地方政府推行權(quán)力清單制度路徑構(gòu)建

申靜

【摘要】推行權(quán)力清單制度是職權(quán)法定的必然要求，是建設(shè)法治政府、透明政府的重要舉措。行政權(quán)力法律依據(jù)的具體要求為形式合法和實質(zhì)合法。構(gòu)建地方政府權(quán)力清單制度的實現(xiàn)路徑，要明確權(quán)力清單不等于依清單行政，統(tǒng)一行政權(quán)力事項標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一法律依據(jù)，建立權(quán)力清單的動態(tài)管理機制，重點推進(jìn)鎮(zhèn)、街的行政職權(quán)清理。

【關(guān)鍵詞】權(quán)力清單 法治政府 事項標(biāo)準(zhǔn) 動態(tài)管理

【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

十八屆三中全會《決定》提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。建立權(quán)力清單制度作為法治政府建設(shè)和國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，對于簡政放權(quán)、深化行政體制改革、促進(jìn)依法行政具有重要意義。

地方政府推行權(quán)力清單制度的實踐及價值分析

地方推行政府權(quán)力清單的實踐梳理。有關(guān)權(quán)力清單的內(nèi)涵目前尚無統(tǒng)一的含義。有學(xué)者指出，權(quán)力清單是“把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動接受社會的監(jiān)督”①?！蛾P(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》中將權(quán)力清單制度界定為：“將各級政府工作部門行使的各項行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運行流程、對應(yīng)的責(zé)任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監(jiān)督”②。權(quán)力清單內(nèi)涵的表述方式各異，但其蘊含的基本要素是一致的。其一，清單為權(quán)力清單的表現(xiàn)形式和載體。即行政權(quán)力在梳理、科學(xué)歸類后以清單為載體，列單明細(xì)，對外公布。其二，權(quán)力清單的內(nèi)容應(yīng)包括行政職權(quán)、行使依據(jù)、主體及辦理流程等。

從實踐層面看，地方政府推行權(quán)力清單制度的試點、實踐早在2005年業(yè)已展開。2005年，河北省邯鄲市率先曬出市長權(quán)力清單，明確市長擁有93項法定權(quán)力。③這一舉措對全國推行權(quán)力清單具有示范意義。2013年西城區(qū)作為北京市唯一的區(qū)（縣）委權(quán)力公開透明運行試點單位，開通“西城區(qū)行政權(quán)力公開透明運行網(wǎng)”，對區(qū)縣一級政府部門的行政權(quán)力展開清理工作。十八屆三中全會以后，權(quán)力清單制度在全國范圍內(nèi)如火如荼的展開。2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳共同頒發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），為全國范圍內(nèi)推行權(quán)力清單制度提供了統(tǒng)一模板和具體操作方式。

地方政府推行權(quán)力清單制度的價值。第一，職權(quán)法定的必然要求。法治政府要求行政權(quán)力在法治的軌道內(nèi)運行，包括行政權(quán)力的來源法定、行政權(quán)力的運行法定、行政權(quán)力的救濟(jì)法定。其中，職權(quán)法定是運行法定和救濟(jì)法定的前提和基礎(chǔ)。實踐中，許多行政機關(guān)對本機關(guān)所擁有、掌握的行政權(quán)力及其行使依據(jù)并不清楚。行政權(quán)力邊界的模糊導(dǎo)致出現(xiàn)各行政機關(guān)職權(quán)交叉、互相推諉的局面，嚴(yán)重影響行政權(quán)力運行的效能。通過行政職權(quán)清理和權(quán)力清單制定，梳理、厘清各行政機關(guān)所擁有的行政權(quán)力，便于今后行政機關(guān)對照權(quán)力清單，秉持“法無授權(quán)不可為”、“法定職責(zé)必須為”的原則依法行政。此外，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力清單中對行政機關(guān)行使權(quán)力所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任也有規(guī)定。如果行政機關(guān)違法行使行政權(quán)力，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

