目標(biāo)與制約：優(yōu)化行政區(qū)劃相關(guān)要素析論

摘要：[HTF] 黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)決定都提出要“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”。作為一種正式的制度供給，優(yōu)化行政區(qū)劃具有提高行政效能、提升治理能力、推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)政治穩(wěn)定等應(yīng)然價(jià)值目標(biāo)和基本要求，其在客觀上將受到自然地理、民族文化差異、區(qū)域文化傳統(tǒng)等環(huán)境要素，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、地方政府體系和政府職能模式等組織要素，政府治理能力、社會(huì)自治能力和中心城市的經(jīng)濟(jì)輻射能力等能力要素的制約和影響，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等三大推力將推動(dòng)行政區(qū)劃的優(yōu)化。

[HTH]關(guān)鍵詞：[HTF]優(yōu)化行政區(qū)劃；價(jià)值目標(biāo)；制約因素；推動(dòng)因素

[HTH]中圖分類號(hào)：D0351

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2015）06-0004-07

[HT][HK]

[FQ（+17mm。170mm，ZX，DY-W][KH-+3mmD][CD40mm][KH-+1mmD][HJ15mm]

[HT6H]基金項(xiàng)目：[HT6K]2013年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公共服務(wù)協(xié)同供給的制度創(chuàng)新研究”（13XZZ016）。

[HT6H]作者簡(jiǎn)介：[HT6K]謝來(lái)位（1970-），男，重慶開(kāi)縣人，中共重慶市委黨校、重慶行政學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，南京大學(xué)管理學(xué)博士，研究

方向：政治發(fā)展、公共政策、地方政府管理。

[HJ][HT][FQ）]

[FL（K2]

[BFY][JP][HJ][HT95XH]

中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)的決定都提出要“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”。行政區(qū)劃的優(yōu)化是指以促進(jìn)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和追求國(guó)家整體利益、人民根本利益最大化為目標(biāo)，通過(guò)對(duì)行政層級(jí)和管理幅度的調(diào)整，不斷提高國(guó)家行政區(qū)域劃分科學(xué)性所做的努力及其進(jìn)程。作為一種正式的制度供給，優(yōu)化行政區(qū)劃具有提高行政效能、提升治理能力、推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)政治穩(wěn)定等應(yīng)然價(jià)值目標(biāo)和基本要求，面臨環(huán)境要素、組織要素、能力要素三重制約和經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等三大推力。

本文擬對(duì)構(gòu)建行政區(qū)劃優(yōu)化理論分析框架的基本范疇，包括行政區(qū)劃優(yōu)化的價(jià)值目標(biāo)、制約要素和推動(dòng)要素等展開(kāi)探索性研究。

[HT95H]一、優(yōu)化行政區(qū)劃之價(jià)值目標(biāo)[HT95XH]

行政區(qū)劃的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力和責(zé)任的劃分。因此，行政區(qū)劃應(yīng)通過(guò)合理確定政府的管理層級(jí)及各級(jí)政府的管理幅度，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力及其相應(yīng)責(zé)任的科學(xué)劃分來(lái)提高行政效能、維護(hù)政治穩(wěn)定、推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的協(xié)調(diào)發(fā)展、提升整個(gè)社會(huì)和公民的自治能力，以便更好地實(shí)現(xiàn)政府的各項(xiàng)職能，使整個(gè)社會(huì)的公共利益最大化。

[HT95K]1提高行政效能。[HT95XH]可以說(shuō)，行政學(xué)的誕生源于對(duì)效率的追求。伍德羅·威爾遜在《行政學(xué)之研究》中認(rèn)為政治與行政的理想模式要求行政應(yīng)擁有巨大的權(quán)力和不受限制的自由處置權(quán)限，而同時(shí)公眾輿論將起權(quán)威性評(píng)判家的作用，必須在一切方面都對(duì)公眾輿論有敏銳的反應(yīng)，促使公務(wù)人員有理智有力量地開(kāi)展活動(dòng)，又與公眾思想保持著非常緊密的聯(lián)系，這樣既能保證行政的效率，又能保證行政的方向。韋伯筆下的官僚制、泰勒的科學(xué)管理等一系列理論所貫穿的理性化以及西方公共管理理論將“三E”（Economy，Efficiency and Effectiveness）作為價(jià)值追求的核心，也都是以追求效率為旨?xì)w?？梢?jiàn)，追求行政效率、提高行政效能是行政學(xué)、行政制度以及行政區(qū)劃制度所應(yīng)追求的主要目標(biāo)之一。

行政效能是指行政主體在實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等行政行為時(shí)，以最小的公共資源投入來(lái)實(shí)現(xiàn)最佳的行政工作目標(biāo)，達(dá)到資源優(yōu)化配置并產(chǎn)生良好經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的程度及能力。行政效能是數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一、功效與價(jià)值的統(tǒng)一、目的與手段的統(tǒng)一、過(guò)程與結(jié)果的統(tǒng)一。行政效能有質(zhì)和量、快與慢、投入及產(chǎn)出等內(nèi)涵。政府行政效能高，意味著政府提供公共服務(wù)和社會(huì)管理、化解社會(huì)矛盾的能力強(qiáng)、效率高、回應(yīng)性強(qiáng)，分配公共資源的成本低、效率高、公平性強(qiáng)。一般認(rèn)為，權(quán)力高度集中和問(wèn)責(zé)不力、權(quán)力高度分散和監(jiān)督不力是行政效能低下的體制原因。中國(guó)各層級(jí)政府之間以及政府各部門(mén)之間，上級(jí)與下級(jí)之間，都存在著權(quán)力過(guò)于集中的問(wèn)題。如果適當(dāng)減少行政環(huán)節(jié)，增大行政管理幅度，可以使層級(jí)結(jié)構(gòu)趨于合理，則從上至下和從下至上的行政信息流通順暢、快速和更加直接與準(zhǔn)確，單位時(shí)間內(nèi)的行政行為增多，行政效率提高，行政投入減少，行政效果更好，行政效能提高。一些國(guó)家也曾經(jīng)發(fā)生政府權(quán)力高度分散、行政區(qū)域規(guī)模太小以致難以有效提供公共服務(wù)導(dǎo)致行政效能低下的問(wèn)題?？梢?jiàn)，作為政府行政組織結(jié)構(gòu)的行政區(qū)劃將從組織結(jié)構(gòu)上直接制約或影響著行政效能的高低。因此，優(yōu)化行政區(qū)劃，通過(guò)合理確定政府行政層級(jí)，科學(xué)確定各級(jí)政府的管理幅度，并在此基礎(chǔ)上規(guī)范各級(jí)政府之間的權(quán)力責(zé)任關(guān)系，以形成科學(xué)合理的行政組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力責(zé)任關(guān)系，將是提高行政效能的基本途徑。

