近期，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了一系列新要求。文件明確，實(shí)踐證明，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的配套工程。可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村新社區(qū)的重視，讓新農(nóng)村建設(shè)煥發(fā)了生機(jī)，新社區(qū)建設(shè)取得了令人稱道的成績(jī)。但是，成績(jī)面前也存在不足的地方。

農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)存在以下四大亂象：一，農(nóng)村社區(qū)定位不清。由于農(nóng)村社區(qū)是一個(gè)新生事物，還沒(méi)有統(tǒng)一的概念，這就導(dǎo)致在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中缺乏理論指導(dǎo)，存在盲目推進(jìn)的問(wèn)題。二是部分群眾積極性不太高。廣大農(nóng)民多年來(lái)習(xí)慣于獨(dú)門(mén)獨(dú)院式的居住生活方式，日常生活消費(fèi)上能夠自給自足，而入住社區(qū)后，物業(yè)等管理費(fèi)用的增加勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致日常生活支出增加，因此群眾對(duì)合村并點(diǎn)、入住樓房，在認(rèn)識(shí)上有誤區(qū)，接受程度不高。三是新建社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套跟不上。開(kāi)發(fā)商只顧開(kāi)發(fā)建設(shè)，不顧綜合配套，不能滿足社區(qū)居民物質(zhì)文化生活的要求;四是失地農(nóng)民社會(huì)保障缺失。新型農(nóng)村社區(qū)在合并的過(guò)程中，必然會(huì)占用部分土地，勢(shì)必會(huì)制造一些工作無(wú)位、社保無(wú)份、種地?zé)o田的“三無(wú)”農(nóng)民，為社會(huì)穩(wěn)定埋下隱患。 這些不足和弊端的存在影響了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。 如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有序治理和社會(huì)融合，已經(jīng)成為全面建設(shè)小康社會(huì)最為緊迫的命題之一。

【摘要】新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是現(xiàn)階段我國(guó)一些農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措，通常由工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中以及“空心村”治理、新農(nóng)村建設(shè)所引起。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，也有利于農(nóng)民在進(jìn)入城市和留在農(nóng)村之間作出抉擇。在地方和農(nóng)村基層政府主導(dǎo)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，農(nóng)民需求必須成為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的決定因素。

【關(guān)鍵詞】 ? 新型農(nóng)村社區(qū) ? 新型城鎮(zhèn)化 ?村民自治 ? ? ? ? ? ? ?【中圖分類號(hào)】F323 ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來(lái)，一些農(nóng)村地方基層政府以“三個(gè)集中”（即工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中）、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村土地整治、“空心村”治理、村莊撤并、小城鎮(zhèn)建設(shè)等名義，拆除散亂建設(shè)的農(nóng)居，建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，這種農(nóng)民集中居住區(qū)在全國(guó)許多地方被稱為“新型農(nóng)村社區(qū)”或“農(nóng)村新社區(qū)”。盡管“新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”這一概念尚未進(jìn)入中共中央、國(guó)務(wù)院的文件之中，但它已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)中引人注目的一項(xiàng)重要舉措。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)意義重大

首先在宏觀上，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵條件。新型城鎮(zhèn)化之“新”，一是“新”在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)資源向農(nóng)村區(qū)域流動(dòng);二是“新”在建設(shè)生態(tài)文明，改造工業(yè)生產(chǎn)方式，打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版;三是“新”在創(chuàng)新管理體制，創(chuàng)造新型社會(huì)結(jié)構(gòu)和國(guó)家治理體系。在這里，第一個(gè)“新”是最重要的，因?yàn)檫^(guò)去的城市化使資源過(guò)度集中于城市，導(dǎo)致城市化越發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)越深化、越固化，而新型城鎮(zhèn)化就是要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。因此，“新型城鎮(zhèn)化”名義上是城市、城鎮(zhèn)的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上應(yīng)當(dāng)著眼于解決“三農(nóng)”問(wèn)題，這樣才能抓住新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，才能像習(xí)近平總書(shū)記所要求的那樣，“在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系上取得重大突破，特別是要在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破?！?/p>

一個(gè)階段以來(lái)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問(wèn)題，受到了許多學(xué)者乃至領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的特別重視。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問(wèn)題，根本并不在于城市和城鎮(zhèn)如何容納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，而在于必須能夠讓農(nóng)村居民在進(jìn)城和留在農(nóng)村的問(wèn)題上作出抉擇，讓能夠進(jìn)城的人進(jìn)城，讓愿意留在農(nóng)村的人留在農(nóng)村，從而結(jié)束在城鄉(xiāng)之間的漂泊狀態(tài)，讓身體和心靈都能夠安頓下來(lái)。

