官商交結的體制漏洞及治理之道

儲建國

【摘要】地方官員的治理行為常常徘徊在“可能出問題”的邊緣，膽子大的會往出問題的方向多走一兩步，而這一兩步對于商人來說則含金量十足。商人有什么辦法讓地方官員多走一兩步呢？一種辦法是為官員帶來顯著的發(fā)展政績，另一種辦法則是給官員帶來足夠的私人實惠。前者可以定義為官商合作，后者則可以定義為官商勾結。當前“官商合作”中哪些屬于不合規(guī)的勾結成份，“官商勾結”中哪些屬于合規(guī)“合作”成份，在當前政經(jīng)關系的治理理念和制度中，還沒有得到有效說明。那種模糊的官商關系在現(xiàn)實中極容易偏私化地運作，結果把官商關系的正規(guī)化部分也拉到偏私的方向，從而加劇了這個領域的腐敗程度。

【關鍵詞】官商勾結 ?政治體制 ?治理體系 ? ?【中圖分類號】D26 ? ?【文獻標識碼】A

在當前反腐敗運動中，“官商勾結”已成為正式用語。然而，要對它下個準確的定義，還不太容易。一方面，要把它與法定的行賄受賄關系區(qū)別開來，它是一種在法律上比行賄受賄更模糊的關系;其次，要把它與正常的政商合作關系區(qū)別開來，后者是為了實現(xiàn)某種治理目標，并且受到法律的保護。不過，官商勾結又總是發(fā)生在似乎正常的政商合作之中，而行賄受賄又通常是開發(fā)和維持這種關系所必不可少的手段。因此，只能勉強地下個定義：所謂官商勾結，就是官員與商人之間，在資源分配、商業(yè)經(jīng)營等活動中，以法律之外或法律不及的手段形成的利益交換關系，使得既有或潛在的公共利益受損，或者不正當?shù)亓飨蛩饺嘶蛱厥馊后w。

這里需要強調兩點：一是官商勾結的手段，有的是違反現(xiàn)有法律的，有的只是鉆了現(xiàn)有法律的漏洞，只能說是法律不及;二是官商勾結多是化公為私的行為，這里的“公”部分是既有的公共利益如土地等，部分是潛在的公共利益如未來的市場等，化公為私的過程要具有“不正當”的性質，包括法定和非法定的不正當。

官商勾結的前提：官員的治理目標和商人的營利目標相互需要

官商勾結現(xiàn)象的存在有兩個相互聯(lián)系又相互獨立的前提：一是商人的營利目標需要通過官員的治理行為來實現(xiàn)，二是官員的治理目標需要通過商人的營利行為來實現(xiàn)。

關于第一個前提，商人更容易體認到。盡管在商人的賤買貴賣活動中，似乎看不出官員治理行為的必經(jīng)環(huán)節(jié)，但是商人買賣的東西，需要通過治理來定權;商人買賣的場所，需要通過治理來保護;商人買賣的資格，也需要通過治理來授予。因此，買賣天下的中國商人，很早就認識到治理天下的官員對于自己的重要性。被稱為“商圣”的呂不韋不僅認識到官員在買賣活動中的價值，把在異國作人質的子楚視為“奇貨可居”，而且把治理天下視為一件大買賣，把官員治理天下的行為變成商人經(jīng)營天下的行為。這是官商勾結過程中商人一方的極致理想。

關于第二個前提，中國的治理者也很早認識到其中的道理?！吨軙酚醒裕骸稗r(nóng)不出則乏其食，工不出則乏其事，商不出則三寶絕，虞不出則財匱少?！彼抉R遷在《貨殖列傳》中引用這句話說明了商業(yè)活動對于治理的兩層意義。其一是為了理想治理目標，那就是“仁義之道”。這不僅是因為“富者，人之情性，所不學而俱欲者也”，更是因為“倉廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”。司馬遷釋之為“禮生於有而廢於無”。其二是為了現(xiàn)實治理目標，那就是獲取和穩(wěn)固政權。司馬遷講述越王勾踐運用計然之策的故事，說明治理者懂得商業(yè)原則對于富國強兵的重要性。勾踐從計然那里知曉了“貴極反賤，賤極反貴”的價格原理，修之十年，遂成霸業(yè)。