[HT95K]2提升治理能力。[HT95XH]自20世紀(jì)70年代以來(lái)，公共行政向公共管理的范式轉(zhuǎn)換要求政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、自治團(tuán)體、企業(yè)、公民等各種治理主體在公共事務(wù)的治理中各展其長(zhǎng)、各得其所，盡力擯棄傳統(tǒng)公共行政的壟斷和強(qiáng)制性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人的共同作用，充分挖掘各種管理和治理主體、管理工具的潛力，從而改善公共事務(wù)的治理效果并提高每一個(gè)人在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的自由度，以增強(qiáng)公共管理的合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性和有效性。因此，作為政治制度、行政制度重要組成部分的行政區(qū)劃制度的優(yōu)化，就必然要將提升包括政府在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)的合作治理能力作為主要目標(biāo)，甚至是根本目標(biāo)。

地方政府是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理和科學(xué)發(fā)展的基石。地方政府治理能力的好壞，直接關(guān)系到一個(gè)國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的科學(xué)發(fā)展和政治穩(wěn)定?？茖W(xué)發(fā)展和社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的宏偉目標(biāo)需要各級(jí)地方政府提升自己的治理能力。而地方政府和基層政府的治理能力提升與社會(huì)自治能力的提高是相輔相成、互相促進(jìn)的。埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，自主治理是與市場(chǎng)、國(guó)家并存的一種治理形式，一群有著自治愿望和強(qiáng)烈個(gè)人主體意識(shí)的理性人通過(guò)自主合作治理能實(shí)現(xiàn)集體利益的優(yōu)化。如果人們的個(gè)人主體意識(shí)、公民意識(shí)不強(qiáng)，總寄希望于借助外部力量的干預(yù)，就難以產(chǎn)生自主組織與自主治理的愿望和行動(dòng)。在高度集權(quán)體制下，統(tǒng)治型和管制型的地方政府為加強(qiáng)人們自身主體意識(shí)和增強(qiáng)自主參與的能力留下的發(fā)展空間很小，在很大程度上制約了產(chǎn)生自主組織與治理的愿望和行動(dòng)，制約了自主組織與治理能力的提升。但是，政府作為制度的提供者，必須為社會(huì)自治、公民的自主治理提供公平的制度保障，自主治理才可能得以產(chǎn)生。這就必然要求政府體系合理分權(quán)，對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行科學(xué)設(shè)置，讓各層級(jí)政府的權(quán)力觸角適度地作用于各個(gè)區(qū)域的公民、組織、社會(huì)及其對(duì)公共事務(wù)的處置過(guò)程中。同時(shí)，通過(guò)行政區(qū)劃這種正式制度的合理設(shè)計(jì)，來(lái)促成正式制度與非正式制度之間的轉(zhuǎn)化與聯(lián)系，為自主治理的社會(huì)規(guī)范和社會(huì)秩序的形成與演化創(chuàng)造條件、留下足夠的發(fā)展空間。必然要求通過(guò)政府體系的縱向分權(quán)，推動(dòng)地方、基層和社會(huì)自治。而行政層級(jí)過(guò)多，造成權(quán)力過(guò)分集中，阻礙分權(quán)改革的順利推進(jìn)?？梢?jiàn)，地方的治理能力以及社會(huì)的自治能力提升與行政區(qū)劃的改革調(diào)整存在緊密關(guān)系，地方政府治理能力和社會(huì)自治能力的提升無(wú)疑是優(yōu)化行政區(qū)劃的根本目標(biāo)。

[HT95K]3推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展。[HT95XH]效率和公平是人類社會(huì)的基本價(jià)值，但效率和公平本身存在著價(jià)值矛盾。絕大多數(shù)的社會(huì)制度、國(guó)家制度、行政制度以及公共政策的制定無(wú)不是在特定歷史條件下追求著效率和公平的辯證統(tǒng)一。全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展要求經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展既要有效率，更要尋求代際間、城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、群體間的公平。而行政區(qū)劃制度本身制約著城鄉(xiāng)間、區(qū)域間和群體間的資源、權(quán)力和責(zé)任的分配。因此，推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展是行政區(qū)劃制度所應(yīng)追求的重要價(jià)值目標(biāo)。

中共十六屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》要求打破行政區(qū)劃鴻溝，推動(dòng)各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域發(fā)展不平衡，導(dǎo)致大部分醫(yī)療、教育等服務(wù)設(shè)施集中在大城市，造成就業(yè)和安居向大城市過(guò)度集中，而小城市尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)都嚴(yán)重滯后，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距加大，進(jìn)一步導(dǎo)致發(fā)展滯后地區(qū)的發(fā)展后勁嚴(yán)重不足，形成馬太效應(yīng)和惡性循環(huán)。在區(qū)域和省域內(nèi)過(guò)于集中的城市優(yōu)勢(shì)與懸殊的地區(qū)差距將影響到整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

各級(jí)政府謀劃和制定本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展政策不會(huì)跨越行政區(qū)域范圍和行政層級(jí)，而是在自己的權(quán)限范圍和權(quán)力作用范圍內(nèi)來(lái)進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃和決策。尤其在資源配置上，由于中央政府和地方政府、上下級(jí)政府實(shí)行的是“分灶吃飯”的財(cái)政體制以及在行政區(qū)域范圍內(nèi)兩級(jí)政府對(duì)資源配置各具有相應(yīng)的調(diào)控權(quán)力和權(quán)限，所以決策者在確定本地區(qū)發(fā)展目標(biāo)、開(kāi)發(fā)重點(diǎn)、建設(shè)時(shí)序以及資源配置等方面是嚴(yán)格受行政區(qū)劃影響的。上級(jí)政府在資源配置和戰(zhàn)略規(guī)劃上首先考慮的是全行政區(qū)域的重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目，下級(jí)政府在區(qū)域發(fā)展上的資源配置和戰(zhàn)略規(guī)劃則服從于上級(jí)政府所確定的重點(diǎn)。尤其在資源“自上而下”分配的體制下，下級(jí)行政區(qū)必須倚重于上級(jí)政府，處于從屬地位，并且很難左右甚至監(jiān)督上級(jí)政府的資源分配。在城市行政區(qū)，行政區(qū)劃過(guò)小就限制了資源在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，容易導(dǎo)致公共資源配置浪費(fèi)，社會(huì)管理和行政成本增加，城市管理效率降低；相同功能區(qū)或同一經(jīng)濟(jì)區(qū)被多個(gè)行政區(qū)分割，容易造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、城市建設(shè)規(guī)劃的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致建設(shè)上的同質(zhì)化而缺少特色；如果增設(shè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)功能的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或管委會(huì)等行政管理機(jī)構(gòu)則會(huì)增加行政管理層級(jí)，不僅過(guò)多占用行政資源，增加開(kāi)發(fā)成本與管理成本，還會(huì)降低行政效率。所以，合理劃分行政區(qū)域，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和實(shí)施，有利于功能區(qū)域的合理布局，有利于提高資源整合、資源配置的效率和效益，有利于增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模效益降低開(kāi)發(fā)成本和管理成本，有利于提高社會(huì)管理效率，有利于調(diào)動(dòng)各級(jí)政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的積極性。