第二，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度之籠。權(quán)力清單制度將行政權(quán)力及權(quán)力運行流程圖向社會公開，通過“曬權(quán)力家底”的方式，公開行政權(quán)力的名稱、編碼、類型、法律依據(jù)、實施主體、辦理程序、監(jiān)督方式等內(nèi)容。權(quán)力清單一般通過網(wǎng)絡(luò)形式向社會公眾公開，實行權(quán)力公開透明運行，接受公眾監(jiān)督。權(quán)力清單制度集中體現(xiàn)了陽光政府、透明政府的要求，成功實現(xiàn)將權(quán)力關(guān)進(jìn)了透明的制度籠子中，為權(quán)力套上了“緊箍咒”。

第三，有利于簡政放權(quán)。簡政放權(quán)是深化政治體制和行政體制改革的重要方向。制定權(quán)力清單，對權(quán)力進(jìn)行削減、下放、整合，是簡政放權(quán)的必然要求。權(quán)力清單的制定過程要求遵循“職權(quán)法定”原則，對沒有法律依據(jù)的行政權(quán)力予以取消；對宜于由下級政府和部門進(jìn)行管理的事項，原則上應(yīng)當(dāng)將權(quán)力下放；權(quán)力清單制度為行政審批制度等多項改革的深入推進(jìn)提供了新的契機，有效實現(xiàn)以政府權(quán)力的“減”換取市場活力的“增”。權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單“三單”構(gòu)成一個整體，共同為激發(fā)市場活力保駕護(hù)航。負(fù)面清單的主要目的在于明確企業(yè)不該做什么，做到“法無禁止皆可為”。權(quán)力清單和責(zé)任清單共同為政府權(quán)力扎籬笆，通過明確政府職責(zé)和相關(guān)責(zé)任主體，推進(jìn)政府簡政放權(quán)以及政府職能轉(zhuǎn)變④。概言之，行政職權(quán)清理工作有利于簡政放權(quán)，充分體現(xiàn)了政府管理方式的變革，是有效處理政府、市場和社會關(guān)系的良方。

有關(guān)行政權(quán)力法律依據(jù)的具體要求

形式不合法。適用法律、法規(guī)正確是行政行為合法要件之一。如果在權(quán)力清單清理中行政行為適用法律、法規(guī)不正確，未來行政機關(guān)做出行政行為時援引了錯誤的法條，將影響行政行為的效力。在清理過程中，形式不合法的表現(xiàn)形式主要有法的名稱表述錯誤、法條表述錯誤等情形。

第一，法的名稱表述錯誤。在清理過程中，常遇到法的名稱錯誤的情形。如將《病原微生物實驗室生物安全管理條例》中的“生物”兩字漏掉，而誤寫為《病原微生物實驗室安全管理條例》；將《勞務(wù)派遣行政許可實施辦法》誤寫為《勞動派遣行政許可實施辦法》。

第二，法條表述錯誤。在法律已進(jìn)行部分修改的情形下，行政機關(guān)因未及時更新，會出現(xiàn)錯誤援引舊法條的情形。如未引用新法的第十五條，而依然沿用舊法的第十條；法條表述未精確到條、款。《勞動保障監(jiān)察條例》第二十八條第一款未標(biāo)明“第一款”，而僅列明第二十八條。

實質(zhì)不合法。第一，法律沖突。在我國，憲法具有最高的法律效力，法律的位階高于法規(guī)和規(guī)章?？v向而言，下一位階的法不得與上位階法相抵觸。橫向而言，同一位階的法之間不能相互沖突。在職權(quán)清理過程中，發(fā)現(xiàn)存在以下兩種法律沖突，亟需解決。

