馬慧
【摘要】要使以憲法為核心的社會(huì)主義法制體系切實(shí)發(fā)揮改革的引領(lǐng)和保障作用,必然要有強(qiáng)大的精神力量作為支撐,即憲法意識(shí)。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作為共產(chǎn)黨執(zhí)政的主要實(shí)施者,也是社會(huì)中的特殊群體,他們的憲法意識(shí)直接關(guān)系到憲法的權(quán)威與實(shí)施,更決定了黨的執(zhí)政地位與執(zhí)政水平,因此這類人群憲法意識(shí)的培養(yǎng)更具有特殊性與重要性。
【關(guān)鍵詞】憲法 憲法意識(shí) 法治 領(lǐng)導(dǎo)干部
【中圖分類號(hào)】D921 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)的召開(kāi)把“依法治國(guó)”提到了前所未有的高度,并于2014年10月23日通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)。在《決定》中全面規(guī)劃和闡述了走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的方方面面,堅(jiān)定了全面推進(jìn)依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的道路和決心。
《決定》的第二個(gè)部分以“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,加強(qiáng)憲法實(shí)施”為主要內(nèi)容,并明確指出:“依法治國(guó)就是依憲治國(guó),依法執(zhí)政就是依憲執(zhí)政”,這將憲法的權(quán)威和作用置于非常重要的地位。
憲法,在我們今后的生活中必將發(fā)揮越來(lái)越大的作用。馬克思·韋伯曾說(shuō)過(guò):“任何一項(xiàng)事業(yè)的背后都存在著某種決定其發(fā)展方向和命運(yùn)的精神力量”。憲法是根本大法,是依法治國(guó)方略得以實(shí)施的中堅(jiān)力量,要使以憲法為核心的社會(huì)主義法制體系切實(shí)發(fā)揮改革的引領(lǐng)和保障作用,其后必然要有強(qiáng)大的精神力量作為支撐,這就是憲法意識(shí)。
憲法意識(shí)是公民關(guān)于憲法的知識(shí)、觀點(diǎn)、心理和思想的總和。培育憲法意識(shí)就是要教導(dǎo)人們?cè)谒伎紗?wèn)題,決策問(wèn)題,處理問(wèn)題時(shí)必須以憲法為出發(fā)點(diǎn),以憲法為根據(jù),以維護(hù)憲法權(quán)威和促進(jìn)憲法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)為根本目標(biāo)。
憲法意識(shí)是法律意識(shí)中的一個(gè)方面,要全面實(shí)施依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,不僅要有完備的法律制度,良好的制度運(yùn)行機(jī)制,更要有與之相配的法律觀念與法治意識(shí)。“觀念是制度的靈魂,是法律制度得以產(chǎn)生和正常運(yùn)轉(zhuǎn)的指導(dǎo)思想和精神動(dòng)力”,因此,在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)就是依憲治國(guó)時(shí),不可回避的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是“憲法意識(shí)”的培養(yǎng)與形成。
一些學(xué)者很早就關(guān)注公民憲法意識(shí)的培養(yǎng)。如中國(guó)人民大學(xué)韓大元教授在2002年主持研究《中國(guó)公民憲法意識(shí)調(diào)查》;2009年北方民族大學(xué)張曉琴教授調(diào)研并發(fā)表《寧夏公民憲法意識(shí)調(diào)查研究》;2013年,彭輝和史建三兩位教授基于上海市805個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)證調(diào)查問(wèn)卷,在大量翔實(shí)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上形成了《領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的理論與實(shí)證研究》。
縱觀以上這些研究成果,都反映了改革開(kāi)放30多年來(lái),社會(huì)廣大民眾對(duì)憲法認(rèn)識(shí)的變化。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作為共產(chǎn)黨執(zhí)政的主要實(shí)施者,也是社會(huì)中的特殊群體,他們的憲法意識(shí)直接關(guān)系到憲法的權(quán)威與實(shí)施,更決定了黨的執(zhí)政地位與執(zhí)政水平,因此這類人群憲法意識(shí)的培養(yǎng)更具有特殊性與重要性。筆者長(zhǎng)期從事黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法律培訓(xùn)工作,本文著重探討現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)中憲法意識(shí)的培養(yǎng)與形成。
