文｜美國(guó)亞利桑那州立大學(xué) 地理科學(xué)和城市規(guī)劃學(xué)院 李建沂

1 背景

1.1 美國(guó)住房可支付性危機(jī)的基本情況

如今，住房的可支付性（Housing Affordability，又稱住房可負(fù)擔(dān)性）已經(jīng)成為對(duì)美國(guó)社會(huì)影響最大的因素之一。住房的可支付性不僅關(guān)系到居民所能居住的房屋條件，也對(duì)每個(gè)家庭除住房以外的其他生活支出產(chǎn)生重大影響。目前被廣泛接受的衡量住房可支付性的指標(biāo)是每個(gè)家庭在住房上的支出和其總收入的比值。在美國(guó)，當(dāng)一個(gè)家庭在住房上的支出超過(guò)其總收入的30%時(shí)，則被認(rèn)為住房支付壓力較大；當(dāng)這個(gè)比例達(dá)到50%或者更多時(shí)，則認(rèn)為這個(gè)家庭的住房支出負(fù)擔(dān)相當(dāng)嚴(yán)重。在2012年，有15.6%的美國(guó)家庭住房支出負(fù)擔(dān)相當(dāng)嚴(yán)重。數(shù)據(jù)表明，低收入家庭更容易遭受?chē)?yán)重的住房支出負(fù)擔(dān)：在所有遭受?chē)?yán)重住房負(fù)擔(dān)的家庭中，73%的租房者和46%的自有房主的收入低于地區(qū)平均收入的30%。此外，租房者的住房支付負(fù)擔(dān)往往更加嚴(yán)重： 24.7%的租房者花費(fèi)超過(guò)一半的總收入在住房開(kāi)支上，而這個(gè)比例在自有房主中僅是10.5%；大約50%的租房者和31%的自有房主在住房上所花的錢(qián)占其總收入的30%或者更多。

1.2 美國(guó)出租房可支付性危機(jī)的成因

對(duì)于美國(guó)的租房者來(lái)說(shuō)，租房的可支付能力正在變得越來(lái)越低。其原因主要在于房租的上漲和租房者群體收入的下降。許多相對(duì)富裕的租房者相繼選擇購(gòu)買(mǎi)房屋以及美國(guó)社會(huì)不斷擴(kuò)大的貧富差距是租房者群體平均收入下降的主因。而廉價(jià)出租住宅的供應(yīng)量不斷減少和對(duì)其需求量的增長(zhǎng)則造成了這類(lèi)住宅房租的上漲。由于在沒(méi)有充足政府補(bǔ)貼的情況下很難維持廉價(jià)出租住宅的運(yùn)營(yíng)，許多私營(yíng)業(yè)主選擇提高房租、或者將原有住宅拆除改建為更高檔的公寓來(lái)維持收入。這些做法使得不享受補(bǔ)助的廉價(jià)出租住宅的數(shù)量遠(yuǎn)低于實(shí)際需求。與此同時(shí)，受到聯(lián)邦政府補(bǔ)助的公共住房的數(shù)量也在快速減少，許多衰敗的大型公共住宅區(qū)被拆除并被轉(zhuǎn)型為小規(guī)模的、能容納不同收入水平人群的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。此外，美國(guó)低收入家庭的數(shù)量也在急劇地增長(zhǎng)，這使得對(duì)廉價(jià)出租房的需求也顯著增長(zhǎng)。最終，廉價(jià)出租房的供不應(yīng)求造成了低端出租住宅租金相對(duì)較高，“廉價(jià)出租房”并不足夠廉價(jià)。