所以，如果能夠在國(guó)家的支持下，讓這些新型農(nóng)村社區(qū)的基本公共服務(wù)水平不低于城市，就可以為農(nóng)民就地、就近城市化提供條件和機(jī)會(huì)，這應(yīng)當(dāng)是新型城鎮(zhèn)化的方向和關(guān)鍵所在。因此，這些地方取名為“新型農(nóng)村社區(qū)”是十分重要的。對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)和小城鎮(zhèn)的職能作出嚴(yán)格區(qū)分十分重要，如果新型農(nóng)村社區(qū)也發(fā)展工業(yè)，就可能破壞農(nóng)村應(yīng)有的田園詩(shī)狀態(tài)。對(duì)于新型農(nóng)村社區(qū)的未來(lái)發(fā)展來(lái)說(shuō)，保護(hù)好生態(tài)和環(huán)境，不僅事關(guān)糧食和食品安全，也必將是吸引更多城市人口到農(nóng)村居住生活和觀光休閑的有利條件。

微觀上，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對(duì)于農(nóng)村自身更為重要。比如說(shuō)，農(nóng)村居民生活方式的城市化需要集中居住的新型社區(qū)?，F(xiàn)階段農(nóng)村居民家庭普遍購(gòu)買(mǎi)了家用電器，而家電消費(fèi)必須集中鋪設(shè)輔助設(shè)施。據(jù)調(diào)研，由于缺乏配套的污水處理設(shè)施，日積月累，許多農(nóng)村居民區(qū)的土壤和水都受到洗衣機(jī)等排放的含有化學(xué)洗滌劑污水的嚴(yán)重污染。因此，生活方式城市化要求建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。

又如，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)需要農(nóng)民集中居住。為開(kāi)拓農(nóng)村市場(chǎng)，上世紀(jì)末以來(lái)，國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施了電力、公路、飲用水、電話網(wǎng)、有線電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等“村村通工程”。但很明顯，只有在農(nóng)村居民永久性集中居住區(qū)建設(shè)村村通工程，才能避免浪費(fèi)并提高使用率，也只有在生活水平較高的新型農(nóng)村社區(qū)，才可能引進(jìn)并留住較高教育程度的勞動(dòng)力，讓現(xiàn)代化的公共設(shè)施得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)。

再有，農(nóng)村基層民主的發(fā)展也要求居民集中居住。按照馬克思的看法，“小塊土地所有制按其本性說(shuō)來(lái)，是全能的和無(wú)數(shù)的官僚立足的基地”。只有在全國(guó)范圍內(nèi)工業(yè)化，農(nóng)村區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)得到充分發(fā)展的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民集中居住，才能為現(xiàn)代意義上的基層民主發(fā)展和制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

必須堅(jiān)持農(nóng)民需求導(dǎo)向

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在一些地方的推進(jìn)過(guò)程中受到了農(nóng)民的反對(duì)和許多學(xué)者的尖銳批評(píng)，這是因?yàn)?，它們首先以城市需求、工商資本需求和官員需求等非農(nóng)需求為導(dǎo)向，而偏偏沒(méi)有以農(nóng)民需求為導(dǎo)向。

非農(nóng)需求導(dǎo)向主要表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：

一是把推動(dòng)農(nóng)民集中居住、宅基地復(fù)墾從而取得建設(shè)用地指標(biāo)作為實(shí)際目的。由于近些年工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，我國(guó)絕大多數(shù)城市快速擴(kuò)張導(dǎo)致城市建設(shè)用地嚴(yán)重短缺。而與此同時(shí)，由于以城市為中心的工業(yè)化吸納了大量來(lái)自農(nóng)村的勞動(dòng)力，這些農(nóng)民工中有許多人雖然戶籍留在農(nóng)村、家里還有承包地和宅基地，但已經(jīng)在城市落戶，所以農(nóng)村出現(xiàn)了許多“空心村”，導(dǎo)致大量宅基地閑置浪費(fèi)。因此，現(xiàn)階段新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)較多以“空心村”治理和村莊撤并為由，這也是符合實(shí)際的。但實(shí)際上，對(duì)城市建設(shè)用地指標(biāo)被嚴(yán)重透支的地方政府來(lái)說(shuō)，通過(guò)整治“空心村”以增減掛鉤方式取得城市建設(shè)用地指標(biāo)、加快城市工商業(yè)發(fā)展，無(wú)疑是推進(jìn)此項(xiàng)工作積極性的主要來(lái)源。