[HT95K]4維護(hù)政治穩(wěn)定。[HT95XH]秩序和穩(wěn)定是一個(gè)國(guó)家的政府要實(shí)現(xiàn)的最基本目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)的基礎(chǔ)和保障。正如美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓所說(shuō)，“首要的問(wèn)題不是自由，而是建立一個(gè)合法的公共秩序。人當(dāng)然可以有秩序而無(wú)自由，但不能有自由而無(wú)秩序?！庇绕鋵?duì)于發(fā)展中國(guó)家，整個(gè)社會(huì)沒(méi)有全局性的政治動(dòng)蕩和社會(huì)騷亂，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展和提高人民福祉的基本保障。當(dāng)然，一個(gè)國(guó)家失去長(zhǎng)期的政治穩(wěn)定是多個(gè)因素交織在一起作用的結(jié)果，如統(tǒng)治階級(jí)政治權(quán)力的腐敗、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后公民發(fā)展心理預(yù)期、財(cái)富分配嚴(yán)重不均、國(guó)家重大政治決策失誤、國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力進(jìn)行公開(kāi)或不公開(kāi)的顛覆和破壞等。因此，在通過(guò)加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)分配公平、積極推進(jìn)民主政治和法制建設(shè)、大力開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)、加強(qiáng)政治文化建設(shè)等根本措施維護(hù)政治穩(wěn)定的同時(shí)，還需要正確處理中央與地方、上級(jí)與下級(jí)之間的利益和權(quán)利關(guān)系，并通過(guò)科學(xué)合理的行政區(qū)劃的建構(gòu)來(lái)防止國(guó)家四分五裂。既要通過(guò)行政區(qū)劃的優(yōu)化實(shí)現(xiàn)各種政府間、地區(qū)間利益的公平分配和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展權(quán)利和機(jī)會(huì)的平等保護(hù)；還要通過(guò)行政區(qū)劃的優(yōu)化實(shí)現(xiàn)權(quán)力和力量的科學(xué)分配，在中央和地方、上級(jí)和下級(jí)政府之間為政治穩(wěn)定構(gòu)建一個(gè)平衡的權(quán)力格局；也要通過(guò)行政區(qū)劃的優(yōu)化實(shí)現(xiàn)上情下達(dá)和下情上傳的高效率，使行政權(quán)力的行使和各項(xiàng)管理工作的開(kāi)展更有效率，從而迅速、徹底地化解各種不穩(wěn)定因素。

[HT95H]二、優(yōu)化行政區(qū)劃之制約因素[HT95XH]

行政區(qū)劃的優(yōu)化會(huì)面臨諸多制約因素，我們將其中最主要的一些因素分別概括為環(huán)境要素、組織要素和能力要素。這些要素將從不同的角度制約、影響行政區(qū)劃對(duì)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的作用效力。同時(shí)，這些要素并非孤立地存在和發(fā)展，環(huán)境要素、組織要素與能力要素之間存在著緊密的關(guān)系，它們相互作用、相互促進(jìn)，并相互制約，共同影響著行政區(qū)劃的層級(jí)和幅度。因此，行政區(qū)劃的優(yōu)化必須嚴(yán)格考量這些相關(guān)要素及其可能對(duì)行政區(qū)劃及其作用效果產(chǎn)生的影響，從而提高行政區(qū)劃優(yōu)化的科學(xué)性和可行性。

[HT95K]1環(huán)境要素——考量行政區(qū)劃的基本要素。[HT95XH]考量行政區(qū)劃的環(huán)境要素主要包括自然地理環(huán)境、民族文化差異、區(qū)域文化傳統(tǒng)等主要方面。自然地理環(huán)境本身直接影響著民族文化和區(qū)域文化。自然地理環(huán)境和文化環(huán)境差異會(huì)對(duì)政府行政管理行為和政策選擇等產(chǎn)生深刻影響。因此，行政區(qū)劃的優(yōu)化必然要以自然地理環(huán)境和社會(huì)文化環(huán)境做為考量的基本要素。

（1）自然地理環(huán)境——自然區(qū)。自然地理環(huán)境是指人類生存的自然地域空間，是人類賴以生存的自然界，是人類社會(huì)存在和發(fā)展的自然基礎(chǔ)，是生產(chǎn)資料和勞動(dòng)對(duì)象的各種自然條件的綜合，是政府制定各種政策、執(zhí)行各種政策的基礎(chǔ)條件和外部制約因素。自然地理環(huán)境除了山地、高原、盆地、平原、丘陵五種最重要的常態(tài)地貌類型以外，還有類型繁多的特殊地貌分布，如冰緣地貌、海岸地貌、冰川地貌等。復(fù)雜多樣的地理環(huán)境為經(jīng)濟(jì)形態(tài)的多元化和社會(huì)文化的多樣化提供了條件。自然區(qū)與行政區(qū)的一致吻合有利于政策的制定與執(zhí)行，有利于政府提高行政管理的效率和效益，更有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展。政府是推動(dòng)或阻礙一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的重要力量和根本因素。政府履行職能職責(zé)的基本手段是公共政策。良好的公共政策的制定與執(zhí)行效果受自然環(huán)境的直接影響和作用。自然環(huán)境是一個(gè)國(guó)家、社會(huì)和民族生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，自然環(huán)境的巨大差異性要求公共政策更具靈活性和針對(duì)性，才可能適應(yīng)不同的政策目標(biāo)群體的政策需求，具有針對(duì)性和適應(yīng)性。對(duì)于一定行政區(qū)域地方政府制定區(qū)域性政策而言，自然地理環(huán)境和社會(huì)文化環(huán)境的相似性越高，政策環(huán)境的復(fù)雜性就越低，對(duì)公共政策需求的同質(zhì)性就越強(qiáng)，對(duì)政策制定質(zhì)量和執(zhí)行水平的要求就相對(duì)越低，政策對(duì)相同環(huán)境的適應(yīng)性就越強(qiáng)，政策執(zhí)行變異的可能性也越低，政策更容易滿足同一行政區(qū)域內(nèi)各主體的共同需求。因此，相同的自然地理和社會(huì)文化環(huán)境更加有利于政策的制定、執(zhí)行和政策效率的提高，也更加公平公正，政策推動(dòng)該行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的作用效果就越明顯。