培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的特殊性
基于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的特殊職責(zé),對(duì)這類人群憲法意識(shí)的培養(yǎng)更具有特殊性與重要性。具體而言,領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的特殊性包括領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的起點(diǎn)高于民眾;領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的要求高于民眾;領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)應(yīng)用范圍廣于民眾。
領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的起點(diǎn)高于民眾?,F(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部的特點(diǎn)是學(xué)識(shí)高、閱歷廣、經(jīng)驗(yàn)豐富、善于思考。絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部都接受過(guò)正規(guī)的國(guó)民教育,基本學(xué)歷也是本科,更有許多是碩士、博士,甚至有國(guó)外留學(xué)經(jīng)歷。不論是不是法學(xué)專業(yè)畢業(yè),在長(zhǎng)期的學(xué)習(xí)中,法律知識(shí)的教育都占有一席之地。我國(guó)自“一五普法”至今,普法教育都把憲法列為重點(diǎn)。同時(shí),憲法也是領(lǐng)導(dǎo)干部任職、考核、晉升的重要依據(jù)之一。所以,領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識(shí)有一定的基礎(chǔ),其中憲法更是比較熟悉。尤其對(duì)于憲法的地位和作用,其認(rèn)識(shí)比一般群眾要深刻的多。
領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的要求高于民眾。憲法意識(shí)的形成分為四個(gè)階段,即憲法認(rèn)知—憲法認(rèn)同—憲法運(yùn)用—憲法信仰。我國(guó)的全民普法運(yùn)動(dòng),自1986年開(kāi)展以來(lái),已經(jīng)近30年,面向普通民眾的普法和針對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的普法,其目的與要求是有差異的。中國(guó)的法治發(fā)展歷程是自上而下的“政府主導(dǎo)型”,這與西方部分國(guó)家的“民眾推進(jìn)型”的發(fā)展進(jìn)程完全不同,這種發(fā)展方式更加注重執(zhí)政黨在其中的引領(lǐng)和垂范作用。面向人民群眾的普及憲法活動(dòng),就是要更多的群眾知曉憲法,在認(rèn)知之后能達(dá)到初步的認(rèn)同。
領(lǐng)導(dǎo)干部群體作為“法治系統(tǒng)工程”的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和實(shí)施者,其憲法意識(shí)水平是影響和制約法治社會(huì)建設(shè)的重要因素。因此,針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的培養(yǎng),則不僅要求他們認(rèn)知憲法,認(rèn)同憲法,自覺(jué)遵守憲法法律規(guī)定,更要達(dá)到信仰憲法的境界,即在日常生活和工作學(xué)習(xí)中將憲法置于最重要的位置并在處理各種問(wèn)題和困難時(shí),首先想到是依照憲法的原則與精神,憲法發(fā)揮無(wú)可替代的作用。
領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)應(yīng)用范圍廣于民眾。廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部既來(lái)源于人民群眾,又比普通群眾承擔(dān)著更多的責(zé)任和義務(wù),他們是共產(chǎn)黨執(zhí)政的具體執(zhí)行者,在群眾工作中要時(shí)刻面對(duì)矛盾糾紛,承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的職責(zé)。在工作中除了運(yùn)用具體的群眾工作方法之外,更重要的是將憲法的精神和理念貫穿于群眾工作的始終。憲法的精神和原則是一切法律適用的根本所在。憲法精神的內(nèi)涵非常廣泛,它的貫徹體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家法治發(fā)展的水平。一般認(rèn)為,公平、正義、自由、誠(chéng)信、權(quán)利等都屬于憲法精神。這也得到了世界大多數(shù)國(guó)家的認(rèn)同和采納。
