文/胡曉義

紀念《社會保險法》頒布五周年

文/胡曉義

為紀念《社會保險法》頒布五周年，人社部社保所開展了“社會保險法實施難點與完善思路研究”，發(fā)布了評估研究報告，并召開了人社部、國家發(fā)展改革委、財政部等部委人員及清華大學(xué)、北京大學(xué)、中國人民大學(xué)等專家學(xué)者參加的座談會。

2010年10月28日，經(jīng)全國人大常委會審議通過，《社會保險法》正式頒布。這是我國社會保障體系建設(shè)中具有重大意義的一個歷史事件，是我國社會保險制度經(jīng)過長期的改革與發(fā)展逐步走向成熟的一個里程碑。

5年來社會保險制度改革與發(fā)展的顯著成效

《社會保險法》頒布實施的5年，也正是“十二五”規(guī)劃貫徹落實的5年。5年來，按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，特別是十八大以來中央確定的社會保障體系建設(shè)的基本方針、基本原則，各地區(qū)、各部門認真貫徹實施《社會保險法》，有力地促進了社會保險制度的深化改革和事業(yè)發(fā)展。5年中推出的一系列重大舉措，彰顯了中央大力推進社保體系建設(shè)的決心并取得顯著成效。主要有以下12項：

第一，2011年啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點，并與2009年啟動的新農(nóng)保試點同步擴大到60%的縣區(qū)。2012年兩項制度在全國全面推開。十八大宣布“城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度全面建立”。2014年將新農(nóng)保、城居保統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，現(xiàn)已基本合并實施到位。

第二，2014年中央果斷決策改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，著力解決困擾多年的“雙軌制”問題，在增強公平性方面邁出重大步伐。

第三，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)保、新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保制度全面建立并不斷完善。十八大宣布“全民醫(yī)?；緦崿F(xiàn)”。2011年推出醫(yī)保付費方式改革措施。今年將全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險制度。

第四，2011年開始實施修訂后的《工傷保險條例》，擴大保障范圍，提高保障標準，優(yōu)化相關(guān)程序。至今年9月底，“十二五”期間合計908萬人享受工傷保險待遇，工傷保險基金支出約2160億元。

第五，2010年起實施城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)政策，至去年底，共計跨省轉(zhuǎn)續(xù)560多萬人、930多億元資金；從2014年起，又實施城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險銜接政策，當年就辦理了15萬多人的跨制度銜接。久被詬病的“碎片化”格局正在被改變。

第六，集中解決歷史遺留的突出社保問題。2011年312萬老工傷人員納入制度保障。2008至2011年，中央財政安排509億元資金，各地也多渠道籌資，將596萬關(guān)閉破產(chǎn)國有企業(yè)退休人員納入職工醫(yī)保，同時統(tǒng)籌解決了200多萬其他關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休人員和困難企業(yè)職工的基本醫(yī)保問題。2011年集中解決未參保集體企業(yè)、原“五七工”、“家屬工”等群體約500萬人參加職工養(yǎng)老保險問題。大大緩解了經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌中產(chǎn)生的這些影響社會穩(wěn)定的矛盾。

第七，著力擴大各項社會保險制度覆蓋面。至今年9月底，基本養(yǎng)老保險制度覆蓋8.52億人（職工養(yǎng)老保險3.5億人，居民養(yǎng)老保險5.02億人），比2010年底增加4.9億多人；其中2.35億人領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。三項醫(yī)保制度覆蓋13億多人（職工醫(yī)保2.86億人，居民醫(yī)保10億多人），比2010年增加1億人。工傷、失業(yè)、生育保險分別覆蓋2.1億人、1.71億人、1.78億人，比2010年分別增加5000萬人、3800萬人和5500萬人，已全面完成“十二五”規(guī)劃確定的各項指標。

第八，持續(xù)穩(wěn)步提高待遇水平?！笆濉逼陂g，連續(xù)5年調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，今年預(yù)計達到月人均2200多元，比2010年增長約66%。2014年首次提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)一最低標準，月人均實際水平達到82元。政府對城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保的補助從2010年的人均160元增加到380元。工亡補助金從2010年的全國平均12萬元提高到50多萬元。失業(yè)、生育保險待遇也明顯提高。億萬群眾通過社會保險制度分享了社會經(jīng)濟發(fā)展成果。

第九，開展基金投資運營。2011年修訂企業(yè)年金基金管理辦法，2014年實施企業(yè)年金稅收優(yōu)惠新政策，去年底建立企業(yè)年金的企業(yè)7.3萬戶、員工2293萬人，基金規(guī)模7700億元，比2010年增加3.6萬戶、960萬人、4900億元。2014年中央審議通過基本養(yǎng)老保險結(jié)存資金投資市場化、多元化投資運營方案，為基金保值增值開辟了新渠道。

