模式、道德原則、人群關系與價值觀念等，具體包括行政思想、行政作風、行政理念、行政心理、行政習慣、行政道德、行政精神等內容。

當前，我國社會進入總體轉型時期，社會總體轉型意味著我國社會將進入一個現(xiàn)代價值與觀念不斷發(fā)展的時代，包括政府行政理念的轉型、行為規(guī)范的轉型、人的價值觀念的轉型等。這為我國行政文化建設提供了一個絕好的歷史機遇期，各種文化觀念與價值將在這一時期突破路徑依賴，實現(xiàn)均衡斷裂，新的價值規(guī)范與體系將獲得充分成長的空間。轉型時期不僅為行政文化建設提供歷史機遇與時代條件，同時也提出了挑戰(zhàn)。轉型時期價值觀念的多元化、轉型改革的制度化以及文化轉型的盲目化都會在一定程度上影響著行政文化的形成與發(fā)育。

第一，價值觀念的多元化挑戰(zhàn)行政文化中政府行政理念。轉型社會在本質上是一個開放的社會，任何價值觀念都可以進入這個社會，并在生活實踐中轉化為人們主流的意識形態(tài)與價值觀念。在這樣一個時代，人們的價值結構呈現(xiàn)出臨時性、多變性與可塑性的特征。價值觀念的可塑性為行政文化建設提供了空間。然而，多變性與臨時性，對于一種具有價值規(guī)范與價值引導作用的主流行政理念來講，提出了現(xiàn)實性的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)包括四個方面：一是如何在行政人員多元價值選擇中樹立社會主義行政文化的價值理念，尤其是相對傳統(tǒng)行政文化中可以帶來直接物質利益的腐敗文化，行政文化建設如何扭轉這種利益的自我導向；二是面對政府治理失誤與西方行政文化價值的沖擊，如何在行政人員與社會內部樹立社會主義行政文化的價值優(yōu)越性；三是如何在某種程度的政府行為失范背景下樹立社會主義行政文化的主流行政價值規(guī)范的地位；四是如何在社會價值選擇自主性的基礎上，將行政文化內化為全社會共同認可的政府行政理念?？梢哉f，行政文化建設不是簡單的建構一套行政價值規(guī)范體系，其核心在于如何將這種價值規(guī)范體系內化到政府行政的全過程，成為價值多元化背景下社會普遍認可、接受并確定政府積極實踐的現(xiàn)代政府理念。

第二，文化轉型的盲目化導致行政文化缺乏實質性創(chuàng)新。在行政文化轉型建設過程中，地方政府不僅要堅持行政制度創(chuàng)新的基本思路，還要從文化建設本身的特質出發(fā)，從本地的實際情況出發(fā)，從繼承傳統(tǒng)的優(yōu)秀行政文化出發(fā)，而不能盲目跟風、盲目否定、盲目創(chuàng)新。社會轉型在本質上要求文化轉型，反映到政府行政系統(tǒng)，即要求政府制度轉型與文化轉型有效結合。然而，事實上，一方面，我國政府尤其是地方政府改革往往都以制度創(chuàng)新為核心突破口的；另一方面，在社會轉型的整體背景下地方政府創(chuàng)新往往具有盲目性，具體表現(xiàn)為盲目跟風、盲目否定以及盲目實踐。建設行政文化，本身就是一種政府主動的文化創(chuàng)新過程。作為一種文化創(chuàng)新過程，行政文化建設不同于制度建設，它是一種內涵式的改革思路，其成果檢驗不是解決問題，而是這種行政文化價值觀念成為一種群體普遍認可的價值觀念，要求是質的改變。因此，行政文化建設必須有一套完整的體現(xiàn)這一行政文化價值觀念的制度體系及其制度行為予以支撐。同時，它作為一種價值觀念的轉變，是一個長期的過程，不是短期創(chuàng)新所能做到的，不能簡單地盲目冒進。