2 附屬住宅單元作為解決美國(guó)出租房可支付危機(jī)的新途徑

基于上文的介紹，可以發(fā)現(xiàn)低收入的租房者是美國(guó)住房可支付性危機(jī)中最弱勢(shì)的群體。所以對(duì)于政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，解決低收入租戶的住房問(wèn)題是當(dāng)務(wù)之急。想要解決問(wèn)題就要首先關(guān)注造成美國(guó)出租房可負(fù)擔(dān)性低下的兩個(gè)主要原因：租房者收入較低以及租金較高。 就租房者收入而言，由于其受到諸多復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)因素的影響，因此難以單純從城市規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域的角度去進(jìn)行調(diào)控。而談到房屋租金的高低，主要受到兩個(gè)市場(chǎng)因素的影響：供給與需求。為了平衡快速增長(zhǎng)的對(duì)廉租房的需求，傳統(tǒng)的做法是推行集中密集的公共住房建設(shè)來(lái)快速增加廉價(jià)出租房的供應(yīng)，并以此通過(guò)市場(chǎng)作用來(lái)降低房屋租金。這種手段對(duì)于政府來(lái)說(shuō)是簡(jiǎn)單、直觀的，但是以往的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明了這些高層公共住房項(xiàng)目是失敗的。集中的廉租房造成了貧困在空間上的高度聚集，不僅使得其中居民的生活環(huán)境極度惡化，同時(shí)也對(duì)其周邊的城市空間產(chǎn)生了非常消極的影響。因此，需要找到其他的對(duì)策來(lái)增加廉價(jià)出租房在市場(chǎng)上的供給，同時(shí)避免低收入人口在空間上的聚集。

2.1 附屬住宅單元的涵義

在美國(guó)廉租住房供應(yīng)短缺的背景下，附屬住宅單元 (Accessory Dwelling Units，簡(jiǎn)稱ADUs) 可以作為增加廉租出租房供給的新來(lái)源。附屬住宅單元是一種小型的、相對(duì)獨(dú)立的依附于獨(dú)棟住宅的居住單元。它可以與獨(dú)棟住宅共存于一個(gè)圍墻之中而不直接相連，也可以是與一棟完整獨(dú)棟住宅相連的附屬部分。在主體住宅之外，附屬住宅單元內(nèi)有著自己的客廳、廚房、臥室和洗浴等空間。附屬住宅單元本來(lái)是為多代同堂的家庭設(shè)計(jì)的居住形式，它為不同輩的家庭成員提供了能夠共同生活但又相對(duì)獨(dú)立的居住空間，既避免由生活習(xí)慣差異而造成的不便，又方便了不同輩家庭成員之間的相互照顧和交流。而附屬住宅單元空間的這種特性也完全適合出租給租戶使用。鼓勵(lì)附屬住宅單元的建設(shè)和出租可以為廉價(jià)出租房供應(yīng)增長(zhǎng)新的機(jī)遇。

2.2 推廣附屬住宅單元并作為出租房的優(yōu)勢(shì)

（1）補(bǔ)充廉租住房供應(yīng)，平衡廉價(jià)出租房供需關(guān)系

附屬住宅單元只是作為獨(dú)棟住宅的附屬部分而不是完整的一套住宅，所以其出租的價(jià)格也會(huì)相對(duì)低廉。在美國(guó)，獨(dú)棟住宅是主要的住房形式。而附屬住宅單元作為依附于獨(dú)棟住宅的部分，其在規(guī)模和數(shù)量上的增長(zhǎng)潛力十分巨大。如果附屬住宅單元能在美國(guó)大范圍地推廣，就能夠?yàn)樽》渴袌?chǎng)提供可觀的廉價(jià)出租房源。從而解決廉價(jià)出租房供不應(yīng)求的問(wèn)題，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制從一定程度上降低中低端出租房的租金。而租房者尤其是低收入租房者也能有更加多元化的租房選擇。

（2）為房主提供額外的收入，助其償還住房抵押貸款

對(duì)于房主來(lái)說(shuō)，將自己住房的附屬住宅單元部分出租給租戶也能為其帶來(lái)額外的租金收入。這筆額外的收入最大的意義在于它能夠幫助房主償還住房抵押貸款。美國(guó)的大部分房主都是通過(guò)貸款來(lái)買(mǎi)房的。而在美國(guó)次貸危機(jī)之后，低迷的房?jī)r(jià)走勢(shì)和虛高的貸款利率使得許多美國(guó)家庭都因無(wú)力償還住房貸款而已經(jīng)或?yàn)l臨喪失抵押品贖回權(quán)(foreclosure)，這已經(jīng)成為影響美國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。所以出租附屬住宅單元從一定程度上可保證房主能按時(shí)還款，防止由于無(wú)力還款而失去自己的房子，從而維持房地產(chǎn)市場(chǎng)和社會(huì)的穩(wěn)定。