古代治理者雖然抑制商業(yè)發(fā)展，但對官商勾結多持容忍態(tài)度

后世的治理者多明白商業(yè)活動對于治理的第二層意義，而淡忘了第一層意義。然而，即便就第二層意義而言，治理者也應該鼓勵商業(yè)發(fā)展，為何中國古代治理者多有抑商行為呢？一是因為商業(yè)財富的政治能量可敵千軍萬馬，民富如呂不韋者可以購買（竊?。﹪遥瑢τ谥卫碚呤莻€巨大威脅。二是因為商業(yè)活動的流動性，給缺乏調控能力的古代治理者帶來財政汲取、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人口管理、思想教化等方面的困難。

在中國歷代統(tǒng)治者抑商又不廢商的政策刺激下，商人為獲取和保護財富，提升社會地位，更傾向于采取結交官員的行為。而在長期“低薪養(yǎng)官”的政策刺激下，官員為了養(yǎng)家興族，光耀門庭，需要采取其它方法積聚財富，商人也就反過來成為他們的依靠。因此，在國家所需要的糧食、衣物、日用品、軍用品、建筑設施等生產(chǎn)、流通或建造過程中，總是不乏商人、官員上下其手，相互謀利之“勾結”現(xiàn)象的存在。

在王朝治理體系的正式理念和制度中，官商勾結是被否定的，有時候懲罰措施非常嚴厲，朱元璋式的反腐敗也取得了一定的成果，尤其是在亂世用重典的時期。但受王朝財政汲取能力的限制，王朝平常只好采取薄薪制度，這個制度無法有效激勵官員為王朝治理服務，于是皇帝對官員從商人那里獲取不當之利多采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，甚至用一些容易進行官商勾結的職位（即“肥缺”）來獎賞有功之臣。這也是一種不成文的制度，是容忍、甚至鼓勵官商勾結的非正式制度。

晚清洋務運動既有合規(guī)的官商合作，又有不合規(guī)的官商勾結

如果說過去在限制性條件下容納商業(yè)活動是古代政治體系的一種維持性功能，那么到了晚清，受西方商業(yè)文明的沖擊，在更大程度上容納商業(yè)活動則是近代政治體系的一種發(fā)展性功能。這種發(fā)展性功能刺激了官員與商人在更廣泛的范圍內合作。洋務運動在“自強”、“求富”的口號下，發(fā)展了一些軍事和民用工業(yè)。這一方面是為了鞏固王朝政治體系的需要，另一方面則是希望借助政府力量，發(fā)展出在性質上跟過去不一樣的經(jīng)濟生活。于是，在政府的鼓勵和培育下，一批從事新式商業(yè)活動的商人如胡雪巖、盛宣懷等應運而生。由于他們所從事的工商業(yè)很多是政府直接督辦的，所以他們在某種程度上比過去的商人更加依賴政府，需要跟管事的頭頭建立更加密切的關系，也就是要把“大腿”抱得更緊。左宗堂之于胡雪巖，李鴻章之于盛宣懷，就是你榮我榮，你辱我辱的關系。

他們之間，既有合規(guī)的官商合作成份，又有不合規(guī)的官商勾結成份。以他們?yōu)榇淼纳倘送ㄟ^與政府的合作，在比較短的時間內，為中國創(chuàng)辦了近代軍事工業(yè)以及交通、銀行、郵政、礦產(chǎn)、鋼鐵、紡織等基礎和主干產(chǎn)業(yè)。沒有官商合作，就無法在西方列強面前建立起一定規(guī)模的民族工業(yè)。而中國近代民族工業(yè)沒有達到更高的水平，一個重要原因就是正式的官商合作力度還不夠。然而，這不能掩蓋假公濟私的官商勾結成份。胡雪巖早年用五百兩銀子幫助王有齡捐了一個有實權的官位，后者便運用權力讓胡雪巖在海運局做事，協(xié)助籌辦解運漕糧。胡雪巖竟然可以在海運局借支二十萬銀兩，開辦阜康銀號?？磥?，古今官商勾結的手法，一脈相承。