第三，改革過度制度化導致忽略行政文化建設。社會轉型階段各種社會問題不斷涌現(xiàn)，政府必須面對隨時出現(xiàn)的各種臨時問題，其現(xiàn)有的行政管理體制已經無法應對多樣復雜的社會問題，政府改革勢在必行。而如何改革主要集中于體制與制度上的創(chuàng)新，政府改革呈現(xiàn)出制度中心主義的趨勢，這種制度中心主義的改革范式導致在轉型時期對行政文化建設的忽視。制度化當然是實現(xiàn)有效轉型的重要方式，但是對于制度創(chuàng)新的過分依賴往往導致對于文化、價值、道德等軟實力的忽視。從某種意義上說，制度化只是解決臨時性問題或者階段性問題的方式，解決長期性與時代性的問題離不開社會文化的培育與塑造。轉型改革的制度化路徑，對我國行政文化建設設置了一種改革理念上的障礙，就是認為行政制度的實踐過程必然會在社會內部自我發(fā)育出與此相適應的行政文化。實則不然，缺少價值指導的行政文化發(fā)育，只是盲目和零散的，甚至可能是西方資本主義意識形態(tài)的。我國政府行政改革不能僅僅將目光集中于公共政策上，要拓寬改革的視野，在加強制度建設的同時積極開展行政文化建設，建構具有中國特色的社會主義行政文化。實現(xiàn)行政文化與行政制度的協(xié)調發(fā)展，做到內涵式改革與框架式改革的完美結合。endprint

二、深化我國行政管理體制改革必須加強行政文化建設

改革開放以來，我國行政管理體制歷經數次改革，雖然在一定程度上提升了我國行政管理的技術水平，完善了我國行政管理的科學體系。但是，行政管理體制改革并沒有完全突破原有困境的束縛并陷入改革的“怪圈”，集中體現(xiàn)為行政管理體制改革過程中制度建設與文化建設失衡導致的后發(fā)劣勢。后發(fā)劣勢表現(xiàn)為制度中心主義導致的政治信仰與理念缺失，行政管理體制改革中表現(xiàn)出來的制度中心主義，導致行政管理體制改革缺少文化內涵與價值引導，陷入形式主義、技術主義與官僚主義。隨著我國行政管理體制改革深化、轉型與發(fā)展，我國行政管理體制改革的方向將逐漸向加強行政文化建設靠近，尤其是民主型政府、服務型政府、法治型政府、廉潔型政府、效能型政府、創(chuàng)新型政府等具有文化形態(tài)的行政價值與理念的提出，構成了行政管理體制改革以行政文化建設作為深化與轉型的突破口，以此彌補行政制度建設不足。

（一）以行政文化建設破除官僚制的困境

20世紀以來的行政管理實踐證明，官僚制的科學化、技術化追求將行政管理帶入了困境。當官僚制祛除“價值巫魅”和提出“非人格化”要求時，行政管理活動喪失了行政人員信念的支持。20世紀后期掀起了反思和批判官僚制的思潮，提出了新的行政管理制度與理論。如新公共選擇學派提出的按照市場經濟的模式，引入“擬市場”的競爭機制，改造官僚制。然而這些新的制度和理論在實踐中并沒有達到令人滿意的效果，無法滿足社會發(fā)展的需要。行政管理的確進入了一個轉型的時期，即從原來以科學化、技術化追求為特征的行政制度建構模式，轉向以重構行政價值、道德、精神等為核心的行政文化建設模式。20世紀80年代以來對行政文化的肯定和強調，正是這一轉型的體現(xiàn)?！靶姓到y(tǒng)不能全然不顧社會思想、情感、信仰、觀念、道德、習慣、宗教感情，如果這樣，行政系統(tǒng)便不會取得成效，其行政能力將會縮小?！闭鏔.德魯克所言“管理不僅是一種學問，還是一種文化，即有它自己的價值觀、信仰、工具和語言的一種文化”。行政文化被看成是現(xiàn)代行政管理之魂，成為優(yōu)化和改革行政管理的內在要求與重要內容。行政管理進入了“文化制勝”的主題階段。從我國的實際情況看，行政管理中的權力濫用、官僚主義、腐敗問題“正是在致力于行政管理科學化和技術化的過程中出現(xiàn)的”。為了解決權力濫用和腐敗問題，政府制定很多的行政制度與規(guī)則，然而權力濫用和腐敗問題越來越嚴重。其根本原因在于行政人員缺少行政價值、道德、精神等文化層面的積極引導，缺乏公共精神。