（3）減輕政府在住房補(bǔ)貼上的財(cái)政壓力

以往的大型公共廉租房建設(shè)和其它住房補(bǔ)貼項(xiàng)目需要當(dāng)?shù)卣度氪罅康馁Y金和精力來(lái)完成。美國(guó)政府的資金主要依賴于各項(xiàng)稅收，其財(cái)政來(lái)源并不充裕。大規(guī)模的公共住房建設(shè)和住房補(bǔ)貼則會(huì)給當(dāng)?shù)卣斐删薮蟮呢?cái)政壓力，增加政府財(cái)政赤字。而附屬住宅單元的建設(shè)和出租屬于房主的個(gè)人投資行為，可以在不需要政府大量投資的情況下有效地增加廉租房的供應(yīng)。

（4）釋放土地潛力，提高土地利用效率

實(shí)際上，美國(guó)的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度普遍很低，尤其是居住用地的開(kāi)發(fā)。在住宅中有相當(dāng)大一部分是獨(dú)棟別墅，土地利用效率極低。因此，美國(guó)大量的土地資源都沒(méi)被充分有效地利用，造成了一定量的浪費(fèi)。而通過(guò)在獨(dú)棟別墅中設(shè)置附屬住宅單元能夠從一定程度上提升地塊的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，使得一塊居住用地上能夠容納更多的住戶，提高土地利用效率。也就是說(shuō)，附屬住宅單元的建設(shè)與出租可以釋放獨(dú)戶住宅用地所蘊(yùn)含的土地潛力，并轉(zhuǎn)化為對(duì)廉租住房市場(chǎng)的供給。

（5）避免貧困在空間上的聚集，為低收入租戶提供更多機(jī)遇

傳統(tǒng)的集中建設(shè)的公共住房項(xiàng)目往往把低收入人群集中在一定范圍的空間內(nèi)，而且這些項(xiàng)目的區(qū)位一般也不是特別好。這種做法使得貧困在空間上形成聚集，加重了城市的居住分異現(xiàn)象。而附屬住宅單元作為獨(dú)棟住宅的一部分，其分布也相對(duì)分散。所以當(dāng)?shù)褪杖氲淖夥空呔佑诟綄僮≌瑔卧袝r(shí)可以有效避免低收入人口的聚集及其負(fù)效應(yīng)。此外，附屬住宅單元還為低收入的租房戶提供了在良好區(qū)位居住的機(jī)會(huì)，使得他們能夠靠近更好的工作、教育機(jī)會(huì)以及便捷的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。良好區(qū)位所帶來(lái)的機(jī)遇有助于這些低收入群體從根本上提升其生活水平。

3 推廣附屬住宅單元并作為出租房所面臨的主要挑戰(zhàn)

3.1 美國(guó)現(xiàn)有分區(qū)規(guī)劃規(guī)定的限制

盡管推行附屬住宅單元在解決低收入人口租房問(wèn)題上有很多的好處，但仍然面臨許多阻礙。其中最大的阻礙是來(lái)自于美國(guó)分區(qū)規(guī)劃規(guī)定（zoning regulations）的限制。附屬住宅單元這一建設(shè)形式仍不被大部分地區(qū)的分區(qū)規(guī)劃規(guī)定所允許。在很多地方，附屬住宅單元的一些特征并不符合當(dāng)?shù)貙?duì)獨(dú)棟住宅用地建設(shè)的相關(guān)技術(shù)指標(biāo)規(guī)定。一旦獨(dú)棟住宅整合了附屬住宅單元，那么其在住宅單元大小、景觀設(shè)計(jì)、停車(chē)、居住人數(shù)等指標(biāo)上均與現(xiàn)存規(guī)定相沖突。雖然現(xiàn)在某些地方有個(gè)別允許附屬住宅單元建設(shè)的案例，但在這些案例中附屬住宅單元的建設(shè)也是經(jīng)過(guò)了遠(yuǎn)超正常審批流程的長(zhǎng)時(shí)間的、冗雜的審批手續(xù)后，才被當(dāng)作特殊情況予以通過(guò)的。

