芻議深化行政復(fù)議體制改革

邢鴻飛

黨的十八屆四中全會提出了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，繪制出法治中國建設(shè)的路線圖。建設(shè)社會主義法治國家、建設(shè)法治政府，堅持依法治國、依法行政，對新形勢下各項體制及制度改革提出了更高要求。在此背景下，我國現(xiàn)行的行政復(fù)議體制面臨著新形勢下的新任務(wù)，其體制改革事關(guān)依法行政的有效推進(jìn)，事關(guān)法治政府的成功實踐。

行政復(fù)議體制改革勢在必行

行政復(fù)議是公民、法人或其他組織認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向法定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法對該行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的活動。這是公民、法人或其他組織通過行政救濟(jì)途徑解決行政爭議的一種方法，是一種具有“準(zhǔn)司法”性質(zhì)的行政行為。

隨著1989年《行政訴訟法》的頒行，為配合行政訴訟的正常開展，國務(wù)院于1990年制定了《行政復(fù)議條例》，對行政復(fù)議作了比較系統(tǒng)的規(guī)定，行政復(fù)議制度得以確立。1999年，第九屆全國人大常委會第九次會議通過了《行政復(fù)議法》，以國家法律的形式對行政復(fù)議制度作了進(jìn)一步的規(guī)定，富有現(xiàn)代民主法治精神的行政復(fù)議制度得到進(jìn)一步完善。我國行政復(fù)議制度的建立，在防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，促進(jìn)法治政府建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。

經(jīng)過20余年的制度實踐，我國行政復(fù)議體制取得了長足的進(jìn)步，成績斐然。行政復(fù)議案件的審理更加注重公平、公正，行政案件的數(shù)量也有大幅提升，及時處理解決了大量行政糾紛，極大增進(jìn)了老百姓對政府的信賴度。但由于制度缺失、人員不足等問題的影響，加之行政復(fù)議案件老百姓的勝訴率偏低，給人以“官官相護(hù)”的不良印象，使得老百姓選擇行政復(fù)議的勇氣大打折扣，即使自身權(quán)利受到了行政行為的侵害，往往寧可信訪上訪，也不選擇復(fù)議，從而使實施多年的行政復(fù)議制度面臨極大的挑戰(zhàn)?？梢姡F(xiàn)行行政復(fù)議體制同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比、同人民群眾期待相比、同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，存在許多不適應(yīng)、不符合的問題，現(xiàn)行行政復(fù)議體制已經(jīng)不能很好地適應(yīng)社會發(fā)展需求。

根據(jù)《省政府關(guān)于深入推進(jìn)依法行政加快建設(shè)法治政府的意見》，應(yīng)發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭議的主渠道作用，按照文件精神，行政復(fù)議的作用必將得到更大發(fā)揮，對行政復(fù)議的要求也必將提到更高層面。因此，改革行政復(fù)議體制，勢在必行。

現(xiàn)行行政復(fù)議體制弊端重重

在當(dāng)下中國法治進(jìn)程中，信訪、訴訟、復(fù)議同時存在的行政爭議多元解決機(jī)制已經(jīng)形成，大信訪、中訴訟、小復(fù)議的行政爭議解決格局似乎成為定勢。在上述爭議解決機(jī)制中，三種方式雖各有利弊，但行政復(fù)議的確具有不可替代的優(yōu)勢。可是，任何良善之制，在其產(chǎn)生和發(fā)展的不同歷史階段，均可能存在阻礙其自身完善和進(jìn)步的弊端。我國的行政復(fù)議體制也不例外，其運行至今，行政復(fù)議的地位并不突出，解紛功能難以彰顯，各種弊端已經(jīng)不同程度地展現(xiàn)出來。