山川河流是人類活動(dòng)的巨大障礙。在一定的行政區(qū)域內(nèi)，大的山脈或河流將給這個(gè)行政區(qū)政府的行政行為以及行政區(qū)內(nèi)的貿(mào)易往來(lái)造成巨大的交通障礙，在公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給上政府的壓力也更大，行政時(shí)間和行政成本會(huì)更高，這在一定程度上也要求行政區(qū)與自然區(qū)的合一。當(dāng)不同的自然區(qū)隸屬于不同的行政區(qū)時(shí)，會(huì)進(jìn)一步加劇不同行政區(qū)之間的社會(huì)分割，造成行政區(qū)及自然區(qū)之間的孤立和封閉，阻礙行政區(qū)和自然區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)，從而制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。尤其是各行政區(qū)的政府將更加缺乏打通山脈河流的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的動(dòng)力。這就需要更上一層級(jí)行政區(qū)的政府加強(qiáng)下級(jí)行政區(qū)之間的交通公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而推動(dòng)更大范圍的統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的交融和發(fā)展。

（2）民族文化差異——民族區(qū)。民族文化是影響行政區(qū)劃的重要因素。馬克思主義認(rèn)為，“民族是人們?cè)跉v史上形成的一個(gè)具有共同語(yǔ)言、共同地域、共同經(jīng)濟(jì)生活以及表現(xiàn)于共同文化上的共同心理素質(zhì)的穩(wěn)定的共同體”。不同的生活環(huán)境、語(yǔ)言和經(jīng)濟(jì)生活使得世界各民族的文化各有特色。語(yǔ)言是民族文化的重要組成部分。而語(yǔ)言是行政溝通、政策溝通的基本工具，因此，各民族間的語(yǔ)言障礙將是決定一定的行政區(qū)域政府的行政效率和政策有效性的重要影響因素。宗教以及民族文化中蘊(yùn)涵的哲學(xué)、政治觀念、道德觀念，尤其是價(jià)值觀、價(jià)值追求以及審美觀念、審美意識(shí)等都將深刻地影響著文化主體的行為方式、行為取向和行動(dòng)效力。這對(duì)于不同民族的公民對(duì)政府的管理行為、公共服務(wù)的供給以及各種政策的制定與執(zhí)行中的目標(biāo)價(jià)值以及行動(dòng)方略等的認(rèn)同將產(chǎn)生重要影響，從而將制約著政府對(duì)行政行為、行政目標(biāo)和政策方案等的選擇。并且不同民族文化背景對(duì)同一行政區(qū)域內(nèi)公民的凝聚力的提升、和諧共處的程度等都將產(chǎn)生重要影響，決定著政府行政的社會(huì)基礎(chǔ)?？梢?jiàn)，通過(guò)行政區(qū)劃的優(yōu)化促進(jìn)民族融合可以進(jìn)一步促進(jìn)各民族的共同發(fā)展，但多民族共居一定的行政區(qū)劃內(nèi)也給政府的管理帶來(lái)挑戰(zhàn)。因此，行政區(qū)劃必須針對(duì)民族文化的特殊情況，區(qū)別對(duì)待。

（3）區(qū)域文化傳統(tǒng)——文化區(qū)。區(qū)域文化是基于地理環(huán)境和自然條件不同所導(dǎo)致的歷史文化背景差異所形成的明顯與自然地理環(huán)境有關(guān)的文化特征，是特定區(qū)域的生態(tài)、民俗、傳統(tǒng)、習(xí)慣等文明表現(xiàn)。區(qū)域文化差異主要反映在方言文化、飲食文化、民間信仰和民間建筑等多方面。區(qū)域文化差異反映的是生活習(xí)慣、行為方式和價(jià)值取向等方面的差異。這些文化差異同樣會(huì)對(duì)政府的管理行為、公共政策的選取、政策溝通、政策傳播和政策執(zhí)行效果等產(chǎn)生重要影響。 因此，行政區(qū)劃的優(yōu)化必然要充分考慮地域文化傳統(tǒng)的差異。

[HT95K]2組織要素——考量行政區(qū)劃的核心要素。[HT95XH]考量行政區(qū)劃的組織要素主要包括國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、地方政府體系、行政權(quán)力體制以及政府職能模式等國(guó)家及政府的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)要素。國(guó)家結(jié)構(gòu)以及政府的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)將通過(guò)權(quán)力的運(yùn)行方向及其對(duì)公共資源分配的決定作用來(lái)影響行政區(qū)劃在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用效果。

（1）國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。國(guó)家結(jié)構(gòu)是指國(guó)家部分與整體之間、中央政府與地方政府之間正式的、穩(wěn)定的關(guān)系。單一制和聯(lián)邦制是當(dāng)前世界兩種主要的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。國(guó)家結(jié)構(gòu)形式體現(xiàn)的是政府權(quán)力的來(lái)源及其運(yùn)行方向，決定著各層級(jí)行政區(qū)劃之間的內(nèi)在關(guān)系以及由權(quán)力所支配的公共資源的分配格局。國(guó)家結(jié)構(gòu)形式在很大程度上決定了中央政府或聯(lián)邦政府與地方政府或州（成員國(guó)）政府在國(guó)內(nèi)事務(wù)尤其是地方事務(wù)管理中的主導(dǎo)地位。而行政區(qū)劃體系本身就是國(guó)家結(jié)構(gòu)體系的一種具體體現(xiàn)。因此，在不同的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，行政區(qū)劃制度就會(huì)對(duì)行政管理的效率、效能等產(chǎn)生不同的影響。