我國行政管理體制改革之所以陷入反復的“怪圈”，關鍵就在于官僚制發(fā)展模式中對于制度技術主義的追求，忽視文化的需求。這種對于制度技術主義的過分追求，往往在問題的反復出現(xiàn)和無法解決中陷入制度創(chuàng)新的惡性循環(huán)，同時出現(xiàn)對我國政治文化與意識形態(tài)的消極甚至是否定態(tài)度。行政文化建設無法滿足行政制度建設對于價值、精神、道德等方面的文化需求，行政制度建設的形式主義普遍泛濫，這正是我國行政管理改革難以深化和發(fā)展的關鍵原因。我國行政管理體制改革要想有所突破，必須實現(xiàn)自身轉型。一要重視行政文化建設，并將行政文化建設作為未來我國行政管理體制改革的重要內容和基本方向。二要重視行政制度建設與行政文化建設的協(xié)調發(fā)展，以行政文化建設引導和規(guī)制行政制度建設?？梢哉f，能否超越官僚制困境，促進我國行政管理體制改革的深化和發(fā)展，關鍵取決于行政文化建設能否受到重視，能否滿足行政制度建設對于行政文化建設的需求。

（二）以行政文化建設破解制度安排的局限

對于我國來說，現(xiàn)代化不是內生，而是外部強行嵌入的。這就決定了我國沒有促進現(xiàn)代化的現(xiàn)成的社會力量。在這種條件下，運用國家強大的國家機器和政治資源的動員能力，以剛性的方式推進現(xiàn)代化進程成為一種必然。這種剛性的方式就是國家建構的方式。即通過國家建構的方式，為現(xiàn)代化過程中經濟發(fā)展和社會轉型提供有效的制度資源供給?？梢哉f，制度能夠為轉型和發(fā)展“提供明確的發(fā)展方向、有序的發(fā)展空間和規(guī)范的行動邏輯”。我國行政管理體制改革正是遵循著這樣的邏輯，試圖通過剛性制度安排的方式實現(xiàn)對社會的有序管理。然而行政制度安排并不能完全解決所有問題，因為行政制度最終還是要通過行政人員對公共權力的操作和行使來實現(xiàn)。這就無法避免制度在行使過程中受到行政人員價值、信仰、態(tài)度等心理層面的影響。羅伯特·達爾在研究政府決策行為時，就明確提出了政府決策結果受到行政人員當前價值觀、態(tài)度、期望和信息的影響以及受到他們早期的態(tài)度、價值、意識形態(tài)、個性結構等的影響。這說明行政文化影響著決策者的價值、心理素質以及決策方式。在行政管理改革中，制度安排可以影響甚至一定程度上塑造行政文化，但是并不能決定行政文化。剛性的制度安排導致政府在管理過程中以制度和規(guī)則為中心、以權力強制為特征，導致政府與社會之間、干部與群眾之間關系的緊張。這種制度安排的方式著重強調外在制度與規(guī)則對于行政人員行為方式的約束，是一種被動式的接受過程，它摒除內在文化對于行政人員行為選擇與方式的影響。在這種制度安排下，作為行政人員是與他的崗位功能密切相聯(lián)的，崗位的功能就是他的功能，他不需要獨立的價值判斷和價值信念。