3.2 社區(qū)人口密度增長(zhǎng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)造成的額外壓力

另一點(diǎn)對(duì)附屬住宅單元的擔(dān)憂來(lái)自于其對(duì)于社區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的影響。在獨(dú)棟住宅的基礎(chǔ)上加建附屬住宅單元會(huì)引進(jìn)額外的租房者，從而增加該地區(qū)的人口密度，這將會(huì)給地區(qū)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施增加額外的壓力。例如，附近的中小學(xué)校的容納能力可能不足以應(yīng)對(duì)增加的人口，而社區(qū)原有的給排水管道口徑也可能無(wú)法適應(yīng)更高人口密度所帶來(lái)的使用量需求。 這可能會(huì)對(duì)社區(qū)原有居民的生活質(zhì)量造成一定的影響。

3.3 來(lái)自社區(qū)居民的反對(duì)

即使附屬住宅單元被相關(guān)法規(guī)以及分區(qū)規(guī)劃規(guī)定所允許，特定地塊上附屬住宅單元的建設(shè)以及租賃也可能會(huì)遭到來(lái)自周邊鄰里和社區(qū)的強(qiáng)烈反對(duì)。因?yàn)閷⒏綄僮≌瑔卧鲎饨o別人會(huì)改變鄰里的人口結(jié)構(gòu)，尤其是在引入低收入租戶后，社區(qū)的人口流動(dòng)會(huì)變得更加復(fù)雜。為保持社區(qū)的穩(wěn)定和居住環(huán)境的優(yōu)良，原有居民大多時(shí)候是不愿意看到鄰里之間混入低收入群體居住的。就每個(gè)家庭而言，是否愿意與其他人共同居住于一個(gè)庭院之中也是一大問(wèn)題。 很多人都希望自己的住宅足夠私密而不受他人干擾，這也是推廣附屬住宅單元的一大阻礙。

4 如何應(yīng)對(duì)推廣附屬住宅單元時(shí)所遇到的挑戰(zhàn)

盡管在美國(guó)實(shí)際推廣附屬住宅單元來(lái)服務(wù)低收入租戶仍然面臨著許多困難，但目前看來(lái)這仍然是一種十分有潛力的對(duì)策。加利福尼亞州已經(jīng)允許至少在未來(lái)10年內(nèi)可以在獨(dú)棟住宅的地塊上建造附屬住宅單元。雖然在除加州以外的大部分地區(qū)仍然禁止附屬住宅單元的建設(shè)，但美國(guó)越來(lái)越多的社區(qū)已經(jīng)開(kāi)始嘗試在低密度建設(shè)區(qū)采用更加靈活的分區(qū)規(guī)劃規(guī)定以便增加廉租住房的供應(yīng)。而要真正克服上述推廣附屬住宅單元的挑戰(zhàn)，把附屬住宅單元作為一種深入人們生活的居住形式，還需要做到以下三點(diǎn)：