單一制國(guó)家的所有權(quán)力來(lái)源于中央政府，且主要公共資源也來(lái)自于中央政府，因此，在社會(huì)事務(wù)管理中所需要的權(quán)力及其他主要公共資源都由中央政府自上而下進(jìn)行分配，且中央政府與地方政府在國(guó)內(nèi)各種事務(wù)上的管理權(quán)限和責(zé)任沒(méi)有憲法層面的明確劃分，即使有所謂的事權(quán)劃分，那也是中央給予地方的一種較為穩(wěn)定的臨時(shí)授權(quán)，其權(quán)限責(zé)任的變更主要取決于中央政府，地方政府處于完全的從屬地位，中央政府與地方及其下級(jí)政府在地方事務(wù)管理的權(quán)責(zé)上具有同質(zhì)性、重復(fù)性，主要差別體現(xiàn)在宏觀和具體的程度上，責(zé)任模糊。因此，行政層級(jí)以及行政管理的幅度等就將直接決定著各種資源分配和行政權(quán)力行使的效率、效果和公平性。聯(lián)邦制國(guó)家的權(quán)力來(lái)源于成員政府，聯(lián)邦政府所掌控的資源十分有限，且在國(guó)內(nèi)及地方事務(wù)的管理權(quán)限和責(zé)任劃分上明確固定，這種權(quán)責(zé)分配的變更在憲法層面，且取決于多方合意的達(dá)成，因此，復(fù)雜的變更程序決定了聯(lián)邦和成員政府的權(quán)責(zé)分配十分穩(wěn)定，且各自在國(guó)內(nèi)及地方事務(wù)管理中的權(quán)責(zé)界限十分明確，同質(zhì)性和管理的重復(fù)性相對(duì)很低，責(zé)任明確。并且公共資源相對(duì)分散地由各行政主體控制和支配，甚至資源和權(quán)力主要被控制在州和地方政府，權(quán)力運(yùn)行和資源分配的鏈條很短，因此，行政層級(jí)以及行政管理幅度對(duì)資源分配和行政權(quán)力運(yùn)行的效率、效果和公平性的影響相對(duì)于單一制國(guó)家要小得多。

（2）地方政府體系。地方政府體系主要包括行政體地方政府體系、自治體地方政府體系和混合體地方政府體系三種類型。9行政體地方政府行使權(quán)限的權(quán)力由中央或上級(jí)政府授予，是中央和上級(jí)政府的下級(jí)行政組織，不存在代表當(dāng)?shù)毓窭婧鸵庠傅拇h機(jī)關(guān)。自治體地方政府體系由自治體地方政府構(gòu)成，在上下級(jí)政府間不存在行政隸屬關(guān)系，各自治體地方政府依法自主地處理權(quán)限內(nèi)的事務(wù)，中央和上級(jí)政府依法對(duì)其實(shí)施監(jiān)督、指導(dǎo)。自治體地方政府是由當(dāng)?shù)鼐用褚婪ㄟx舉產(chǎn)生的地方政府。10-13混合體地方政府是一種過(guò)渡形式，實(shí)質(zhì)上其地方政府的權(quán)力仍然主要來(lái)自于中央和上級(jí)政府，只是獨(dú)立自主程度比行政體地方政府略高一些。為簡(jiǎn)化理論分析，我們?cè)谧霰卷?xiàng)研究的相關(guān)理論分析時(shí)，仍然將混合體地方政府體系視為行政體地方政府展開(kāi)比較分析。

在行政體地方政府體系下，公共事務(wù)的管理、決策的最終決定權(quán)不在當(dāng)?shù)毓瘢ɑ虮镜刈h會(huì)或人民代表大會(huì)）手中。對(duì)于一個(gè)地方的任何一項(xiàng)重要公共事務(wù)的管理權(quán)力都源自上級(jí)政府，只是因?yàn)槠渲匾院陀绊懘笮〉牟町惗鸺?jí)向上追溯的層級(jí)有所不同而已。因此，凡是相對(duì)重要的公共事務(wù)的管理權(quán)限往往要涉及多個(gè)行政層級(jí)，且越是上級(jí)政府，其主動(dòng)性越強(qiáng)。因此，在一定行政區(qū)劃制度下的行政層級(jí)和管理幅度就將直接決定著行政權(quán)力運(yùn)行鏈條的長(zhǎng)度和行政權(quán)力作用范圍的廣度。如果行政層級(jí)過(guò)多、管理幅度過(guò)小，這就必然加劇馬克斯·韋伯所述的“官僚制”機(jī)關(guān)等級(jí)制特征所帶來(lái)的負(fù)面效果。具體表現(xiàn)在，層級(jí)節(jié)制，責(zé)任分散；規(guī)則控制，目標(biāo)移位。更何況，規(guī)則的作用是有限的，因?yàn)椤罢邌?wèn)題過(guò)于復(fù)雜而多變，乃至于不可能形成完全詳細(xì)的規(guī)則”。因此，有限的規(guī)則必須在公民參與和民主監(jiān)督中才可能發(fā)揮其最好的效能。在自治體地方政府體系下，公共事務(wù)的管理、決策的最終決定權(quán)就在當(dāng)?shù)毓窕虮镜刈h會(huì)手中。即使存在多個(gè)地方政府層級(jí)，但對(duì)于一個(gè)地方的某一項(xiàng)重要公共事務(wù)的管理權(quán)力都直接來(lái)源于當(dāng)?shù)厝嗣窕蜃h會(huì)。因此，對(duì)于大多數(shù)相對(duì)重要的地方公共事務(wù)的管理權(quán)限都不涉及地方政府的多個(gè)層級(jí)，而是直接地聽(tīng)命于本地公民或議會(huì)。因此，在一定行政區(qū)劃制度下的行政層級(jí)和管理幅度將直接決定著行政權(quán)力作用范圍的廣度，但對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行鏈條的長(zhǎng)度影響不大。因此，在自治體地方政府體系下，一方面，行政區(qū)劃制度對(duì)行政管理的效率、效果和公平性的影響相對(duì)較?。涣硪环矫?，下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的依賴和管理需求較小，還因?yàn)槊癖姷闹苯颖O(jiān)督加強(qiáng)，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督需求也有所降低。與在行政體地方政府體系下相比較而言，政府的管理幅度可以適度擴(kuò)大、管理層級(jí)可以適度減少。

同理，在聯(lián)邦制和單一制結(jié)構(gòu)形式下、在自治體和行政體地方政府體系下，對(duì)于行政區(qū)劃制度改革本身的決定權(quán)也有很大的差異。