可以說，我國行政管理發(fā)展走的是一條制度與文化相對分離的道路，使得行政人員失去了價值判斷和道德信仰，成了“非人格化”的人，以權謀私的現(xiàn)象普遍發(fā)生。這種依靠政府推動的剛性制度安排模式，在當前行政管理體制改革中并不能構成有效推進深化行政管理體制改革的積極動力。行政管理體制改革必須從這種單一的制度安排模式中走出來，正視并重視行政文化對于行政人員行為選擇的影響。通過行政文化建設，謀求行政管理體制改革的深化與轉型，以彌補行政制度安排中的缺陷和不足，共同推進中國特色社會主義行政管理體制的建設。而新制度主義為我們進行行政文化建設提供了很好的思路。新制度主義除了從正式制度角度研究制度對行政決策的影響以外，更加注重非正式制度——文化對于行政決策的影響，即強調道德、意識形態(tài)、價值、符號等象征系統(tǒng)、認知模式和道德模板等文化途徑對個體的行為選擇的影響。而社會學制度主義更加強調文化因素對于個體行為選擇的影響。它要求在研究公共行政困境時，不能緊緊停留于個體理性主義和組織工具主義的狹隘視域中，要在外部的文化環(huán)境與背景中尋找與社會適應性不相符的制度困境。endprint

（三）加強行政文化建設消除行政內卷化

行政管理體制改革中制度建設與文化建設的失衡是行政內卷化形成的根本原因。“內卷化”就是指涉一種社會結構或文化模式在某一發(fā)展階段達到一種確定的形態(tài)后便停滯不前進而無法轉化為更高形態(tài)的現(xiàn)象。我國行政內卷化具體表現(xiàn)為伴隨著行政文化建設的缺失與不足，行政制度建設資源的再投入并不能帶來行政管理向著更深的層次與更高的效益發(fā)展，進而出現(xiàn)制度資源的投入越多行政管理體制的邊際效益就越低的現(xiàn)象。事實上，我國行政管理體制改革出現(xiàn)的反復“怪圈”，其本質上就是行政內卷化的表現(xiàn)。為了消除行政管理中的各種弊端，行政管理改革不斷地創(chuàng)新制度形式。然而由于缺少固有的行政文化的支撐，一個階段的行政制度建構在經歷一定的有效期后，不斷地被原有的文化系統(tǒng)所稀釋，于是又在原有的制度建構的基礎上再創(chuàng)立新的制度形式。由于缺少現(xiàn)代行政文化的有效支撐，行政管理體制改革不斷重復這種制度創(chuàng)新與再創(chuàng)新的反復運動，這是一種從文化受困到制度突圍再到文化受困的過程。然而現(xiàn)有的行政管理體制改革并沒有意識到現(xiàn)代行政文化如此重要的地位與作用，而是將這種不斷受困與突圍的過程看成是體制中制度本身的問題，我們不能否認現(xiàn)有的行政管理體制存在著這樣與那樣的制度問題，而且制度建設將仍然是行政管理體制改革的重要內容。但是，制度建設如果無法突破文化建設的困境，實現(xiàn)行政管理體制改革思路的轉型，那么行政管理體制改革就不能從制度創(chuàng)新中獲得鮮活的生命力。伴隨著社會轉型對信仰、價值觀、意識形態(tài)等文化內涵的需求，僅從制度上創(chuàng)新與建構，最終將會導致行政管理在價值取向上混亂，并制約中國特色社會主義行政管理體制的建設與發(fā)展。所以，要想克服行政內卷化的弊病，必須從文化的根源上尋求突破，將行政文化建設提升到與行政制度建設同樣的高度上來。只有重視行政文化建設，才能促進行政管理在新的歷史時期朝著更加健康、科學的方向發(fā)展。這就是在新的時代背景下，以行政文化建設為突破口，通過深化行政管理體制改革來彌合行政制度建設的缺陷與不足。

三、社會轉型期行政文化的結構體系

在行政文化建設的價值目標中，行政作風反映了行政人員的行為方式與習慣，行政道德反映了行政人員在行政過程中的道德品質，行政精神反映了行政人員的精神面貌，它們共同構成了行政文化建設的基本內容與基本結構。