培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)中的困境
盡管對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的培養(yǎng)更具有特殊性與重要性,但在具體實(shí)踐中,培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)也存在困境,具體而言,包括領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)憲法基本理念缺乏認(rèn)識(shí)和思考,領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)權(quán)法關(guān)系的認(rèn)識(shí)固化難破,憲法缺乏有力的實(shí)施和監(jiān)督渠道等。
領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)憲法基本理念缺乏認(rèn)識(shí)和思考。憲法是國(guó)家的根本法,是社會(huì)主義法制體系的根基。在黨校、行政學(xué)院各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治培訓(xùn)中,憲法是首要且重點(diǎn)的學(xué)習(xí)內(nèi)容。雖然黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法治教育開(kāi)展了很久,但是,仍然暴露出一些問(wèn)題:對(duì)于憲法的認(rèn)識(shí)僅僅停留在知道個(gè)別常識(shí)性的表述,再者知道部分憲法條文內(nèi)容,對(duì)于白紙黑字后面深含其中的憲法精神和原理含混不清,甚至是理念錯(cuò)誤。例如,一次憲法知識(shí)培訓(xùn)之后,一位基層領(lǐng)導(dǎo)表示第一次聽(tīng)到并思考“法制”與“法治”的區(qū)別,以前在工作中并沒(méi)有關(guān)注過(guò)。很多問(wèn)題也在授課之后集中暴露出來(lái),比如:依法執(zhí)政為什么首先要依憲執(zhí)政?憲法和其他法律的關(guān)系是怎樣的?為什么憲法不能成為我國(guó)的司法判案的直接依據(jù)?憲法精神究竟是什么?
對(duì)不在司法行政部門工作的領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)講,他們的學(xué)習(xí)更應(yīng)注重法治思維和法治方式的培養(yǎng)。憲法教育也是同理。憲法在領(lǐng)導(dǎo)干部的日常生活和工作中應(yīng)用極少,那么憲法理念和憲法意識(shí)的教育與培養(yǎng)就格外重要,解釋幾個(gè)基本概念、幾個(gè)常用法條,不如解答一些思想困惑,或者引導(dǎo)思考的方向,更能適應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)需求。
領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)權(quán)法關(guān)系的認(rèn)識(shí)固化難破。雖然對(duì)憲法知識(shí)有一定了解,但是多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)仍然只停留在憲法認(rèn)知上,還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到憲法認(rèn)同甚至憲法信仰。人們對(duì)于法律認(rèn)同或信仰的主要?jiǎng)恿?lái)自于法律自身是否發(fā)揮了作用,在人們?cè)庥隼Ь常是蠊揭源龝r(shí),法律是否及時(shí)提供了強(qiáng)有力的保障。
現(xiàn)實(shí)中,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言,法律顯然沒(méi)有行政權(quán)力的力量更為直接和有力。所以,領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)憲法的信任感并非根治于心,堅(jiān)不可摧,他們也常常困惑于“權(quán)大”還是“法大”的命題中。領(lǐng)導(dǎo)干部難于完全擺脫現(xiàn)實(shí)生活與實(shí)際利益對(duì)自己憲法觀念的沖擊與影響,隨著所處地位、政治面貌、情境和環(huán)境的變化而改變憲法認(rèn)知,領(lǐng)導(dǎo)干部在憲法意識(shí)上有很大的矛盾心態(tài)和猶疑心理。