從這里可以看出近代中國政經(jīng)體制轉型的癥結，那就是在主流觀念（包括官方和民間）中被視為“腐敗”的非正式制度（官商之私人關系）承擔了政治體系的新正式功能——近代經(jīng)濟發(fā)展。而舊政治體系在轉型過程中沒能將這種非正式制度中的合理成份剝離出來，在治理理念和制度中予以正式化。

改革開放后，官員的治理行為高度依賴于商人的營利行為

改革開放以來，在“發(fā)展就是硬道理”的口號下，為了把體現(xiàn)“發(fā)展”的GDP搞上去，官員的治理行為變得高度依賴于商人的營利行為。商人在國家治理中的地位達到前所未有的高度，成為地方各級官員爭相“勾肩搭背”的對象。

對于這種“勾肩搭背”的過程，我們要看到“主動權”的雙向性。一方面，中國已經(jīng)成為市場經(jīng)濟國家，成為世界市場經(jīng)濟體系的組成部分，無論是境內還是境外的商人，在中國的任何地方都擁有某種“投資主動權”。另一方面，中國地方的治理者，尤其是黨政一把手，擁有某種“政策主動權”。這種政策主動權的大小，是由中央界定的，但由于轉型期制度性和政策性模糊特征，地方政策主動權的彈性空間是比較大的，這還不包括對國家法律和中央政策陽奉陰違的情況。中央一方面鼓勵地方官員放開膽子干，另一方面保留對地方治理行為的最后解釋權。通過這種解釋權，可以對那些“出了問題”的地方官員進行處理。地方官員的治理行為常常徘徊在“可能出問題”的邊緣，膽子大的會往出問題的方向多走一兩步，而這一兩步對于商人來說則含金量十足。

商人有什么辦法讓地方官員多走一兩步呢？一種辦法是為官員帶來顯著的發(fā)展政績，另一種辦法則是給官員帶來足夠的私人實惠。前者可以定義為官商合作，后者則可以定義為官商勾結。然而，同樣一種行為，似乎既可以說成官商合作，也可以說成官商勾結。在官方話語體系中，“合作”用得多一些，在民間話語體系中，“勾結”用得多一些。這意味著，現(xiàn)在依然沒有走出晚清官商關系的治理困境。“官商合作”中哪些屬于不合規(guī)的勾結成份，“官商勾結”中哪些屬于合規(guī)“合作”成份，在當前政經(jīng)關系的治理理念和制度中，還沒有得到有效說明。那種模糊的官商關系在現(xiàn)實中極容易偏私化地運作，結果把官商關系的正式化部分也拉到偏私的方向，從而加劇了這個領域的腐敗程度。

如果不在國家治理的宏觀和微觀層面把官商關系定義清楚，并通過正式的規(guī)則予以保障，“官商勾結”及其所引發(fā)的腐敗問題就難以得到解決。許多人認為需要通過政治體制改革來解決這個問題，而且政治競爭和分權制衡是其中的核心內容。如果去除那些臆想的成份，我們難以找到這種改革與解決官商勾結問題的邏輯聯(lián)結點。在中國這么一個超大規(guī)模的國家，如果政治改革帶來某種失控的權力碎片化狀態(tài)，那么官商勾結現(xiàn)象只會加劇，不會緩解。每塊碎片內具體官員和商人的行為更需要也更容易走向“抱團”，只有這樣，他們才能抗拒碎片內外的各種壓力。也許需要換一種思路，不能幻想通過政治體制改革來解決官商勾結問題，而是要通過解決官商勾結問題來為政治體制改革鋪平道路。

