凌寧

黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)以來(lái)，新一屆政府就推進(jìn)行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能推出一系列的改革政策和舉措，尤其把簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能作為重要內(nèi)容。這次改革是中國(guó)共產(chǎn)黨和政府審時(shí)度勢(shì)做出的一項(xiàng)重大抉擇，是一次具有全面行政改革含義的政府改革，表現(xiàn)了黨和政府堅(jiān)定的改革信念和決心。

簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的歷史性訴求。隨著國(guó)際時(shí)空的新變化，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的新發(fā)展，我國(guó)全面深化改革的新戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的新常態(tài)，人民群眾生活的豐富化、多元化對(duì)政府提出的新要求，政府傳統(tǒng)管理模式已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的障礙。盡管30多年來(lái)進(jìn)行了多次行政改革，但改革進(jìn)展與人民群眾的期待還有較大差距，一些措施不落實(shí)、不配套等問(wèn)題亟待解決。因此，政府全面深化行政體制改革是目前我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的歷史性訴求。

簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能是系統(tǒng)性行政改革。行政改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可避免地會(huì)涉及諸多的變數(shù)和錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。從政府內(nèi)部運(yùn)行系統(tǒng)看，十八大以來(lái)的行政改革是一次以轉(zhuǎn)變政府職能為深化行政體制改革核心，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合作為“先手棋”，廣泛涉及行政理念、行政思想、行政體制、行政制度、行政管理方式，涉及政府公共政策能力、公共行政管理能力、公共服務(wù)能力及其有效性等一系列問(wèn)題的較具系統(tǒng)性的行政改革。從外部運(yùn)行系統(tǒng)分析，這次行政改革直接與經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)治理改革緊密相連，進(jìn)而與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密相連。其邏輯過(guò)程是，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能的系統(tǒng)改革，一方面，“處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好，激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來(lái)”。另一方面，通過(guò)“深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能要簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)同時(shí)推進(jìn)，加快建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府，逐步實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化”。因此，這次行政體制改革要求加快各級(jí)政府自身改革的步伐，進(jìn)而以卓越的政府公共政策和公共行政管理迎接新的挑戰(zhàn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，這次行政改革的成敗將直接關(guān)系到我國(guó)各級(jí)政府公共政策能力和公共行政管理能力的提高，關(guān)系到能否逐步實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)而關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步，關(guān)系到中華民族偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程。

簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能與規(guī)律性地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本次政府簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能改革的根本歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義在于通過(guò)調(diào)整國(guó)家政治上層建筑以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，通過(guò)調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系以進(jìn)一步解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力。從我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)發(fā)展進(jìn)程看，每一次的行政改革都帶來(lái)5年左右的經(jīng)濟(jì)繁榮期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度都在10%以上。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，推進(jìn)組織體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革;1983年，十二屆三中全會(huì)做出經(jīng)濟(jì)體制改革決定，擴(kuò)大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，放寬地方管理權(quán)限，合并職能交叉機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員和編制，帶來(lái)了1983～1988年的5年繁榮。1992年，黨的十四大召開(kāi)，提出按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求推進(jìn)改革，加快實(shí)行政企分開(kāi)，轉(zhuǎn)變政府職能，帶來(lái)了1992～1996年的5年繁榮。2001年，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，規(guī)范了一系列政府行為;2002年，政府職能轉(zhuǎn)變邁出新步伐，市場(chǎng)作用增強(qiáng)，社會(huì)管理和公共服務(wù)加強(qiáng)，帶來(lái)了2003～2007年的5年繁榮。必須認(rèn)真研究如何通過(guò)調(diào)整國(guó)家政治上層建筑以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，通過(guò)調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系以進(jìn)一步解放和發(fā)展我國(guó)的社會(huì)生產(chǎn)力;如何通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，釋放改革紅利，打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版。

簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能的改革是一套“組合拳”。2015年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的開(kāi)局之年，也是穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)的緊要之年，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù)更加緊迫，更加艱巨。為把這項(xiàng)改革向縱深推進(jìn)，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)繼續(xù)取得突破性進(jìn)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展，國(guó)務(wù)院推出六大改革“組合拳”，即：深入推進(jìn)行政審批改革，推進(jìn)投資審批改革，推進(jìn)職業(yè)資格改革，推進(jìn)收費(fèi)清理改革，推進(jìn)商事制度改革，推進(jìn)教科文衛(wèi)體領(lǐng)域相關(guān)改革等。這些改革涉及政治經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)運(yùn)行的方方面面，有必要開(kāi)展六大改革的背景、特征、條件、難點(diǎn)、政策等方面的深入研究。