4.1 相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)支持

對(duì)于每個(gè)社區(qū)來(lái)說(shuō)，推廣附屬住宅單元的首要任務(wù)是摸索如何修改相關(guān)分區(qū)規(guī)劃規(guī)定而使附屬住宅單元納入當(dāng)?shù)胤謪^(qū)規(guī)劃規(guī)定允許的范圍。這就需要研究機(jī)構(gòu)在技術(shù)上的大力支持。由于改變分區(qū)規(guī)劃規(guī)定涉及到一系列復(fù)雜的城市規(guī)劃和工程技術(shù)管理問(wèn)題，只憑一個(gè)個(gè)單獨(dú)的社區(qū)自身是很難摸索清楚的。因此，需要有特定的機(jī)構(gòu)提供技術(shù)指導(dǎo)，來(lái)幫助落實(shí)允許附屬住宅單元的分區(qū)規(guī)劃規(guī)定。例如，美國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)的相關(guān)研究部門(mén)已經(jīng)編寫(xiě)了一些專題文章和指南來(lái)解釋附屬住宅單元的好處，并為社區(qū)提供了一些關(guān)于如何管理附屬住宅單元的建議。這些建議包括如何編寫(xiě)相關(guān)的政策法規(guī)以及一些適用于管理附屬住宅單元的指標(biāo)描述。但目前，這種技術(shù)援助的范圍和規(guī)模還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。美國(guó)社會(huì)需要更多這種來(lái)自于專業(yè)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)來(lái)幫助各個(gè)地區(qū)使附屬住宅單元的大規(guī)模應(yīng)用成為可能。

4.2 地方政府和主管部門(mén)之間的良性互動(dòng)

另外，各個(gè)地區(qū)的政府和主管部門(mén)也要積極地從一些應(yīng)用附屬住宅單元的先行者們身上學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。西雅圖就是一個(gè)值得學(xué)習(xí)的例子，該城市最先在市區(qū)的一部分設(shè)置了附屬住宅單元的應(yīng)用試點(diǎn)，并于2009年在整個(gè)市域范圍內(nèi)將附屬住宅單元合法化。此外，一些在推廣附屬住宅單元方面已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗(yàn)的地方政府和機(jī)構(gòu)也要積極地分享經(jīng)驗(yàn)和心得，指導(dǎo)其他地區(qū)分區(qū)規(guī)劃規(guī)定的編制。

4.3 通過(guò)宣傳教育和政策引導(dǎo)改變居民的觀念

美國(guó)相關(guān)政府部門(mén)和組織還需要加強(qiáng)對(duì)居民的宣傳教育，使得更多的社區(qū)能夠接納低收入群體。 否則，即使附屬住宅單元被允許建設(shè)，也很難被真正出租給低收入租戶。也就是說(shuō)，如果社區(qū)居民的觀念不改變，附屬住宅單元的建設(shè)就不能有效地轉(zhuǎn)化為廉租住房市場(chǎng)上的供應(yīng)，那么美國(guó)出租房可負(fù)擔(dān)性危機(jī)就不能被有效地緩解。

5 結(jié)束語(yǔ)

同美國(guó)一樣，我國(guó)也面臨著嚴(yán)重的買(mǎi)房難、租房難等諸多住房問(wèn)題。而利用附屬住宅單元解決租房難的這一思路則能給我們?cè)谌绾螛?gòu)建住房保障體系方面予以一些啟發(fā)。雖然中美兩國(guó)國(guó)情有異，我們不像美國(guó)那樣有大量的獨(dú)棟住宅為基礎(chǔ)來(lái)進(jìn)行附屬住宅單元的建設(shè)，但這種解決問(wèn)題的思維模式仍值得我們?nèi)ド钏?。首先，解決中低收入人群的住房問(wèn)題不能單純依賴集中密集的廉租房建設(shè)，這樣會(huì)加重城市中的居住空間分異現(xiàn)象，造成不同社會(huì)階層的隔離。其次，在為低收入人群提供廉價(jià)住房時(shí)要充分利用現(xiàn)有建設(shè)條件，挖掘現(xiàn)狀潛力。在建設(shè)過(guò)程中盡量避免大拆大建，集約節(jié)約利用資源，避免浪費(fèi)。在政策層面上，要多利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行租金調(diào)控，找到一條可持續(xù)的、多方共贏的路線。但是，由于住房問(wèn)題在當(dāng)今社會(huì)中的復(fù)雜性，住房保障體系的構(gòu)建和政策的制定也需要高校和研究機(jī)構(gòu)在技術(shù)層面提供科學(xué)的依據(jù)以及支持。最后，對(duì)于新的住房政策，要加強(qiáng)對(duì)居民的宣傳教育，充分動(dòng)員居民的積極性，只有居民的理解和支持才能保證一項(xiàng)政策的真正推行。