（3）政府職能模式。政府職能決定著行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置及管理方向、內(nèi)容、范圍和方式。一般而言，政府的職能范圍越大，管理的事務(wù)越多，其直接管理的下級(jí)政府的數(shù)量就只能越少；相反，政府的職能范圍越小，管理的事務(wù)越少，其直接管理的下級(jí)政府的數(shù)量就可以越多。也就是說(shuō)，職能范圍與管理幅度在總體上是成反比的。因此，政府職能范圍將直接影響著管理幅度的大小，間接影響著行政管理的層級(jí)數(shù)量。以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的中國(guó)為例，政府職能幾乎無(wú)所不包。為實(shí)現(xiàn)集中的行政控制，中國(guó)各級(jí)政府的管理幅度都很小，形成省管市——市管縣——縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多層級(jí)地方治理結(jié)構(gòu)。不僅如此，政府職能范圍越廣泛，發(fā)生職能目標(biāo)和價(jià)值沖突的可能性越大。而行政區(qū)劃的設(shè)置在面對(duì)廣泛的職能目標(biāo)時(shí)，無(wú)疑會(huì)陷入價(jià)值沖突、目標(biāo)沖突的兩難困境。如何有效解決行政區(qū)劃的優(yōu)化在政府職能履行的價(jià)值目標(biāo)沖突中的二難困境，就是行政區(qū)劃優(yōu)化將面臨的重要問(wèn)題。職能的發(fā)展規(guī)律包含政府職能的分化，從政府職能的分化程度來(lái)看，分化程度越高，越有可能化解行政區(qū)劃的優(yōu)化在政府職能履行的價(jià)值目標(biāo)沖突中的二難困境?？梢?jiàn)，政府職能的分化程度將制約著行政區(qū)劃的優(yōu)化對(duì)政府實(shí)現(xiàn)其功能和價(jià)值目標(biāo)的影響。此外，政府職能的分化和職能模式的轉(zhuǎn)變還會(huì)對(duì)行政區(qū)劃的優(yōu)化對(duì)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和行政成本的影響產(chǎn)生作用。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，如果行政區(qū)劃的優(yōu)化要求縮小省份，將意味著增加省的數(shù)量，假如每個(gè)省機(jī)構(gòu)設(shè)置與原來(lái)相同，就意味著國(guó)家行政機(jī)關(guān)數(shù)量的大量增加，因此假如政府職能模式不變，職能分化程度太低，必然造成機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、人員冗雜的后果。20因此，政府職能的分化程度在一定程度上制約或影響著對(duì)行政區(qū)劃的考量。

政府職能的分化程度高，政府職能履行機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式就可以多樣化，而不局限于單一的政府職能履行模式和機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，從而可化解行政區(qū)劃優(yōu)化所面臨的政府職能目標(biāo)和價(jià)值的沖突困境。履行維護(hù)政治穩(wěn)定職能、履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能、履行市場(chǎng)監(jiān)管維護(hù)統(tǒng)一大市場(chǎng)健康發(fā)展職能、履行公共資源提取職能等的政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以脫離行政區(qū)劃的限制，不拘泥于與行政區(qū)劃的一一對(duì)應(yīng)，而履行公共資源分配職能、履行公共服務(wù)職能、履行社會(huì)管理職能、履行地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展規(guī)劃職能等的機(jī)構(gòu)可以按照行政區(qū)劃的要求對(duì)應(yīng)設(shè)置，從而實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃的優(yōu)化促進(jìn)政府多方面職能履行效率、效能、效益的共同提高，而不是此消彼長(zhǎng)或顧此失彼。

[HT95K]3能力要素——考量行政區(qū)劃的關(guān)鍵要素。[HT95XH]考量行政區(qū)劃的能力要素主要是指政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等事務(wù)的公共治理能力，社會(huì)及其公民、社會(huì)組織的自治能力，一定行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政治文化中心的輻射能力及其與該行政區(qū)域管理幅度的相對(duì)關(guān)系之考量。

（1）政府治理能力。政府治理能力是指政府科學(xué)制定并有效執(zhí)行公共政策，將公民的共同意志、上級(jí)政府的要求和本級(jí)政府的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，有效地適應(yīng)并不斷改變自身生存環(huán)境，從而創(chuàng)造更好的生存與發(fā)展條件，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的能力。信息技術(shù)、交通設(shè)施建設(shè)水平、政府內(nèi)部的各種權(quán)力關(guān)系、制度規(guī)范以及公務(wù)員的素質(zhì)和能力等將在很大程度上決定著政府治理能力的高低。行政區(qū)劃優(yōu)化所要進(jìn)行的區(qū)劃調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變、人員調(diào)整、機(jī)構(gòu)改革和權(quán)力下放，將主要考驗(yàn)中央或上級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控與市場(chǎng)監(jiān)管能力、地方或下級(jí)政府的承受與轉(zhuǎn)型能力、基層政府的社會(huì)治理與公共服務(wù)能力。中央政府或上級(jí)政府的管理能力和調(diào)控能力越強(qiáng)，其所能直接管理的地方政府或下級(jí)政府的數(shù)量就可以越多；中央政府或上級(jí)政府的調(diào)控能力和管理能力越弱，其所能直接管理的地方政府或下級(jí)政府的數(shù)量就只能越少。如果地方政府、下級(jí)政府、基層政府能夠相當(dāng)自主而且依法合理地處理好地方公共事務(wù)，規(guī)范、科學(xué)、合理地使用公共權(quán)力，不斷提升地方治理能力，那么中央政府或上級(jí)政府的管理幅度就可以適當(dāng)擴(kuò)大。因此，中央政府和各級(jí)地方政府的治理能力是制約行政區(qū)劃的重要因素。

（2）社會(huì)自治能力。社會(huì)自治是公民對(duì)基層公共事務(wù)和公共秩序的自我管理和維護(hù)，其管理主體是公民、社會(huì)組織或民間組織，它是一種非政府的公共行為，是基層民主的重要實(shí)現(xiàn)形式。社會(huì)自治通過(guò)最大限度地激發(fā)公民的主體意識(shí)、培養(yǎng)公民的新型政治文化、調(diào)動(dòng)公民的參政積極性、增強(qiáng)公民的社會(huì)責(zé)任感、提高公民的治理能力、塑造公民的政治認(rèn)同和社會(huì)團(tuán)結(jié)，大大減輕政府的社會(huì)管理負(fù)擔(dān)，降低政府的行政成本，減輕政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的巨大壓力。社會(huì)自治能力越高，社會(huì)對(duì)政府管理的需求越低、依賴越弱。因此，社會(huì)自治能力的高低在很大程度上，影響著政府管理的層級(jí)和幅度。社會(huì)自治能力越高，政府的管理幅度可以越大，管理層級(jí)可以越少，且不至于給政治穩(wěn)定等帶來(lái)更大的威脅。無(wú)疑，現(xiàn)代社會(huì)隨著社會(huì)自治能力的增強(qiáng)，政府管理幅度適度擴(kuò)大是可行的。