一是上、下位階的法律沖突。以住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門的相關(guān)法律依據(jù)為例，《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》為行政法規(guī)，《實施工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督規(guī)定》為部門規(guī)章，下位階的部門規(guī)章不得與上位階的地方性法規(guī)相沖突。按照《條例》第五十七條的規(guī)定，工程監(jiān)理單位未按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)的強制性標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)理的，并處10萬元以上30萬元以下的罰款；依據(jù)《實施工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督規(guī)定》第十九條，工程監(jiān)理單位違反強制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，處50萬元以上100萬元以下的罰款。上位法與下位法的沖突的情形將造成執(zhí)法過程中法律適用的困惑。該問題在區(qū)住建委進(jìn)行職權(quán)清理時無法得到解決，應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)程序遞交有權(quán)機關(guān)予以處理。

二是同一位階的法規(guī)之間存在沖突。同樣以上述兩部法規(guī)為例，二者處于同一法律位階，但二者針對建設(shè)單位未組織竣工驗收，擅自交付使用的事項的法律依據(jù)存在明顯的抵觸：若依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第七十三條，要“處工程合同價款2%以上4%以下的罰款”；而依據(jù)《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第三十六條，要“并處10萬元以上30萬元以下的罰款”。同一位階的法規(guī)之間存在沖突，將造成行政執(zhí)法實踐中法律適用的難題。

第二，將未對外公布的規(guī)范性文件作為行政權(quán)力的依據(jù)。行政權(quán)力的法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)對外公布。規(guī)范性文件制定后應(yīng)當(dāng)采取多種措施予以公開。不為公眾所知悉、未對外公布的規(guī)范性文件不得作為行政權(quán)力行使的依據(jù)。如某市印發(fā)的《房改房售房備案工作規(guī)范（試行）》和《房改房權(quán)屬登記工作規(guī)范（試行）的通知》因未對外公布，故不能作為行政職權(quán)的依據(jù)。

第三，規(guī)范性文件違法為相對人增設(shè)義務(wù)。規(guī)范性文件不得在沒有上位法的依據(jù)時，為相對人增設(shè)義務(wù)或者剝奪其權(quán)益。以行政征收為例，為確保相對人合法權(quán)益不受違法行政征收行為的侵害，應(yīng)遵循征收法定原則。沒有法律依據(jù)，擅自決定征收的行為，有違行政法治原則。

構(gòu)建地方政府權(quán)力清單制度的實現(xiàn)路徑

明確權(quán)力清單不等于依清單行政。有學(xué)者提出“清單之外無權(quán)力”的觀點，即“權(quán)力清單意味著不在清單之上的權(quán)力不能行使，即凡未列入清單的權(quán)力，行政機關(guān)均不得行使”⑤。該觀點將權(quán)力清單與依清單行政等同，筆者對此不敢茍同。誠然，權(quán)力清單對于防止行政權(quán)力的濫用具有一定的意義。凡是列入權(quán)力清單的行政權(quán)力，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律依據(jù)、法定程序來行使該職權(quán)。但這并不意味著在權(quán)力清單之外就沒有行政權(quán)力。主要理由如下：一是權(quán)力清單的制定和實施過程尚無法律層面的依據(jù)；二是權(quán)力清單不具有強制力；三是“清單之外無權(quán)力”無法反映出服務(wù)行政理念。

統(tǒng)一行政權(quán)力事項標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)力清單是行政權(quán)力的表現(xiàn)形式，是將作為整體的行政權(quán)力進(jìn)行分解、歸類，細(xì)化為單一的行政職權(quán)事項。權(quán)力清理工作應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。然而目前權(quán)力清單的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致同一區(qū)域內(nèi)同一層級政府部門的權(quán)力事項千差萬別。這種差異會使公眾對權(quán)力清單的合法性、合理性產(chǎn)生質(zhì)疑，進(jìn)而影響其公信力。各省、市以及上、下級政府應(yīng)保持統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)。建議已經(jīng)完成權(quán)力清單制定的部門按照此要求進(jìn)行清理或修改，以保證法治的統(tǒng)一性。在理論上，要進(jìn)一步研究行政行為類型化，為權(quán)力清單清理提供理論支撐。