二是在推動(dòng)資源向農(nóng)村流動(dòng)時(shí)，首要考慮的是工商資本下鄉(xiāng)。所謂產(chǎn)業(yè)支撐，首先是發(fā)展工商業(yè)項(xiàng)目;所謂著眼于農(nóng)民增收，主要考慮的是提升農(nóng)民消費(fèi)城市工業(yè)品的能力、啟動(dòng)農(nóng)村市場(chǎng)、拉動(dòng)內(nèi)需;所謂著眼于農(nóng)民就業(yè)，首先考慮的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力到工商業(yè)中就業(yè)。這些雖然也為農(nóng)村發(fā)展所需要，但顯然不是農(nóng)民和農(nóng)村最需要的。

三是所有這些需求與官員自身出政績(jī)的需求也是一致的。在積極推動(dòng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的地方政府官員的出發(fā)點(diǎn)中，無(wú)疑也包含了滿足農(nóng)民利益需求的因素，但更包含了滿足官員自身需求的因素。

中國(guó)老百姓家庭生活中最重要的是孩子的教育。近年來(lái)，許多地方都出現(xiàn)農(nóng)民在縣城里租房陪孩子讀書(shū)的現(xiàn)象，這就是說(shuō)，農(nóng)民最需要的是分享城里人擁有的優(yōu)質(zhì)教育資源，當(dāng)然也包括優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源等。因此，如果說(shuō)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)需要“產(chǎn)業(yè)支撐”的話，那么這個(gè)產(chǎn)業(yè)首先應(yīng)該是教育和醫(yī)療“產(chǎn)業(yè)”。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)本來(lái)就應(yīng)該首先為了農(nóng)民、農(nóng)村自身，而不是其它;解決好“三農(nóng)”自身的問(wèn)題，才能解決好其它問(wèn)題。

把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和村民自治結(jié)合起來(lái)

據(jù)了解，現(xiàn)階段新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)基本上是由縣一級(jí)政府主導(dǎo)和推動(dòng)的。就現(xiàn)實(shí)而言，這樣做也是合理的。因?yàn)?，現(xiàn)階段只有縣域地方政府才有能力對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作出科學(xué)規(guī)劃，也只有縣級(jí)政府有能力調(diào)動(dòng)資源，尤其是公共服務(wù)資源，來(lái)推動(dòng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。但主要由縣級(jí)地方政府“為民作主”卻又是有缺陷的。

第一，新型農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)民自己居住和生活的地方，建設(shè)一個(gè)什么樣的新型農(nóng)村社區(qū)、怎樣建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，如果沒(méi)有農(nóng)民參與決定的話，不出現(xiàn)“空心社區(qū)”是不可能的。村民自治法是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施的法律，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)只有把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，才能夠做到“讓廣大農(nóng)民平等參與改革發(fā)展進(jìn)程、共同享受改革發(fā)展成果”。

第二，經(jīng)驗(yàn)證明，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)一定要相信農(nóng)民有能力建設(shè)好自己的新型農(nóng)村社區(qū)，就像實(shí)行家庭土地承包制度是因?yàn)橄嘈呸r(nóng)民自己會(huì)種地、結(jié)果農(nóng)民確實(shí)種好了地一樣。地方政府在領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民制定實(shí)施新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃的時(shí)候，一定要在尊重科學(xué)的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民群眾充分發(fā)表意見(jiàn)，真正體現(xiàn)農(nóng)民群眾的利益訴求。農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民自主建設(shè)，這也正是全面深化改革的精神實(shí)質(zhì)所在。

此外，人們還需要進(jìn)一步明確究竟什么是村民自治這樣的基本問(wèn)題。按照現(xiàn)行村民委員會(huì)組織法的表述，國(guó)家是為了“由村民依法辦理自己的事情”才“根據(jù)憲法，制定本法”的，并且法律也規(guī)定由“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”，但在現(xiàn)實(shí)中，本村的“公共事務(wù)和公益事業(yè)”村民委員會(huì)并不一定都有權(quán)辦。比如說(shuō)教育，上世紀(jì)八、九十年代實(shí)施的義務(wù)教育法要求的所謂“人民教育人民辦”，實(shí)際上只是讓農(nóng)民出錢(qián)給政府辦農(nóng)村基礎(chǔ)教育，村民自治組織并沒(méi)有權(quán)力自己辦教育。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些建議符合習(xí)近平總書(shū)記提出的“要堅(jiān)持不懈推進(jìn)農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮億萬(wàn)農(nóng)民主體作用和首創(chuàng)精神，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力”的要求，希望以此為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)闖出一條新路。

（作者為民革中央“三農(nóng)”委員會(huì)副主任）

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：主持中共中央政治局就健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制進(jìn)行第二十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話。

②蔡永飛：《中國(guó)農(nóng)村的大變局》，南京師范大學(xué)出版社，2013年12月版。

責(zé)編/譚峰 ? 美編/于珊