王成

黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略。律師作為新社會階層的重要成員、現(xiàn)代民主法治社會的重要主體和法律專業(yè)人士，在擔任政府法律顧問、參與法治政府建設方面有著不可或缺的作用。本文試圖對政府聘請律師擔任法律顧問的價值、難點以及途徑方面作些理論和實踐上的簡要分析。

1 政府聘請律師擔任法律顧問的現(xiàn)狀及存在問題

律師在建設法治政府，推行依法行政工作中的主要角色是擔任政府的法律顧問，以政府購買法律服務的方式為其提供各種法律服務。通常情況下，律師尤其是行政訴訟律師在擔任政府法律顧問推行依法行政過程中遇到種種問題。主要有以下幾點。

一是政府抵觸或不信任，律師參與政府法律顧問工作的廣度不夠?，F(xiàn)實中，有些政府部門和官員將律師正常履行職責維護群眾利益的行為視為與政府作對，不理解律師，對律師持抵觸情緒，對法律顧問仍缺乏應有的重視，僅僅將律師的工作局限在為政府提供法律咨詢、起草審查合同、代理訴訟案件等一些傳統(tǒng)法律服務上，使律師參與政府日常事務的廣度不夠。

二是律師的意見和建議難以得到重視，律師參與依法行政工作的深度不夠。有些行政部門領導的法治意識淡薄，律師的意見難以得到重視，有的存在顧而不問，把顧問律師當作擺設，可有可無；有的把與法律顧問之間的契約關系作為行政管理關系，只要求律師執(zhí)行其行政命令行事。特別是在重大項目建設前或在重大決策時，很少要求律師全程參與，往往是等到爭議糾紛出現(xiàn)時才尋找律師救急，但已經超過了解決問題的最佳時機。

三是政府重政策輕法律，律師參與依法行政工作的力度不夠。雖然各級政府一直以來都在努力推行“依法行政”，但是由于長期依政策（內部文件）辦事已經成為習慣，往往不明確法律與政策的關系，難以處理好法律和政策的關系問題，只注重政策而輕視法律，重視領導的意見而輕視相關的規(guī)定，對律師給出的政策合法性的適用后可能帶來的法律風險提示不理解、不重視，導致律師參與權的缺失。

2 政府聘請律師擔任法律顧問對建設法治政府的作用

政府為公共法律服務買單，是社會管理創(chuàng)新的新氣象，也是落實黨的十八大報告有關更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用的具體體現(xiàn)。必要性或律師的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是參與立法，保障政府立法的合法性、規(guī)范性。依法行政的前提是要有一個合理、合法的法律制度。在政府的規(guī)章制度出臺前，通過律師對其研究討論，能夠進一步提高立章建制的質量，從源頭上做到依法行政，也可以使地方行政權力的運作更加符合法治精神，同時亦能滿足構建和諧社會的要求。

二是針對政府重大決策進行風險評估，協(xié)助政府依法管理。政府在日常管理過程中，難免遇到各種法律問題，雖然政府工作人員掌握基礎的法律知識，但形形色色的社會問題，尤其是各類復雜的法律問題往往難于應付。而作為獨立第三方的律師，在各部門利益有沖突，或者部門工作存在瑕疵時，能夠較為獨立、客觀地發(fā)表意見，充分體現(xiàn)律師參與行政決策的價值。

三是起草、審查法律文書，規(guī)避政府經濟活動風險。各級政府對一些大型基礎設施承擔著投資、建設、管理的責任，這些大型建設項目涉及眾多法律問題。同時，由于基礎設施建設投資周期長、項目資金大的特點，使得這些項目的投資風險巨大，在項目進行過程中，項目涉及的法律文件眾多。

四是參與信訪接待，協(xié)助政府維護社會穩(wěn)定。參與政府的信訪接待工作，從情、理、法多種角度對事件的利害關系進行分析，使當事人打消進一步采取過激行動的打算，同時對無理上訪戶、纏訪戶做好息訴息訪工作，并且為符合條件有特殊困難的來訪群眾提供法律援助。這樣不僅能分流相當一部分涉及法律方面的糾紛，緩解上訪人員和政府的對立情緒，防止過激行為，從而化解政府與群眾之間的矛盾，而且能提高政府信訪工作的效率，避免了重復上訪。

五是通過訴訟案件啟發(fā)，促進政府自覺依法行政。隨著我國法制化進程的推進以及法律知識的普及，人民群眾的法律意識不斷增強。政府的違法行政行為，“民告官”的現(xiàn)象也時有發(fā)生，而律師制度在現(xiàn)代社會制度的設計中，是作為社會私權利的延伸，作為公權力不可缺少的抗衡力量，加之律師職業(yè)的專業(yè)性和思辯能力，在和公權力的接觸過程中，會發(fā)現(xiàn)制度的缺陷，權利的失衡。

六是參與職能部門的行政行為，使其行政決策更具有合理性和實用性，從而提高行政效率。政府各級職能部門在依法行政時，在某些特殊場合尤其是易造成政府與民眾對峙的場合，作為第三方的政府法律顧問介入，更有利于社會矛盾的化解，從而提高行政行為的效率。

七是開展法律宣傳，促進政府普法工作的開展。律師是法律的實踐者，是人們心目中的“法律代言人”，因此，律師無論是進行訴訟代理，還是進行法律咨詢，客觀上都是在將法律具體地運用于實踐中，特別是在公開開庭的案件中，更是將相關法律灌輸?shù)饺藗兊念^腦中。

3 對政府聘請律師擔任法律顧問實踐中做法的一些思考與建議

（一）關于聘請的方式方法。當前政府各部門普遍是采取“一對一”、零散地各自購買法律服務。即使聘請法律顧問，也存在很大隨意性。另外，由于有的政府部門涉法事務不多，若讓其單獨聘請常年法律顧問，的確存在成本過高或資源浪費，這也影響到政府聘請常年法律顧問工作的推進。因此，建議建立和規(guī)范政府集中統(tǒng)一采購法律服務（在此主要指聘請常年法律顧問）的方式方法。變政府各部門零散地各自購買的方式為打破地域限制性、實行公開選聘、政府統(tǒng)一采購的方式來購買法律服務。

（二）關于管理和考核。顧問合同在明確權利義務關系，提供必要的辦公條件和工作條件的前提下，要落實管理責任、實行分工負責，由具體需要法律服務的政府部門、政府法制機構、司法行政部門三者互相來分工、協(xié)調、管理。對擔任政府部門法律顧問的律師工作要進行考核，要把平時考核、年終考核、續(xù)聘考核結合起來，通過政府法制部門、司法行政部門及行業(yè)的獎懲措施對受聘律師進行約束和引導，對工作能力強，勤勉盡責的法律顧問予以續(xù)聘。

（三）關于正確使用律師。政府應該大膽合理使用律師。要打消對律師“麻煩制造者”的疑慮，大膽使用律師，把律師作為法律共同體的一部分，作為維護法治的重要一極，作為政治上可以信賴的隊伍，作為維護和諧穩(wěn)定的力量。要具體明確政府部門法律顧問的職責范圍，這既是對法律顧問的約束，也是對政府部門的約束。避免把律師法律顧問變成政府部門的“滅火隊”，或完全成為一種政治需要的擺設，充分發(fā)揮法律顧問的智囊、參謀、助手作用，使法律顧問的的法律服務貫穿于事前預防、事中控制、事后處理的各個階段。

參考文獻

1、《律師職業(yè)與法治的辨思》，復旦大學法學院·謝佑平

2、《論律師在依法治國中的作用》徐家力