第一，行政復(fù)議管轄體制不合理。根據(jù)《行政復(fù)議法》第12至15條的規(guī)定，我國行政復(fù)議實行多樣化、混合型管轄模式，管轄機(jī)關(guān)可以是本級人民政府和上一級主管部門之“條塊結(jié)合”，也可以是上一級人民政府或上一級主管部門之“條條對應(yīng)”，甚至可以是國務(wù)院各部門和省級人民政府的“原機(jī)關(guān)管轄”。三種模式并存的混合管轄體制，表面上看，相得益彰，并行不悖，但實際情況卻是，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的設(shè)置過于分散，導(dǎo)致行政復(fù)議權(quán)的行使同樣過于分散。

行政復(fù)議權(quán)作為一項特殊的行政權(quán)力，其歸屬主體宜具體不宜抽象、宜特定不宜分散。權(quán)力主體的分散設(shè)置，不但可能導(dǎo)致復(fù)議受理渠道的不統(tǒng)一、不暢通，而且可能造成百姓尋求復(fù)議救濟(jì)時的無所適從。因為，當(dāng)行政復(fù)議權(quán)存在多元行使主體的情形時，看似給了公民、法人或其他組織更多選擇復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)利，其實則不然。由于我國行政機(jī)關(guān)的設(shè)置過于復(fù)雜，相對人很難在同時具有管轄權(quán)的復(fù)議機(jī)關(guān)之間做出抉擇。在提起行政復(fù)議時，相對人首先需要判斷該向哪個機(jī)關(guān)或部門提出申請，而這是一項極富專業(yè)性的選擇，一旦判斷失誤，輕則延誤時機(jī)，重則喪失訴權(quán)，可能因人為因素而增加信訪、上訪案件的數(shù)量。不僅如此，行政復(fù)議權(quán)的分散行使還可能導(dǎo)致相關(guān)部門之間責(zé)任不清、監(jiān)督不力、審查效率低下等痼疾。

第二，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)無法獨立行使行政復(fù)議權(quán)。無論是政府復(fù)議還是部門復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)均為實施行政行為的行政主體的上一級行政機(jī)關(guān)。而行政復(fù)議機(jī)構(gòu)則是行政復(fù)議機(jī)關(guān)中具體負(fù)責(zé)行政復(fù)議工作的辦事部門。嚴(yán)格意義上講，只有行政復(fù)議機(jī)關(guān)擁有并行使行政復(fù)議權(quán)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)只是依附于行政復(fù)議機(jī)關(guān)，具體辦理行政復(fù)議事項的辦事機(jī)構(gòu)，它對外并無獨立的法律人格，不能以自己的名義行使行政復(fù)議權(quán)并作出行政復(fù)議裁決。

這一行政復(fù)議機(jī)構(gòu)依附于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議體制，表面上合乎我國政府管理的基本規(guī)律，也順應(yīng)了上下級行政機(jī)關(guān)之間下級服從上級的領(lǐng)導(dǎo)體制，具有一定的合理性。但其長期以來的運行實踐所暴露出來的弊端也是顯而易見的。有行政復(fù)議權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)不管具體復(fù)議事項，沒有行政復(fù)議權(quán)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)卻實際掌控著行政復(fù)議的全過程，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)圍繞行政復(fù)議權(quán)的行使彼此防備、相互博弈，行政效率明顯降低，行政效能大為減損。更有甚者，有些地方的行政復(fù)議機(jī)關(guān)過于貶低行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的地位和作用，使其淪為僅負(fù)責(zé)草擬、收發(fā)相關(guān)公文，抑或提供咨詢意見、提出處理建議的傀儡或擺設(shè)，真正成了純粹的事務(wù)性辦公室。上述弊端，嚴(yán)重影響了行政復(fù)議制度的正常運行。

我國現(xiàn)行行政管理體制下，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)或者與法制工作部門合署辦公，或者作為法制工作部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其復(fù)議職能能否有效發(fā)揮，完全取決于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的“恩賜”與“賞識”，權(quán)威性無從談起，獨立性難以保證，很難實現(xiàn)公平、公正、超脫審理復(fù)議案件。