統(tǒng)一法律依據(jù)，明確給付行政的法律依據(jù)應(yīng)包括規(guī)范性文件。權(quán)力清單制定過程中，同一行政權(quán)力事項的法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)相同，此乃法治政府的基本要求。而在實踐過程中，各地有關(guān)法律依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)尺度不一。有的地方將憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章作為法律依據(jù)；而有的地方，規(guī)范性文件也可以作為法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，有明確法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)從其規(guī)定。比如行政處罰、行政許可等行為，法律已經(jīng)明確規(guī)定其設(shè)定權(quán)和實施權(quán)，應(yīng)當(dāng)從其法律規(guī)定。如果法律沒有明確規(guī)定該行政行為，則應(yīng)當(dāng)從行政行為的性質(zhì)出發(fā)進(jìn)行分析。侵益性行為是剝奪相對人權(quán)益或者對相對人苛以義務(wù)的行為，須有法律的授權(quán)，規(guī)范性文件不能設(shè)定侵益行政行為。給付行政又稱受益行政，與侵益行政相對應(yīng)，是“通過供給、保障以及資助等方式使行政相對人獲得某種利益”⑥。有學(xué)者認(rèn)為；“在法治的條件下，給付行政必須受法律保留的支配”。⑦對此，筆者持不同觀點。伴隨著服務(wù)行政的發(fā)展，政府不再滿足于守夜者的角色，而是積極采取各種措施為公民謀福祉。各地政府的財政狀況不盡相同，其所提供的給付行政的種類、范圍也存在一定的地區(qū)差異。例如北京市與甘肅省對同一行為的行政獎勵的金額不同。在我國現(xiàn)階段，給付行政尚無法實現(xiàn)嚴(yán)格遵循法律保留原則。規(guī)范性文件可以在不違反上位法的前提下做出給付行政。筆者認(rèn)為，在行政職權(quán)清理的實際操作過程中，給付行政的法律依據(jù)除了憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章外，可以包括規(guī)范性文件。

建立權(quán)力清單的動態(tài)管理機制。權(quán)力清單僅為行政權(quán)力的形式載體，是行政權(quán)力的外在表現(xiàn)形式，權(quán)力清單的公布，解決的是行政權(quán)力“列單明細(xì)”的問題。權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)隨著行政權(quán)變遷而不斷變化，建立動態(tài)管理機制實有必要。權(quán)力清單的內(nèi)容應(yīng)隨著法律的立、改、廢或者行政機構(gòu)的調(diào)整而相應(yīng)變化。一是因法律的立、改、廢，權(quán)力清單需要相應(yīng)調(diào)整。在該部門在進(jìn)行職權(quán)清理時，某部法律合法有效，但是在權(quán)力清單公布后新法生效，舊法隨著廢止，這時相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時對權(quán)力清單進(jìn)行調(diào)整。二是因機構(gòu)和職能調(diào)整而需對權(quán)力清單進(jìn)行調(diào)整。行政機構(gòu)改革和職能調(diào)整是我國“大部制”改革和行政體制改革的必然產(chǎn)物，旨在破解各部門之間職能交叉不清、互相推諉等痼疾。因?qū)嵤┲黧w職能調(diào)整，需要增加或者減少行政權(quán)力的，應(yīng)依據(jù)動態(tài)管理機制進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。三是行政權(quán)力取消。新公共管理運動要充分調(diào)動市場和社會的積極性，有些行政權(quán)力將隨著時代的發(fā)展變遷而逐漸取消，演變成社會權(quán)力。這時，權(quán)力清單的內(nèi)容亦應(yīng)隨著調(diào)整。四是上級人民政府下放行政權(quán)力，需要對應(yīng)承接。這時上級政府的行政權(quán)力轉(zhuǎn)移、下放給下級政府，兩級政府權(quán)力清單的內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)相應(yīng)做出調(diào)整。綜上所述，權(quán)力清單工作并非一勞永逸，應(yīng)當(dāng)建立動態(tài)管理機制，及時更新，查漏補缺。