甚至一些領(lǐng)導(dǎo)干部的法律工具主義和特權(quán)思想仍然十分嚴(yán)重,認(rèn)為“法治”是“變著法兒治”,將“法制”簡(jiǎn)單等同于“法治”,認(rèn)為法就是用來(lái)統(tǒng)治別人的工具,法律只對(duì)被管理者發(fā)揮作用,而管理者可以置于法律統(tǒng)治之外。法律是輔助有權(quán)力的統(tǒng)治者治理人民的工具。在日常工作和處理問(wèn)題中,可以選擇對(duì)自己有利的法律適用,而涉及自身利益時(shí),就可以通過(guò)“關(guān)系協(xié)調(diào)”、“行政命令”來(lái)解決問(wèn)題,這些恰恰都是違背憲法精神的。
憲法缺乏有力的實(shí)施和監(jiān)督渠道。根據(jù)彭輝、史建三教授的調(diào)研報(bào)告《領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的理論與實(shí)證研究—基于上海市805個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)查樣本數(shù)據(jù)》中表述:“憲法熟悉程度對(duì)上海市領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)水平有顯著影響,憲法熟悉程度越高,憲法意識(shí)也越高”。筆者認(rèn)為,這里的憲法意識(shí)隨著法律文本熟悉程度的提高而提高的,僅僅局限在認(rèn)知憲法這個(gè)層次。伴隨著多次憲法教育和培訓(xùn),領(lǐng)導(dǎo)干部們大多對(duì)什么是憲法,憲法的地位與意義有了較為全面的認(rèn)識(shí),但是對(duì)于憲法在現(xiàn)實(shí)生活中究竟能起到多大的作用,則持懷疑的態(tài)度。這歸根結(jié)底還是因?yàn)楝F(xiàn)行憲法缺乏有力的實(shí)施和監(jiān)督的渠道,沒(méi)有真正從“高大上”的地位,落到民間,發(fā)揮作用。在十八屆四中全會(huì)《決定》中明確指出:“法律的生命力在于實(shí)施,法律的權(quán)威也在于實(shí)施。”憲法也一樣。
例如山東齊玉玲的受教育權(quán)被侵犯案件,廣州三水公司訴黃浦區(qū)社保局中體現(xiàn)出的人身自由爭(zhēng)議案件等,這些個(gè)別案件在審理的時(shí)候援引憲法作為依據(jù),引起了普遍的關(guān)注與討論,從法學(xué)家到普通民眾都期待著能否開(kāi)創(chuàng)憲法在司法實(shí)踐中占有重要一席的新局面,但終究都是曇花一現(xiàn)。我國(guó)至今仍沒(méi)有將憲法作為判處具體案件的直接依據(jù)。
即使是根本大法,如果沒(méi)有有效的制度和機(jī)制來(lái)實(shí)施維護(hù)它,也難免成為一紙空文。憲法實(shí)行這三十年來(lái),憲法審查機(jī)制還不完善,違憲行為沒(méi)有得到有效追究,目前憲法中規(guī)定的一些重要制度,例如憲法解釋、憲法監(jiān)督、特別調(diào)查委員會(huì)等制度尚未得到有效實(shí)施,這些都需要憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制來(lái)落實(shí)和保障。
培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識(shí)的主要途徑
經(jīng)過(guò)多年普法實(shí)踐,領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念已經(jīng)初步建立,憲法意識(shí)也基本形成,普法初見(jiàn)成效。但是,面對(duì)今后“依法治國(guó)就是依憲治國(guó),依法執(zhí)政就是依憲執(zhí)政”的要求,如何繼續(xù)深入憲法普及工作,強(qiáng)化憲法法律意識(shí),將成為十八屆四中全會(huì)后的重點(diǎn)課題。筆者認(rèn)為,可以通過(guò)加強(qiáng)憲法教育,豐富教育形;理論結(jié)合實(shí)踐,鞏固憲法知識(shí);進(jìn)行法治考核,貫穿憲法意識(shí)等方式,培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)。
加強(qiáng)憲法教育,豐富教育形式。十八屆四中全會(huì)《決定》中明確指出:“堅(jiān)持把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為樹(shù)立法治意識(shí)的關(guān)鍵,完善國(guó)家工作人員學(xué)法用法制度,把憲法法律列入黨委(黨組)中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容,列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院必修課?!笨梢?jiàn),進(jìn)行憲法法律教育,仍然是領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立憲法理念的主渠道。憲法教育是憲法內(nèi)化為憲法心理的重要途徑。