（一）行政作風建設

行政作風集中反映了我國政府機關及其行政人員的工作方式與行為習慣，在行政實踐中對行政人員的具體要求為四方面。一是行政人員應該時刻樹立一切從實際出發(fā)，理論聯(lián)系實際、解放思想，實事求是以及實踐是檢驗真理的唯一標準等科學實踐觀，并將其作為政府一切行政實踐的基本信條。二是行政人員應該發(fā)揚密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風，在實際工作中踐行我們黨的群眾路線和群眾觀點，將維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為一切行政工作的根本出發(fā)點和落腳點。三是行政人員應該具有民主的行政作風，自覺抵制官僚主義。它要求在建設社會主義民主政府理念的基礎上，積極推進行政管理過程中群眾參與、對話、協(xié)商等多種形式的民主機制，逐漸形成政府機關民主的工作方式與習慣。四是行政人員應該牢固樹立法治理念，實現(xiàn)依法行政，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。它要求我們黨在建設社會主義法治政府理念的基礎上，積極推進法治型文化建設。

（二）行政道德建設

行政道德建設，主要指我國政府機關及其行政人員應該具備的道德品質，即行政文化主體應該具備的行政道德。它是行政人員在社會主義行政管理活動中的道德觀念與行為規(guī)范的總和，對行政人員的活動與行為具有約束、教育、調節(jié)與激勵的功效。行政道德化是當代公共行政研究與發(fā)展的重要方向，也是行政管理體制改革和建構新型行政管理模式的重要突破口。行政道德建設應該包括服務型行政文化、廉潔型行政文化、責任型行政文化以及德治型行政文化等。服務是現(xiàn)代政府最基本的道德要求，也是現(xiàn)代行政管理的根本性質。在我國，建設服務型行政文化也是我們黨全心全意為人民服務的根本宗旨在行政活動中的具體體現(xiàn)。建設服務型行政文化的前提是按照服務型政府的機制要求，調整政府行為的價值評價體系，其核心是以服務型的制度機制建設為基礎，轉變政府職能。廉潔型行政文化是我國行政人員最基本的道德準則，是正確行使權力、履行職責的基礎。從目前的實踐過程看，我國廉潔型行政文化是在反腐倡廉建設以及廉潔型政府建設的過程中逐漸發(fā)育出來的，并在實踐過程中形成較為明確的主題與目標。建設責任型行政文化，要求政府主動擔負起建設現(xiàn)代行政管理的責任，努力避免政府缺位、錯位的現(xiàn)象，同時要求廣大行政人員主動承擔起為人民服務的責任，避免行政人員在具體工作中逃避責任、不負責任的現(xiàn)象。德治型行政文化主要指我國行政人員的人格魅力與道德修養(yǎng)在具體的行政管理過程中的運用，強調優(yōu)秀的個人思想道德品質對行政行為的影響，其實質是凸顯行政人員在行政活動中的主體性與自主性。

（三）行政精神建設

行政精神建設主要是指我國政府機關及其行政人員在長期的行政活動實踐中形成的積極進取的心理狀態(tài)和奮發(fā)向上的精神面貌。它具有激發(fā)我國政府機關及其行政人員活力的作用，是我國社會主義行政管理能夠深化改革與發(fā)展的基本動力。行政精神建設主要包括學習型行政文化、創(chuàng)新型行政文化、開放型行政文化以及效能型行政文化。學習型行政文化主要是指通過學習型政府建設，在我國政府內部形成濃厚的學習氛圍，從而不斷提高政府與行政人員的行政實踐能力。創(chuàng)新型行政文化主要是指在我國創(chuàng)新型政府的建設過程中，逐漸形成的以激發(fā)行政改革精神為核心的積極進取的政府姿態(tài)。創(chuàng)新型行政文化是對學習型行政文化的發(fā)展與深化。開放型行政文化主要是指在我國社會主義行政管理實踐中，逐漸形成行政系統(tǒng)相對于國內社會與國際社會的公開化與透明化姿態(tài)。開放型行政文化是現(xiàn)代政府建設的必然要求與基本特征，更是學習型行政文化與創(chuàng)新型行政文化得以形成的基本條件。效能型行政文化主要是指在我國政府內部形成的適應經濟社會快速發(fā)展與變遷的高效、精干、有限與專業(yè)的行政管理方式及其價值取向。

[責任編輯：楊健]endprint