重點推進(jìn)鎮(zhèn)、街行政職權(quán)清理。我國地方政府包括省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級。我國實行條塊分割的管理體制，作為基層政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和派出機關(guān)的街道辦事處因直接與公民打交道，承載了大量的行政職能，正所謂“上面千條線，下面一根針”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處的權(quán)力清理是清單制度建設(shè)的“最后一公里”，關(guān)乎該制度建設(shè)的成敗。經(jīng)筆者統(tǒng)計，省、市、縣三級權(quán)力清理的速度遠(yuǎn)比鄉(xiāng)鎮(zhèn)要快。其主要原因在于：一是權(quán)力清單制度主要倚賴自上而下的推動，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級尚未全面鋪開啟動該項工作；二是鎮(zhèn)、街的權(quán)力形式更為復(fù)雜，既有行政權(quán)力又有公共服務(wù)項目，很多行政職權(quán)的性質(zhì)亟待予以統(tǒng)一界定。如發(fā)放獨生子女傷殘家庭的特別扶助金的初審、發(fā)放獨生子女死亡家庭特別扶助金的初審等事項都掌握在鎮(zhèn)、街手中。這些事項的初審結(jié)果與相對人的權(quán)益休戚相關(guān)。該初審權(quán)應(yīng)當(dāng)定性為便民服務(wù)事項還是行政許可的初審權(quán)，各地區(qū)做法不一。筆者認(rèn)為，該行為如何定性，取決于鎮(zhèn)、街的初審權(quán)是實質(zhì)的審核還是僅負(fù)責(zé)材料的轉(zhuǎn)移遞交。如果鎮(zhèn)、街僅負(fù)責(zé)將行政相對人的材料移交給相關(guān)部門，并未進(jìn)行實質(zhì)審核，則該項權(quán)力系受委托行使職權(quán)，其責(zé)任歸屬為受委托部門；如果相對人對其初審決定不服，應(yīng)當(dāng)以具有該項職能的工作部門為行政復(fù)議被申請人或者行政訴訟被告。如果鎮(zhèn)、街進(jìn)行實質(zhì)審核，則屬于行政許可權(quán)的組成部分。此種情形中，鎮(zhèn)、街的審核行為直接影響到相對人權(quán)益，應(yīng)以鎮(zhèn)、街作為行政復(fù)議被申請人或者被告。未來，應(yīng)當(dāng)將鎮(zhèn)、街行政職權(quán)清理工作作為重點內(nèi)容予以推薦。

綜上所述，權(quán)力清單制度是政府推行行政體制改革、簡政放權(quán)的重要措施，是國家治理體系現(xiàn)代化的制度回應(yīng)，對規(guī)范行政權(quán)力運行，促進(jìn)依法行政具有重要意義。未來，要加強頂層設(shè)計，實現(xiàn)權(quán)力清單制度的制度化、法治化。

（作者為河北大學(xué)國家治理法治化研究中心研究員、河北大學(xué)政法學(xué)院講師、中國政法大學(xué)博士研究生；本文系河北省社科基金“國家治理現(xiàn)代化視野中法治河北實現(xiàn)路徑研究”成果，項目編號：HB15FX046）

【注釋】

①柳霞：“權(quán)力清單制度：將權(quán)力關(guān)入透明的制度之籠”，《光明日報》，2014年1月17日。

②參見新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/2015-03/24/c_1114749180.htm.

③“反思巨貪案：國內(nèi)首份市長‘權(quán)力清單’邯鄲出爐”，《南方周末》，2005年8月26日。

④郭金超：“李克強詳解三張施政‘清單’：政府要拿出權(quán)力清單”，人民網(wǎng)，2014年11月10日。

⑤楊偉東：“行政權(quán)力清單制度的意義和落實”，《中國法律》，2014年第1期。

⑥⑦黃學(xué)賢：“給付行政適用法律保留原則若干問題探討”，《江海學(xué)刊》，2005年第6期。

⑧安徽省阜陽市編辦：“安徽省阜陽市全面完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單和責(zé)任清單制度建設(shè)工作”，2015年7月3日。

責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實習(xí)）