但是,針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法教育,傳統(tǒng)教學(xué)方式有許多弊端,比如生澀枯燥,不夠生動(dòng),難以深入人心等。因此,憲法教育要繼續(xù),但更要深入。黨校、行政學(xué)院的憲法教育,不僅講解基本知識(shí),更要注重“憲法意識(shí)”、“憲法法律至上”理念的培養(yǎng),除了傳統(tǒng)課堂講授式教學(xué),還可以開(kāi)發(fā)多種教學(xué)方式,比如結(jié)構(gòu)化研討、桌面推演案例教學(xué)、情景模擬等。
理論結(jié)合實(shí)踐,鞏固憲法知識(shí)。憲法教育要和實(shí)踐相結(jié)合才能起到內(nèi)化于心的作用。領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)自不同的工作崗位,具有不同的專業(yè)學(xué)習(xí)背景,怎樣的法律實(shí)踐才能引起他們內(nèi)心共鳴,從而樹(shù)立憲法意識(shí)呢?這也是筆者長(zhǎng)期思考的問(wèn)題。
一方面,要重視憲法事件對(duì)憲法意識(shí)的推動(dòng)作用。近幾年的憲法事件往往是社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)事件,其背后潛含著深刻的憲法原理和理念。引導(dǎo)他們有意識(shí)的關(guān)注并思考這些熱點(diǎn)事件,其憲法意識(shí)就潛移默化的增長(zhǎng)。
另一方面,組織領(lǐng)導(dǎo)干部走出課堂,走進(jìn)法院,親自感受司法案件的審理過(guò)程和結(jié)果。雖然,司法機(jī)關(guān)在審理具體案件時(shí)不能直接引用憲法,但是案件審理的過(guò)程和結(jié)果所體現(xiàn)出來(lái)的自由平等、保障權(quán)利、公平正義等正是憲法理念的精髓。
進(jìn)行法治考核,貫穿憲法意識(shí)。法治是人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志,是治國(guó)理政的基本方式,在當(dāng)前改革發(fā)展中發(fā)揮著重要的引領(lǐng)和保障作用。法治的重要作用之一就體現(xiàn)在確立國(guó)家和社會(huì)治理中各方面的規(guī)則和制度,引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)主體各項(xiàng)活動(dòng)。因此,法治是目標(biāo)也是手段,是宏觀的也是微觀的。法治是需要細(xì)化分解并逐項(xiàng)落實(shí)的。根據(jù)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)目標(biāo),全國(guó)很多省市都發(fā)布了《法治建設(shè)實(shí)施綱要》。將法治的要求和各地實(shí)際情況相結(jié)合,不僅有綱領(lǐng)性的文件,還有逐項(xiàng)分解的法治考核標(biāo)準(zhǔn)。
以西安市為例,自2013年以來(lái)西安市積極研究制定《法治西安建設(shè)實(shí)施綱要》和《法治西安建設(shè)綱要考核辦法》??己宿k法中規(guī)定,以各區(qū)縣和部門上報(bào)的法治發(fā)展任務(wù)為基礎(chǔ),制定詳細(xì)的考核評(píng)分規(guī)則,由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)考核的實(shí)施及監(jiān)督檢查。
通過(guò)具體的法治考核,可以提高民眾普遍的法律素質(zhì),強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)工作人員的法治能力與法治思維,在追求考核結(jié)果的過(guò)程中,尊法、守法、遇事找法等基本的憲法意識(shí)得以生根發(fā)芽,憲法法律的權(quán)威得以逐步樹(shù)立。
小結(jié)
《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出:“依法治國(guó)就是依憲治國(guó),依法執(zhí)政就是依憲執(zhí)政”,這將憲法的權(quán)威和作用置于極其重要的地位。憲法,在我們今后的生活中必將發(fā)揮越來(lái)越大的作用。要使以憲法為核心的社會(huì)主義法制體系切實(shí)發(fā)揮改革的引領(lǐng)和保障作用,其后必然要有強(qiáng)大的精神力量作為支撐,即憲法意識(shí)。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作為共產(chǎn)黨執(zhí)政的主要實(shí)施者,也是社會(huì)中的特殊群體,他們的憲法意識(shí)直接關(guān)系到憲法的權(quán)威與實(shí)施,更決定了黨的執(zhí)政地位與執(zhí)政水平,因此這類人群憲法意識(shí)的培養(yǎng)更具有特殊性與重要性。
(作者單位:中共西安市委黨校法學(xué)教研部)
責(zé)編 /豐家衛(wèi)(實(shí)習(xí))