美國“實用主義”改革道路和新加坡“淡馬錫”官商體制

這里我們有必要參考美國“實用主義”和“機制主義”的改革道路，走出那種不可能實現(xiàn)的絕對化思維?！傲闳萑獭弊鳛橐环N政治決心是值得稱道的，但現(xiàn)實中需要針對具體問題，采取實用辦法，建立長效機制，把官商勾結控制在某種邊際狀態(tài)。美國官商勾結的一種典型現(xiàn)象就是商人向政治候選人捐款，后者當選后以有利于捐款人的治理行為予以回報。美國為了治理這種現(xiàn)象，制定了選舉法，規(guī)定了對聯(lián)邦候選人和政黨的捐款上限。這種立法行為沒有對官商勾結“零容忍”，而是把它控制在政治體系運轉可以容納的范圍之內。這種法律條款運行了四十年，在一定程度上遏制了商人操縱選舉的行為。即使如此，商人仍然能夠進行立法意圖之外的官商勾結，譬如說他們可以成立超級政治行動委員會，無限額地接受捐款，無限額地為特定競選人助選。2014年，美國聯(lián)邦最高法院以侵犯公民言論自由權利為名，取消了捐款限額條款。也就是說，美國商人可以言論自由的名義進行官商勾結。

新加坡“淡馬錫”官商體制的治理經(jīng)驗是值得參考的另一個對象。新加坡1965年立國后，像中國洋務運動那樣由官方主導興辦實業(yè)，經(jīng)過近10年時間，辦了很多國有企業(yè)（又稱“國聯(lián)”企業(yè)）。政府管不過來，便于1974年由財政部投資司負責組建一家專門經(jīng)營和管理國聯(lián)企業(yè)中國家資本的公司，也就是淡馬錫公司。這么一個公司很容易成為官商勾結的平臺，但新加坡通過嚴格的內外監(jiān)督有效防止了這種現(xiàn)象。就外部監(jiān)督而言，首先是官派董事制度，政府派人參加董事會，影響和監(jiān)督公司重大決策;其次是財務報告和項目審批制度，財務上報前需要國際權威審計公司評審;第三是政府巡視制度，不定期派人到公司或子公司調查了解;第四是反腐倡廉制度，由總統(tǒng)直接負責的反貪局對國家公務員的公務活動進行監(jiān)督，并鼓勵新聞媒體對腐敗行為進行曝光。其內部監(jiān)督主要通過總公司董事會和監(jiān)督會進行，控制子公司的人事任免、重大決策和經(jīng)營活動。

將美國與新加坡經(jīng)驗融合到中國治理官商勾結過程中

在治理官商勾結的問題上，當今的中國似乎有意識地將美國這種大國治理經(jīng)驗與新加坡這種小國治理經(jīng)驗結合起來，融合到中國既有的治理體系和過程當中去。

首先是通過深化經(jīng)濟體制改革，明確政府對市場經(jīng)濟中哪些事情該管，哪些事情不該管。這種“明確”不只是理論推導出來的，而更多地是經(jīng)驗總結出來的，并且是因時因地而不同的，也就是說，在市場經(jīng)濟發(fā)展程度不同的階段和地區(qū)，政府所需要做的事情是不一樣的。不過，即使政府不能一刀切，也要讓官員和商人比以往更加清楚官商關系中的行為界線，如果越界就意味著嚴重的后果。

其次是通過政黨自律運動，在“立黨為公”的宗旨下，校準黨員的奮斗理念和行為方式。在黨紀方面，出臺一些更加嚴格的規(guī)定，讓類似“勾肩搭背”的風氣得到有效的扭轉，形成黨員行為新范式。從目前的努力來看，黨的領導層希望打造一個具有全新風貌的政黨，讓全體黨員有一種獨特的身份意識，自覺地與商人和其他公民區(qū)別開來，并合乎規(guī)范地為他們服務。這也許是黨員新自豪感的來源，是黨內廉潔文化的基礎。

第三是通過推進依法治國，把經(jīng)濟體制改革中所明確的官商行為界線法律化，并學習新加坡，將反貪機構的地位提高，加強司法系統(tǒng)的獨立性。也許更重要的是，加強司法系統(tǒng)的隊伍建設，讓這個隊伍像黨員那樣，有一種獨特的身份意識，有一種群體的自覺。他們是共和國的眼睛，盯著包括官商關系在內的各個領域的違法犯罪行為，獨立地做出判斷，進行預防、調查、起訴和審判。

（作者為武漢大學中國民主政治研究中心主任、教授）

【參考文獻】

①《周書》，中華書局，1971年11月版。

②《史記》，岳麓書社，2012年10月版。

責編/馬靜 ? ?美編/李祥峰