推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能要做到“放管服”相結(jié)合。李克強(qiáng)同志指出，改革不僅要取消和下放權(quán)力，還要?jiǎng)?chuàng)新和改善政府管理，管住管好該管的事。這就要求我們研究推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能要求下的“放管服”結(jié)合，找準(zhǔn)“放管服”的邊界，處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)組織的關(guān)系;研究公共行政組織及其公務(wù)人員在公共行政中如何堅(jiān)持做到標(biāo)準(zhǔn)明確、程序嚴(yán)密、運(yùn)作透明、制約有效、權(quán)責(zé)分明;研究如何實(shí)現(xiàn)抓大事、議長(zhǎng)遠(yuǎn)、謀全局，增強(qiáng)宏觀調(diào)控的針對(duì)性、有效性和權(quán)威性;研究如何保證行政權(quán)力在“放管服”的結(jié)合中、在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)行，同時(shí)研究如何依法規(guī)范企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的行為。

簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能需要推動(dòng)保障機(jī)制?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》指出，地方各級(jí)政府要抓緊建立簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、職能轉(zhuǎn)變工作推進(jìn)機(jī)制。一是上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這次改革只有在各級(jí)各地政府及其官員始終保持共同的立場(chǎng)和一致的態(tài)度等條件下才能順利進(jìn)行。要研究如何根據(jù)行政改革的總體部署和要求，強(qiáng)化責(zé)任，積極跟進(jìn)，搞好銜接，上下聯(lián)動(dòng)，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。二是調(diào)查研究機(jī)制。要樹(shù)立問(wèn)題導(dǎo)向，積極探索，針對(duì)改革中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題和前瞻性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性問(wèn)題，進(jìn)行深入調(diào)研，提出對(duì)策建議。三是完善評(píng)估機(jī)制。對(duì)出臺(tái)的重大改革措施，組織開(kāi)展第三方評(píng)估。形成簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和轉(zhuǎn)變政府職能事項(xiàng)的專家評(píng)估機(jī)制。研究建立符合我國(guó)國(guó)情的關(guān)于政府改革的系統(tǒng)評(píng)估體系。四是健全監(jiān)督機(jī)制。加大督查力度，對(duì)重大改革措施的落實(shí)情況進(jìn)行專項(xiàng)督促檢查。抓住典型案例，推動(dòng)解決社會(huì)反映強(qiáng)烈的問(wèn)題。五是制度完善機(jī)制。配合各項(xiàng)改革，做好法律法規(guī)起草、修訂、審核、清理等工作。六是決策咨詢機(jī)制。從建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府的高度，加強(qiáng)理論研究，發(fā)揮決策咨詢作用。七是長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)任務(wù)和責(zé)任，對(duì)工作不力的進(jìn)行問(wèn)責(zé)。要把職能轉(zhuǎn)變工作納入年度考核，接受群眾監(jiān)督。

簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能需要延伸改革配套。推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能內(nèi)蘊(yùn)含著深刻的行政制度創(chuàng)新思想和一系列制度創(chuàng)新。這里的行政制度創(chuàng)新主要是指從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，根據(jù)一定的理念和原則，對(duì)政府及其功能重新進(jìn)行制度安排，包括對(duì)政府與政府外主體的關(guān)系、政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、不同層級(jí)政府之間的關(guān)系做出必要的調(diào)整，對(duì)政府的行政權(quán)限、管理職能、行為方式、工作制度以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、工作流程、財(cái)政預(yù)算、行政責(zé)任等進(jìn)行再審視、再設(shè)計(jì)、再組合、再定位，進(jìn)而通過(guò)新的制度安排。要進(jìn)一步研究簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能推進(jìn)導(dǎo)致的行政機(jī)構(gòu)、人員編制、工作流程的變革和趨勢(shì)。

制度建設(shè)是簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能的重要保障。要研究通過(guò)什么樣的方式最終確定和鞏固本次改革成果。走出政策運(yùn)行的誤區(qū)，防止政策運(yùn)行的隨機(jī)性、不穩(wěn)定性、靈活性甚至隨意性。按照依法治國(guó)、依法行政的原則，引入法制化、規(guī)范化運(yùn)行途徑。通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能，深入推進(jìn)一系列相關(guān)改革以后，是否可以考慮完善關(guān)于行政審批制度、投資審批制度、職業(yè)資格制度、收費(fèi)制度、商事制度的法律法規(guī)，包括制定《公共服務(wù)法》等法律法規(guī)，以此為下一步全面的行政改革奠定制度基礎(chǔ)。

（作者系中共江蘇省委黨校公共管理教研部教授）

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