（3）經(jīng)濟(jì)輻射能力。一定的行政區(qū)域內(nèi)的中心城市對(duì)該行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)輻射能力往往是影響行政區(qū)劃的重要因素。行政區(qū)劃的優(yōu)化要求根據(jù)一定層級(jí)行政區(qū)域的中心城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)輻射能力的大小，合理界定省級(jí)行政區(qū)域、縣級(jí)行政區(qū)域的范圍。行政區(qū)域劃分要以中心城市為依托，通過(guò)區(qū)域中心城市這個(gè)增長(zhǎng)極的發(fā)展，帶動(dòng)中小城市、小城鎮(zhèn)及其周邊地區(qū)的發(fā)展，形成結(jié)構(gòu)合理的城鎮(zhèn)集群。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)因?yàn)槿狈哂幸欢ňC合實(shí)力的中心城市，導(dǎo)致較大區(qū)域的欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏一定輻射能力的增長(zhǎng)極，進(jìn)而影響到該區(qū)域的發(fā)展動(dòng)力。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)證明，大城市作為國(guó)家或區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，在輻射和帶動(dòng)國(guó)家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有一般中小城市所不可替代的作用。特別是在技術(shù)、信息、人才、金融、管理和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量等方面，大城市具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。因此，腹地廣闊的欠發(fā)達(dá)地區(qū)急需通過(guò)行政力量來(lái)培育新的增長(zhǎng)極從而為該區(qū)域打造發(fā)展引擎、注入發(fā)展動(dòng)力。以中國(guó)為例，中心城市的分布很不平衡。東部沿海地區(qū)中心城市較多，輻射功能強(qiáng)，由于人口密集、幅員相對(duì)狹小，甚至出現(xiàn)了城市輻射帶交叉、重疊的情形。但在西部地區(qū)以及一些大省的交界地區(qū)，由于中心城市較少或缺乏，且空間分布稀疏，除原有的中心城市外，在人口密度小、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，急需發(fā)展和培育新的中心城市，以輻射和帶動(dòng)傳統(tǒng)中心城市不能輻射到的地區(qū)，達(dá)到經(jīng)濟(jì)布局、經(jīng)濟(jì)空間的相對(duì)平衡。尤其在中央集權(quán)體制下，公共資源集中在中央政府和上級(jí)政府，并且公共資源“自上而下”逐級(jí)分配，行政地位，即政治權(quán)力因素對(duì)城市發(fā)展的影響往往會(huì)大大超過(guò)經(jīng)濟(jì)因素的作用，一定數(shù)量的中心城市的培育對(duì)國(guó)家和跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及政治上的安定都有重要作用。因此，通過(guò)行政區(qū)劃的優(yōu)化，有意識(shí)地培育新的行政中心，從而打造新的增長(zhǎng)極，并通過(guò)行政資源的配置增強(qiáng)其輻射能力，帶動(dòng)周邊欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化快速發(fā)展就很有必要。直轄市在這方面的作用是非常突出的，重慶市已提供了成功的范例。20因此，中心城市經(jīng)濟(jì)輻射能力的大小是劃分行政區(qū)域大小的客觀標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，原有中心城市難以輻射廣袤的區(qū)域會(huì)對(duì)通過(guò)行政區(qū)域的重新劃分培育新的行政區(qū)域中心從而打造新的增長(zhǎng)極提出強(qiáng)烈要求。

[HT95H]三、優(yōu)化行政區(qū)劃之推動(dòng)因素[HT95XH]

優(yōu)化行政區(qū)劃無(wú)疑會(huì)面臨既得利益集團(tuán)的巨大阻力和各種路徑依賴，因此，對(duì)于行政區(qū)劃優(yōu)化這類宏觀的政治改革需要特別的推動(dòng)力量才可能得以實(shí)現(xiàn)。本節(jié)也將從宏觀層面簡(jiǎn)要分析優(yōu)化行政區(qū)劃所需要或可能存在的推動(dòng)因素。

[HT95K]1經(jīng)濟(jì)推動(dòng)。[HT95XH]行政區(qū)劃屬于政治上層建筑。政治是經(jīng)濟(jì)的集中體現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)體制的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型都會(huì)對(duì)政治體制改革提出相應(yīng)的要求，而政治體制作為上層建筑的一部分也必須摒棄自身缺陷以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展。行政區(qū)劃作為行政權(quán)力的界分，行政壁壘等將會(huì)對(duì)資源的流動(dòng)等造成直接影響。因此，行政區(qū)劃的合理劃分將直接影響到經(jīng)濟(jì)輻射的效應(yīng)和效果。為避免經(jīng)濟(jì)中心輻射距離過(guò)長(zhǎng)難以發(fā)揮其擴(kuò)散效應(yīng)，應(yīng)該突破原有行政區(qū)劃的限制，推動(dòng)行政區(qū)劃改革，在遠(yuǎn)離各周邊經(jīng)濟(jì)中心的區(qū)域選擇特定的地理空間建立新的政治經(jīng)濟(jì)文化中心，作為增長(zhǎng)極，變單中心為多中心，以帶動(dòng)更廣泛區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再者，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必然涉及地方與中央的關(guān)系、欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的關(guān)系。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要國(guó)家的統(tǒng)籌和支持，要求中央政府在確定戰(zhàn)略、編制規(guī)劃、制定優(yōu)惠政策、公平分配資源等方面承擔(dān)更多責(zé)任，還要通過(guò)行政區(qū)劃的優(yōu)化協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的關(guān)系，鼓勵(lì)支持發(fā)達(dá)地區(qū)率先發(fā)展，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度必然要求各區(qū)域、地區(qū)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，最終間接地對(duì)行政區(qū)劃的優(yōu)化提出要求，成為優(yōu)化行政區(qū)劃的動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)社會(huì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人民強(qiáng)烈的發(fā)展愿望最終將推動(dòng)行政區(qū)劃的逐步優(yōu)化。

[HT95K]2政治推動(dòng)。[HT95XH]行政區(qū)劃體制作為政治體制和行政體制的重要組成部分和載體，本身具有很強(qiáng)的政治性，因此政治推動(dòng)將是行政區(qū)劃發(fā)展變遷的重要?jiǎng)恿?。政治性是地方行政建制的根本特性之一，地方建制的設(shè)置，是政治決策的產(chǎn)物，是一種政治行為，取決于政治上的需要，取決于對(duì)政治統(tǒng)治是否有利，其不可避免地最終影響國(guó)家的政治或行政秩序。而政治統(tǒng)治、政治穩(wěn)定是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及公平分配以及公民的覺(jué)醒等深層次問(wèn)題緊密相關(guān)的。如果一味地為維護(hù)穩(wěn)定而不顧及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和各地區(qū)的平衡發(fā)展等，政治穩(wěn)定是難以長(zhǎng)時(shí)期維持的。再者，政府的責(zé)任也決定了政府除了維護(hù)政治統(tǒng)治之外，還有不可推卸的推動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的根本責(zé)任。作為政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化建設(shè)的主導(dǎo)者，政府應(yīng)根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展需要，推進(jìn)制度創(chuàng)新，努力營(yíng)造公平、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)環(huán)境，逐步縮小地區(qū)間及人際之間的貧富差距，整合社會(huì)資源，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和秩序。尤其是絕大多數(shù)縣級(jí)政府以及想升格為省級(jí)的部分副省級(jí)行政區(qū)域和地市級(jí)行政區(qū)域的政府及其公務(wù)員和人民都有推動(dòng)行政區(qū)劃優(yōu)化的強(qiáng)烈愿望。