第十，降低社保費率。適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，國家主動將失業(yè)保險費率降低1個百分點，工傷、生育保險費率分別降低0.2和0.5個百分點，適當減輕了企業(yè)負擔。

第十一，經(jīng)辦管理服務(wù)不斷加強和優(yōu)化。按照《社會保險法》第七十二條規(guī)定，社會保險公共管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)延伸到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和村落，規(guī)范化、標準化、信息化服務(wù)水平明顯提高，全國聯(lián)網(wǎng)覆蓋了8億多人的實時信息，至今年9月底，社?？ɡ塾嫲l(fā)行8.09億張，提前完成“十二五”規(guī)劃目標。

第十二，社?；饘嵙M一步增強。2015年各級政府對各項社會保險（包括新農(nóng)合）的財政補助預(yù)算為9700多億元。至今年9月底，人社部門管理的各項社會保險基金總結(jié)存5.2萬億元，基金收支全面納入預(yù)算管理；全國社會保障基金規(guī)模擴大到1.2萬億元。合計約6萬多億元的資金積累為制度的可持續(xù)發(fā)展奠定了更加雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。

這些改革舉措和發(fā)展成果，改善了人們生活，維護了社會穩(wěn)定，抵御了國際金融危機帶來的經(jīng)濟波動影響，推進了全面建成小康社會的步伐，是黨中央、國務(wù)院審時度勢、正確決策的結(jié)果，也是社會保險法貫徹實施的有效成果。

《社會保險法》頒布實施體現(xiàn)了鮮明的中國特色

任何法律都是社會實踐上升為國家意志的產(chǎn)物和表現(xiàn)。這一點，古今中外大體遵循同樣規(guī)律。而2010年頒布的《社會保險法》，是在20世紀初葉的特定歷史時期、針對我國的基本國情、在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，具有鮮明的中國特色。集中表現(xiàn)在4點：

第一，順應(yīng)時代需求，凸顯為民理念。改革開放以后，社會保險界就一直在思考和呼吁——替代“文革”中被廢止執(zhí)行的勞動保險條例制定新的社會保險法律。1993年，原勞動部即著手擬定草案，歷時17年，《社會保險法》終獲通過。其基本背景是，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和社會發(fā)展到新階段，與勞動過程相關(guān)的社會風險加大，人民群眾通過制度性保障解除后顧之憂的需求劇增。黨中央敏銳觀察和積極順應(yīng)人民群眾的迫切需要，加快了立法進程。2007年底，時任全國人大和國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)同志親自過問立法進度，推動法律草案及時列入審議程序，充分體現(xiàn)了中央情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀的情懷。在該法的98條中，更是處處凸顯著保障和維護人民群眾社會保險權(quán)益、促進社會公平正義的立法宗旨。

第二，在深化改革中推進基本制度定型?！渡鐣ｋU法》是在全面系統(tǒng)總結(jié)我國社會保險制度改革發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定的，有著堅實的實踐根基。但同時，我國社會保險制度的改革仍在不斷深化過程中，新情況、新舉措、新經(jīng)驗不斷出現(xiàn)。該法針對這一時代特點，采取了定型基本制度、確定基本方針、提升基本經(jīng)驗、明確基本權(quán)益的策略，對尚在發(fā)展變化的領(lǐng)域和事務(wù)留有進一步改革的空間和時間。比如第十條第三款對公務(wù)員養(yǎng)老保險辦法授權(quán)國務(wù)院規(guī)定，既為機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革標明了基本方向，又避免因具體政策待定而影響了總體制度發(fā)展。法律頒布之后，中央陸續(xù)出臺了深化改革的諸多新舉措，有關(guān)部門和各地制定了一系列與法律相配套的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，豐富了社會保險法律法規(guī)體系。

第三，大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、管理體制分割是我國多年的現(xiàn)實格局，也日益成為阻礙協(xié)調(diào)發(fā)展、損害社會公平的一個弊端。《社會保險法》按照中央“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的要求，在這方面取得重大突破——不僅將正在試點的新農(nóng)保制度寫入法律，而且將尚在謀劃中的城鎮(zhèn)居保制度也寫入，更具有前瞻性的是，在第二十二條中確定了城鄉(xiāng)兩項制度合并實施的方向。后來幾年的改革進程，完全符合這一路線圖。這可以說是立法引領(lǐng)、推動實踐的一個范例。