第三，行政復(fù)議隊伍建設(shè)滯后于形勢發(fā)展的要求。行政復(fù)議是一項專業(yè)性很強(qiáng)的工作，其審查方式和審理程序等等，與法院的司法裁判極為相似，具有“準(zhǔn)司法”的屬性。因而，對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)和職業(yè)品格，必須高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求。而我國當(dāng)下的行政復(fù)議隊伍，離正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的法治專門隊伍的要求還有很大差距，其專職人員缺、專業(yè)人才少，隊伍建設(shè)亟待加強(qiáng)。

一方面，行政復(fù)議專職人員缺位。一般而言，行政機(jī)關(guān)的人員配備應(yīng)考慮現(xiàn)實需要，故而行政復(fù)議機(jī)構(gòu)專職復(fù)議人員的編制數(shù)應(yīng)與該機(jī)構(gòu)辦理行政復(fù)議案件的數(shù)量成正比。但我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)專職復(fù)議人員的配備，往往違背了這一基本規(guī)律。在社會矛盾凸顯、行政爭議頻發(fā)的基層，專職復(fù)議人員卻十分稀缺，復(fù)議人手不夠，復(fù)議力量不足，復(fù)議效率低下。很多基層復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作人員往往兼任領(lǐng)導(dǎo)秘書，為領(lǐng)導(dǎo)提供全方位的服務(wù)是其主業(yè)，復(fù)議工作則是其副業(yè)，本末倒置，鮮有時間和精力從事行政復(fù)議工作。有的地方黨委和政府極不重視復(fù)議工作，甚至以工作急需為借口，隨意抽調(diào)、借用復(fù)議機(jī)構(gòu)人員到其他部門幫忙，使得本已缺編運行的復(fù)議機(jī)構(gòu)更加捉襟見肘。

另一方面，行政復(fù)議專業(yè)人才匱乏。行政復(fù)議是一項專業(yè)性很強(qiáng)的工作，從事復(fù)議工作的人員，不但要有豐富的行政管理經(jīng)驗，而且要具備一定的法律素養(yǎng)，其業(yè)務(wù)素質(zhì)要求高。但很多地方復(fù)議工作人員的配備，很少考慮復(fù)議工作的這一特殊要求，人員選用缺乏標(biāo)準(zhǔn)，從業(yè)人員缺少培訓(xùn)，復(fù)議人員經(jīng)常輪換，難以形成一支穩(wěn)定、可靠的專司復(fù)議之職的專業(yè)人才隊伍。

行政復(fù)議體制的改革舉措

改革是當(dāng)今中國各項事業(yè)發(fā)展的動力和源泉，行政復(fù)議體制的完善和發(fā)展同樣離不開改革?，F(xiàn)行行政復(fù)議體制存在上述諸多弊端，要從根本上解決問題，關(guān)鍵是在各級政府設(shè)置相對獨立的復(fù)議機(jī)構(gòu)——行政復(fù)議委員會，將分散在各復(fù)議機(jī)關(guān)手中的行政復(fù)議權(quán)相對集中，由行政復(fù)議委員會統(tǒng)一行使。同時，通過復(fù)議工作人員的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，確保行政復(fù)議工作的獨立性、公平性和公正性。