民主政治的發(fā)展是推動(dòng)行政區(qū)劃優(yōu)化的客觀因素。隨著民主政治的發(fā)展，政府的治理能力、社會(huì)的自治能力不斷提升，公民自治的愿望不斷提高，既為下級(jí)政府?dāng)U大自主權(quán)和社會(huì)自治提供了條件，也對(duì)上級(jí)政府為下級(jí)政府?dāng)U大自主權(quán)和社會(huì)自治留下更大的空間提出了強(qiáng)烈要求。同時(shí)，民主政治的發(fā)展對(duì)政府管理的有效性和成本約束提出了更高的要求，這也必然要求政府增大管理幅度、減少管理層級(jí)，以節(jié)約行政成本，從而推動(dòng)行政區(qū)劃的不斷優(yōu)化。

制度作為一種基本的公共產(chǎn)品，制度供給是政府的基本責(zé)任。無(wú)疑，行政區(qū)劃作為一種基本的政治制度之一，政府具有當(dāng)然的供給責(zé)任。當(dāng)行政區(qū)劃制度難以滿足各地區(qū)公民尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)公民的發(fā)展需求時(shí)，政府有責(zé)任推動(dòng)行政區(qū)劃制度的改革創(chuàng)新和適時(shí)調(diào)整，以推動(dòng)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平衡發(fā)展。因此各級(jí)政府尤其是中央政府及政治領(lǐng)袖基于公共責(zé)任、政治責(zé)任和經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展預(yù)期等成為推動(dòng)行政區(qū)劃優(yōu)化的主要因素。

[HT95K]3社會(huì)推動(dòng)。[HT95XH]公民社會(huì)的形成及其對(duì)行政區(qū)劃問(wèn)題的關(guān)注將是形成公眾議程和政府議程的基本條件和推動(dòng)因素。一般說(shuō)來(lái)，行政區(qū)劃改革代表的是欠發(fā)達(dá)地區(qū)公民的利益訴求。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)公民群體相對(duì)于現(xiàn)行行政區(qū)劃制度下的既得利益集團(tuán)而言，屬于弱勢(shì)群體，其利益訴求的聲音相對(duì)微弱，甚至這些群體根本沒(méi)有意識(shí)到現(xiàn)行行政區(qū)劃制度對(duì)其發(fā)展產(chǎn)生的制約和不利影響。欠發(fā)達(dá)地區(qū)公民群體的這種意識(shí)覺(jué)醒需要公共知識(shí)分子的啟蒙，否則行政區(qū)劃制度問(wèn)題難以形成公眾議程；其覺(jué)醒后對(duì)行政區(qū)劃制度改革的訴求表達(dá)離不開(kāi)公民社會(huì)的支持，否則欠發(fā)達(dá)地區(qū)公民的政策訴求難以由公眾議程轉(zhuǎn)變?yōu)檎h程。中華人民共和國(guó)建立后，黨和政府對(duì)中國(guó)行政區(qū)作過(guò)多次重要調(diào)整。由于行政區(qū)劃的政治敏感性，有關(guān)行政區(qū)劃的研究一度被視為研究的“禁區(qū)”，省區(qū)調(diào)整完全是一種政府行為，學(xué)者們很少去進(jìn)行該領(lǐng)域的研究。改革開(kāi)放以來(lái)，省制問(wèn)題又重新引起專家學(xué)者和政府有關(guān)部門(mén)的興趣和重視?？梢哉f(shuō)，行政區(qū)劃問(wèn)題逐漸引起知識(shí)界和社會(huì)精英的關(guān)注，并且也有不少的方案問(wèn)世。但最終沒(méi)有由公眾議程轉(zhuǎn)變?yōu)檎h程，甚至還沒(méi)有進(jìn)入公眾議程。究其主要原因，是有關(guān)行政區(qū)劃改革問(wèn)題的關(guān)注主要只局限于少部分專家學(xué)者，沒(méi)有形成廣泛的社會(huì)共識(shí)，并且還因?yàn)樾姓^(qū)劃問(wèn)題帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)等不平衡發(fā)展問(wèn)題不具有危機(jī)性和時(shí)間緊迫性，不能給政府和政治運(yùn)行帶來(lái)很強(qiáng)的危機(jī)感，因此，難以受到?jīng)Q策者的關(guān)注，無(wú)法上升為政府議程。行政區(qū)劃制度改革的政策議程設(shè)置，同樣需要社會(huì)各方共同努力，既要促進(jìn)政策流的發(fā)展，更要推動(dòng)政治流的強(qiáng)勁發(fā)展，如此行政區(qū)劃的優(yōu)化問(wèn)題才能提上政府的議事日程。

[HT95H]四、結(jié)論[HT95XH]

本文從行政區(qū)劃優(yōu)化的價(jià)值目標(biāo)、行政區(qū)劃優(yōu)化的推動(dòng)因素和制約行政區(qū)劃優(yōu)化的要素等方面對(duì)優(yōu)化行政區(qū)劃的相關(guān)要素逐一展開(kāi)分析。即提高行政效能、提升自主治理能力、推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)政治穩(wěn)定既是行政區(qū)劃優(yōu)化的價(jià)值目標(biāo)，又是優(yōu)化行政區(qū)劃的必然要求；既對(duì)行政區(qū)劃的優(yōu)化提出了目標(biāo)定位，又為行政區(qū)劃科學(xué)性的價(jià)值判斷提供了標(biāo)準(zhǔn)。行政區(qū)劃的優(yōu)化在客觀上將受到自然地理、民族文化差異、區(qū)域文化傳統(tǒng)等環(huán)境要素的制約，將受到國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、地方政府體系和政府職能模式等組織要素的制約和影響，將受到政府治理能力、社會(huì)自治能力和中心城市的經(jīng)濟(jì)輻射能力等能力要素的制約和影響。行政區(qū)劃的優(yōu)化需要主客觀的推動(dòng)力量。推動(dòng)力量的大小決定了行政區(qū)劃優(yōu)化的進(jìn)程和效果。經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)后對(duì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求，作為最廣大人民群眾根本利益代表的黨和政府及其政治領(lǐng)袖推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的高度責(zé)任感，以及逐漸成熟的公民社會(huì)對(duì)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平衡發(fā)展的理性要求將成為行政區(qū)劃優(yōu)化的長(zhǎng)久動(dòng)力，推動(dòng)行政區(qū)劃的不斷優(yōu)化。行政區(qū)劃的層級(jí)和管理幅度將在平衡價(jià)值目標(biāo)、制約要素和推動(dòng)要素的相關(guān)關(guān)系的基礎(chǔ)上綜合確定。

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