中國社會保險學(xué)會會長胡曉義與人社部社保所所長金維剛（左一）、中國人民大學(xué)教授鄭功成（右二）、人社部社保所副所長熊先軍（右一）親切交談。

第四，堅持實事求是原則。我國的基本國情之一是城鄉(xiāng)、地區(qū)發(fā)展差異大，又實行單一制政體。如何妥善處理國家法律與地方差異化實際的關(guān)系，始終是立法面臨的現(xiàn)實問題?！渡鐣ｋU法》采取的解決辦法是：對涉及全局的重大問題做全國統(tǒng)一規(guī)定，如5項基本制度、參保范圍、繳費義務(wù)、當事人權(quán)利、待遇領(lǐng)取條件、基金管理制度、救濟渠道、法律責任等；而對地區(qū)差異大的問題，或是暫不統(tǒng)一規(guī)定（如各險種費率、領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡等），或是授權(quán)地方在國家統(tǒng)一原則或規(guī)劃下具體處置（如社保費征收、經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)費保障、信息系統(tǒng)建設(shè)等）。體現(xiàn)了原則性與靈活性結(jié)合。

全面落實任重道遠完善社會保險法律體系仍要改革創(chuàng)新

《社會保險法》頒布已5年，社會保險制度依法實施取得巨大成就，值得“點贊”。同時也要看到，法律已經(jīng)做出的規(guī)定還有一些并未落實到位，法律本身也需要適應(yīng)中央的新要求、針對社會經(jīng)濟發(fā)展的新情況不斷完善。特別是：

第一，提高基金統(tǒng)籌層次。《社會保險法》第六十四條規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌?！蹦壳艾F(xiàn)狀與這一規(guī)定還有較大差距，推進實施有不少體制障礙和實際問題，需要以更大的勇氣、更多的智慧、更周密的設(shè)計，加快落實。

第二，基本醫(yī)療保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌?！渡鐣ｋU法》第三章對各項基本養(yǎng)老保險作出明確規(guī)定，但第四章只對職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險作出明確規(guī)定，而對新農(nóng)合則僅以“由國務(wù)院規(guī)定”一筆帶過。黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過國務(wù)院機構(gòu)改革方案，明確提出整合城鄉(xiāng)醫(yī)保，由一個部門統(tǒng)一管理。目前已有8個省級地區(qū)、35個地級市以及另外40多個縣全面實行城鄉(xiāng)醫(yī)保整合，覆蓋人數(shù)超過2.1億人；但多數(shù)地區(qū)仍是城鎮(zhèn)居民醫(yī)保與新農(nóng)合制度分設(shè)、管理體制分割。要按照中央部署，總結(jié)地方實踐經(jīng)驗，加快推進城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度的整合和經(jīng)辦管理的統(tǒng)一。

第三，關(guān)于領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的年齡條件。1951年試行的勞動保險條例就對退休年齡作出規(guī)定。但在制定《社會保險法》時，由于各方面意見分歧，沒能依據(jù)我國人均預(yù)期壽命大幅提高的實際作出新的規(guī)定?！渡鐣ｋU法》頒布3年后，黨的十八屆三中全會作出“漸進式延遲退休年齡”的決策，統(tǒng)一了全黨思想。需要加強的工作：一是制定出周密可行的實施方案；二是持續(xù)廣泛宣傳，引導(dǎo)公眾認識；三是進一步借鑒國際經(jīng)驗，對“退休年齡”和“領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡條件”進行深入研究，分清用人單位和社保基金的各自法定責任。

第四，關(guān)于養(yǎng)老保險個人賬戶繼承權(quán)?！渡鐣ｋU法》第十四條規(guī)定：“個人死亡的，個人賬戶余額可以繼承?！边@是對1996年以來政策實踐的法律固化，是在當時背景和認知水平下，為突出個人賬戶的個人權(quán)屬所作的安排。新近有研究表明，短壽者個人賬戶余額可繼承、長壽者個人賬戶缺額由統(tǒng)籌基金承擔的政策，也有失公平，且加重基金負擔。但該規(guī)定已成為退休人員的“法定福利”，要修改必須十分慎重，較穩(wěn)妥的調(diào)整辦法是，對繼承權(quán)作出自愿性、選擇性、有彈性的政策安排，柔性處理這一敏感問題。

我們既要認真總結(jié)《社會保險法》實施以來取得的顯著成就，研究立法和執(zhí)法經(jīng)驗，又要深入分析《社會保險法》實施中面臨的突出問題，共同探討進一步健全和完善社會保險法制建設(shè)的對策措施，促進社會保險事業(yè)的健康發(fā)展。（本文根據(jù)中國社會保險學(xué)會會長胡曉義2015年10月24日在紀念《社會保險法》頒布五周年座談會上的主旨報告整理，經(jīng)作者審定后交本刊發(fā)表，標題為編者所加）