首先，行政復(fù)議委員會是各級人民政府行政復(fù)議工作的議決機(jī)構(gòu)。鑒于我國現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置分散的弊端，宜在縣以上各級人民政府設(shè)置獨立的行政復(fù)議委員會，集中行使本來分屬于本級政府及各個部門的行政復(fù)議權(quán)，統(tǒng)一審理行政復(fù)議案件。凡不服本級人民政府工作部門的行政行為提起的復(fù)議，均由本級人民政府中的行政復(fù)議委員會管轄；凡不服下級人民政府的行政行為提起的復(fù)議，均由上一級人民政府中的行政復(fù)議委員會管轄；凡不服國務(wù)院各部門及省級人民政府的行政行為提起的復(fù)議，均由國務(wù)院行政復(fù)議委員會管轄。實行統(tǒng)一接待、統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審理、統(tǒng)一簽批、統(tǒng)一決定“五統(tǒng)一”的辦案方式，集中行使行政復(fù)議權(quán)，政府部門不再設(shè)置復(fù)議機(jī)構(gòu)，也不再審理復(fù)議案件。同時，對國務(wù)院各部門及省級人民政府的行政行為提起的復(fù)議，不再由原機(jī)關(guān)管轄，取消了其“自己做自己法官”的特權(quán)。這一做法，不但可以改變現(xiàn)行行政復(fù)議體制下條塊分割、多頭管轄、機(jī)構(gòu)復(fù)雜、權(quán)力分散等問題，而且便于相對人復(fù)議，節(jié)約復(fù)議成本，提高復(fù)議效率，使得相對人愿意通過或?qū)で髲?fù)議渠道解決行政爭議。

其次，行政復(fù)議委員會獨立行使行政復(fù)議權(quán)。能否獨立審理復(fù)議案件、獨立行使行政復(fù)議權(quán)，是保證行政復(fù)議結(jié)果是否公平公正的重要前提?？h級以上各級人民政府中設(shè)置的行政復(fù)議委員會的獨立性有無保障，主要取決于以下關(guān)系的協(xié)調(diào)：一是行政復(fù)議委員會與其所屬的本級人民政府的關(guān)系。行政復(fù)議委員會雖然隸屬于本級人民政府，但它是依據(jù)法律規(guī)定獨立行使行政復(fù)議權(quán)的具有“準(zhǔn)司法”色彩的專業(yè)機(jī)構(gòu)，完全可以以自己的名義實施行政復(fù)議活動并裁決行政復(fù)議案件，其復(fù)議行為不受任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個人的干涉，若非出現(xiàn)法定事由并經(jīng)法定程序，本級人民政府也無權(quán)直接插手、干預(yù)其復(fù)議活動。不但如此，各級人民政府還應(yīng)給行政復(fù)議委員會以充足的編制、經(jīng)費等條件保障。二是上下級行政復(fù)議委員會之間的關(guān)系。設(shè)在上一級人民政府中的行政復(fù)議委員會與設(shè)在下一級人民政府中的行政復(fù)議委員會之間的關(guān)系是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，不是上下級領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。行政復(fù)議委員會能否獨立行使行政復(fù)議權(quán)，除了必須排除同級人民政府的非法干預(yù)，同樣必須排除上一級行政復(fù)議委員會的干涉。上下級行政復(fù)議委員會之間可以進(jìn)行業(yè)務(wù)交流和學(xué)習(xí)，但其復(fù)議行為各自獨立。

再次，行政復(fù)議委員會的人員配備應(yīng)符合正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的法治工作隊伍的建設(shè)要求。行政復(fù)議所要解決的問題往往具有復(fù)雜性，其審理程序、處置手段和裁決方式具有很強(qiáng)的專業(yè)性，此項工作只有具備正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的高素質(zhì)的專門人才方能勝任。為確保這支工作隊伍的法治化水平，一方面必須建立復(fù)議工作人員的資格準(zhǔn)入和資格審查制度，以高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求把好入門關(guān)。結(jié)合我國法律實務(wù)人才的業(yè)務(wù)水平評判標(biāo)準(zhǔn)，只有通過國家統(tǒng)一司法考試并經(jīng)道德品行、業(yè)務(wù)能力等考核審查的人員，才能依法取得《復(fù)議資格證》，也才能持證上崗，從事復(fù)議工作。另一方面，除了加強(qiáng)專職復(fù)議人員的選拔，還應(yīng)做好兼職外聘專家的選任，聘請熱心并有志于此項工作的資深學(xué)者、知名律師等相關(guān)領(lǐng)域的專家，積極參與行政復(fù)議。只有這樣，行政復(fù)議的權(quán)威性和公信力才能得到應(yīng)有的保障。

（作者系河海大學(xué)法學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師） 責(zé)任編輯：蘇勝利